新疆最严格水资源管理制度下的水权转让机制研究

2016-04-11李波

水利经济 2016年4期

关键词：新疆维吾尔自治区

李　波

(新疆水利水电科学研究院,新疆乌鲁木齐　830049)

新疆最严格水资源管理制度下的水权转让机制研究

李波

(新疆水利水电科学研究院,新疆乌鲁木齐830049)

摘要：通过分析我国及新疆维吾尔自治区的水权转让现状及存在的问题，探讨初始水权的分配模式、水权转让的范围、基本原则、转让价格、转让方式及转让类型等，提出适合新疆维吾尔自治区的农业初始水权分配模式、水权定价机制及权益保护和补偿机制，为新疆维吾尔自治区水权制度及转让机制的建立提供借鉴。

关键词：最严格水资源管理;水权转让机制;新疆维吾尔自治区

新疆维吾尔自治区(以下简称新疆)现行的水资源管理模式与调配机制已无法满足新形势下水资源用水增量的需求，应该充分利用行政和市场相结合的机制优化配置水资源，即建立水权转让机制,允许水资源使用权在用水户间进行转让,既可解决水资源增量需求问题,又有利于激发和调动用水户节约用水的积极性,促进稀缺的水资源向高效率和高效益方向流转,保障新疆最严格水资源管理各项目标的实现[1]。

1　水权转让现状

近几年来,随着浙江省的余姚与慈溪、东阳与义乌、绍兴与慈溪和黄河流域的内蒙古自治区及宁夏回族自治区等水权转让探索以及漳河上游跨省有偿调水的实践,为水权转让制度的完善提供了宝贵的经验。新疆的水权交易最早始于吐鲁番地区,之后昌吉州也进入试点。一方面，严控增量,实行最严格水资源管理制度;另一方面，盘活存量,加快水权转让试点,通过市场机制优化配置水资源[2]。首先,对拥有二轮承包地的农户进行农业初始水权分配及确权登记;其次,出台水权交易管理办法,明确水权交易流程,规范运行机制;第三,成立水权交易中心,建立“水银行”,通过“水银行”输配水量。自2011年以来,吐鲁番市已累计转让水量8 750万m3。2014年,昌吉州在玛纳斯县的塔西河流域、吉木萨县的老台乡、木垒县新户乡新户村实现水权转让与交易约100万m3左右。

目前我国的水权流转还处于起步阶段,转让类型和转让模式较单一,转让范围只限于局部地区,转让总水量不大,转让过程中还存在流转制度建设不完善、定价机制有待健全、权益保护和补偿机制亟须加强等问题。

2　初始水权分配

产权边界清晰是市场配置的先决条件,是水权转让的基本前提。因此,实现水权在不同权利主体之间的流转,必须首先明确水权转让的主体,即对初始水权进行分配。由于新疆的农业用水占经济社会用水总量比例高达95%,今后水权转让的重点在农业。目前,我国试点开展的农业初始水权分配模式主要有以下几种:

a. 基于现状用水量进行分配。在承认灌区用水现状的基础上,以现有的农业灌溉用水量或近几年平均的灌溉用水量为依据,进行农业初始水权分配。这种分配模式更多地体现了对现状用水权利和用水需求的一种尊重,具有一定的合理性,而且水权分配后对现状用水的冲击是最小的。其优点是比较容易操作,缺点是没有对现状用水的高效性与公平性进行验证。

b. 按人口进行分配[3]。按水资源的利用主体进行分配,充分体现了社会资源分配的公平性,但同时又忽略了不同从业人员对水资源的需求差异。而且,水资源的分配未与土地挂钩,忽略了土地对水资源的不同需求。因而,在初始水权分配及后期水资源利用过程中容易产生和激化矛盾。

c. 按面积进行分配。按照灌区灌溉面积进行分配,用水户所辖的灌溉面积越大,所分配的水资源就越多。一般来讲,农业灌溉面积与灌溉用水量总体呈正比关系,这种分配模式的优点是考虑了水资源的最终需求者——土地,缺点是忽略了水资源作为生产资料在用水户之间进行配置的公平性。

新疆现状用水总量已超出国家确定的用水总量红线控制目标,而且农业用水比重过大,用水结构不合理,用水效率低下,无论采用以上哪种分配模式直接进行分配,都有其现实的局限性。在实际操作中,应该根据各地不同的水资源条件、经济和技术条件,因地制宜选择适合本地的初始水权分配模式。

考虑到新疆的实际情况,应该以各地农业用水量红线控制目标为前提条件,以农村二轮承包地为基础,以新疆各县市发布的农业综合灌溉定额为标准,科学合理地测算各乡(镇)、村组和农户的可分配农业用水量,以此水量作为核定各乡(镇)、村组和农户基本农业初始水权分配水量。然后,充分征求各相关利益方的意见,经民主协商达成一致意见后,最终将农业初始水权分配给各水权主体。之后,进行初始水权确权登记,核发水权证等。此时,就具备了对农业初始水权进行转让与交易的基本条件。

3　水权转让的范围

水资源是人类生存最重要的、不可替代的基础资源,是人类最基本的生产和生活资料,并不是所有的水资源都能够进行转让。为了保证水资源的合理开发利用,充分发挥市场机制在水资源配置中的有效作用,必须通过法律法规规定水权转让的范围,选择有条件的水商品进入水市场。

a. 基本生活用水权不允许转让。水资源的使用首先要满足人类的生存和生活需要,如果基本生活用水在水权市场上自由交易,就会引起水资源在分配中的极度不公平,使经济上的弱势群体失去基本生活用水,有损社会公平性。

b. 生态用水权不允许转让[4]。水资源的自然属性决定了水资源具有极其重要的生态功能,这部分水资源属于公共用品,不具备经济补偿能力,应该在政府宏观调控下限制进入水权市场。实施最严格水资源管理制度的最终目的也是控制经济社会用水总量,保证生态环境用水,如果生态用水权进入市场,为了追求更大的经济利益,必然会出现以牺牲生态环境为代价的生产用水大量挤占生态用水,不利于生态环境的保护。

c. 其他限制性用水不允许转让。其他限制性用水包括地下水限采区的地下水不得转让;对公共利益、第三方利益或生态环境可能造成重大影响的用水不得转让。另外,水权转让不能改变水功能区划。

除上述不能转让的水权和法律规定其他不能转让的水权外,凡从区域境内的江河、湖泊、水库和地下水源取用的水资源均可以进行水权转让。

4　水权转让基本原则

a. 总量控制与统一调度相结合原则[5]。用水总量控制是实行最严格水资源管理的重要手段与目标之一,其最终目的是保障生态用水,促进水资源的可持续开发和利用,保障经济社会的可持续发展。因此,水权转让必须首先坚持用水总量控制的原则,不能突破区域用水总量红线控制目标。新疆位于内陆干旱区,降水稀少,蒸发强烈,生态环境极为脆弱,生态环境对水资源的依存度高。因此,坚持用水总量控制原则对新疆的水资源管理及其水权转让尤其重要。水资源的配置与利用最终需要通过调度来实现,只有坚持水资源的统一调度,才能更有效地保障水资源在空间和时间上的合理利用。

b. 宏观调控和市场调节相结合的原则。水市场是一个准市场,水权转让不能完全由市场调节,否则可能导致水资源的垄断、分配不公或者损害第三方利益等。《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)已经明确了水资源属于国家所有,国家对水资源实行统一管理和宏观调控,各级政府及其水行政主管部门依法对水资源实行管理。因此,水权转让必须坚持政府宏观调控和市场调节相结合的原则,政府应该加强水权转让的监督管理,切实保障水权转让各方的合法权益,保护生态环境。水权在水市场上的交易和转让会受到市场规律的制约,在政府宏观调控下引入市场竞争机制,能够促使水权向低耗水、低污染、高效率的行业和缺水严重的区域流转。

c. 有偿转让和合理补偿的原则。水权转让的动力就是通过水权转让实现水权价值的增值,为水权转让方带来相应的经济效益,而水权受让方则享有了水权带来的价值增值。因此,水权转让必然是一种有偿的转让。通过有偿的转让实现价值,能够调动和激励水权转让方对节约用水的积极性,从而促进水资源的合理配置和充分利用。同时,对于因转让水权对第三方造成影响或损失的,必须按照相关规定给予合理的经济补偿,以保证水权转让的健康发展。

d. 公平与效率兼顾的原则。水权转让的公平性主要体现在水权转让的优先次序。与《水法》一致,水权转让必须首先满足城乡居民生活用水,其次是保障经济社会发展用水需求,并应充分考虑生态环境用水需要。为了适应经济发展用水需求,在保障基本生活和农业稳定发展用水的前提下,水权应该向低污染、高效率的产业转移,通过水权转让促进生态环保、高效节能的节水型企业的发展,从而推动水权综合价值的提升。水权转让的最终目的是合理利用水资源,不能为了片面追求水权转让效益而破坏和浪费水资源,更不能危害生态环境安全。

5　水权转让价格

目前我国的水权交易还处于起步阶段,水权交易价格多采用行政手段定价,水权转让价格机制尚未形成。在水权转让收益或价格中,首先应该考虑水资源的价值,其次应该重视对第三方利益的补偿,包括水权转让对周边地区、其他取用水户及生态环境等造成的影响和损失补偿[6]。故水权转让价格应该包含以下几部分内容。

a. 水资源价值。水资源价值是基础水价和转让水权构成的基础。长期以来,新疆农业水价按低于供水成本的价格征收,并未能体现水资源的稀缺性价值。而水权转让多是由低效率、低收益的产业向高效率、高效益的产业转移,受让方会因享受了水权而获得高收益。因此,应在水权转让价格中纳入体现水资源稀缺性的价格。

b. 水权转让费用。水权转让费用主要是指以水权转让为目的而进行的节水工程建设投资、更新改造和运行维护费等,由受让方按照相关协议进行支付。水权转让费用是整个水权转让价格中比重最大的,与一般水价中的供水成本不同的是,水权转让费用是对供水工程成本的二次追加成本,此时不应再考虑社会承受能力,完全按市场机制进行运作。

c. 补偿费用。补偿费用包括风险补偿和生态补偿两方面。根据风险影响或补偿主体的不同,风险补偿包括以下2个方面:①水权转让方因转让水权会获得相应的转让收益,但同时,水权转让方可能会因为失去这部分被转让的水权而使自己的供水保证率降低,用水风险提高,因此需要对水权转让方的这部分风险损失进行补偿。②因水权转让而使水资源的用途、用水过程及用水方式等发生改变,可能会影响第三方(包括周边地区、供水方及其他用水户)，并造成第三方利益受损,此时应对第三方的损失给予合理的补偿。生态补偿体现的是由于水权被转让可能造成原来直接或间接受益于该部分水资源的生态环境破坏而需要进行的补偿。生态补偿是对生态环境的一种预期补偿。

d. 其他费用。其他费用包括水权转让的税费、信息搜寻的成本、签订合约的成本及水权计量成本等。其他费用只在发生水权交易的时候产生,属于对水权交易成本的补偿,应由承担或负责水权转让的管理方或第三方来收取,用以维护水权管理单位的基本运作。

按照价值规律,水权转让价格应该围绕其价值上下波动。但在实际的水权市场中,水权转让价格会受到供求关系、转让数量与年限、转让用途限制等各种因素的影响。由于水权转让的是社会的公共资源,政府必须参与宏观调控,根据让节水者多收益、让高耗水者多付费的原则,可设定水权交易的指导性价格空间。根据水资源价值和水权转让的各种成本费用,设定水权交易的最低价格;根据水权转让的各种补偿费用和预期的最大收益,设定水权转让的最高上浮空间,从而保证水权交易市场的健康运作。

6　水权转让方式

根据水权交易发展的不同阶段,水权转让主要有以下几种方式。

a. 由水权转让双方协商达成。由水权转让方根据对水权市场行情的了解以及对转让水权增值收益的心里预期,以及水权的需求方根据自己对未来发展的规划和对水资源的需求程度、对所购买水权可能带来的增值收益预期,通过交易双方的讨价还价,在协商和谈判中最终确定水权转让的价格。目前新疆水权交易的案例都是通过协商的方式形成。这种方式适合水权交易市场尚不活跃、水权交易数量较少、水权转让方和需求方相对单一的水权交易市场初期。

b. 通过招标方式形成[7]。随着水权交易市场的不断活跃,水权的需求方数量不断增加,水权市场对水权的竞争就会逐渐变得激烈,当可交易的水权供不应求时,可通过招标方式完成水权转让交易。水权招标的前提是对待转让水权的各种相关信息进行挂牌公告,以筛选符合条件的需求方,然后进入招投标阶段,最终通过竞标方式优选水权转让的受让方。

c. 通过市场拍卖形成。在水权交易市场发育日益成熟和规范的条件下,可以采取公开竞卖的方式转让水权。此时,水权的转让价格完全由市场来定价,充分体现了水权的市场供求状况。

需要强调的是,无论采用哪种方式转让水权,都必须受到最严格水资源管理制度“红线管理、总量控制”的制约,对水权转让双方所在区域的用水总量、用水效率和水功能区要严格把关和监督,从而保证区域生态环境和经济的健康和可持续发展。

7　水权转让类型

水权只能由拥有初始水权的主体实现转让[8]。目前新疆的水资源管理体系基本按照流域、区域(州、市、地、县、乡)、用水户(用水者协会、企业和农户)三级管理体系进行管理。因此,在水权发展初期,水权的转让主要应建立在流域、区域和用水户管理体系上。

水权转让类型大致分为以下几种:

a. 根据水权转让期限不同,可分为短期转让和长期转让。短期转让主要指水权转让时间相对较短的水权转让行为,转让期限可以为几天、几个月或1～2 a。例如,为了满足某一极端干旱缺水年份的城市生活用水需求,可通过降低农业供水保证率的方式,将部分农业用水权临时转让给城市生活用水。这种转让形式下,水权一般由供水保证率低的行业向供水保证率高的行业转移,既解决了缺水问题,又因转让期限短而降低了水权转让成本。除了短期转让,可以把3 a以上的转让期限视作长期转让。水权转让期限受所在区域水资源统一管理的制约和影响,如果区域水功能发生改变,转让期限可能也要相应调整。

b. 根据水权交易单元的不同,可分为跨流域转让、跨区域转让、流域内转让、区域内转让等形式。这几种转让形式之间往往呈现互相交叉状态。流域或区域间的水权转让行为,因覆盖范围广,牵扯的对象众多,对区域生态环境及经济发展的影响较大,一般多由政府出面进行统一规划与协调,利益的相关方通过沟通与协商机制达成共识,通过水权转让促进水资源的合理配置与高效利用。

c. 根据水权转让主体的不同,可分为农户与农户间的转让、农户向供水公司的转让、农户向工业或城市的转让、供水公司向工业或城市的转让、供水公司与供水公司间的转让等。

任何形式的水权转让与交易,都离不开政府与水行政主管部门和流域管理机构的有效监管。应该按照《水法》和最严格水资源管理制度的要求,加大水资源监管力度,规范水权交易的审批程序,严格取水论证制度,加强水环境的保护,促进水权转让的健康发展。