2015年中国法院改革综述

2016-04-11张步洪

上海政法学院学报 2016年2期

关键词：审判法院改革

张步洪

（最高人民检察院，北京 100726）

2015年中国法院改革综述

张步洪

（最高人民检察院，北京 100726）

摘要：文章从规范、政策、实践多个层面择要回顾了2015年党和国家在法院改革方面推出的重大举措，提炼出有关改革文件中的重要创新点，介绍了一些地方在改革探索中具有样本价值的做法。

关键词：法院；审判；改革

2015年，最高人民法院和地方各级法院认真贯彻党中央一系列司法体制改革部署，紧紧围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度总要求，统筹三中、四中全会改革举措，确保中央确定的司法体制改革任务在审判环节得到不折不扣的落实，司法体制改革试点工作取得了显著成效，积累了一些可复制的经验。限于篇幅，本文从规范、政策、实践层面择要归纳一年来法院改革的有关情况。

一、深化审判人员分类管理改革

《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（法发〔2015〕3号）（下称“四五改革纲要》”）第4 8条提出，建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度；科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担；拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构；探索推动司法警察管理体制改革；完善司法行政人员管理制度。

（一）法官员额制改革

员额制是按照司法规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石。“从制度层面讲，（过去）没有遵循司法规律，把法官、检察官作为一般公务员来管理，造成部分法官、检察官素质不高，是影响办案质量和司法公信力的重要原因。”①张先明：《孟建柱在司法体制改革试点工作专题座谈会上强调：以坚韧不拔的勇气积极进取的精神坚定不移推进司法体制改革》，《人民法院报》2015年4月18日。建立法官员额制，就是要“实现人员分类管理，让优秀法官资源集中到审判一线，建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。要严格控制法官员额比例，妥善解决法院领导干部入额问题，高度重视审判辅助人员配备。要结合四级法院职能定位、法官工作量和审判辅助人员配置情况等因素，科学测算员额比例，并适当向基层法院倾斜”。①罗书臻：《周强在司法体制改革试点工作推进会上强调：深刻领会党中央关于司法体制改革的精神，珍惜机遇，坚定信心确保改革沿着正确道路健康发展》，《人民法院报》2015年7月26日。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（法发〔2015〕3号）第4 9条提出：“建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况，完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线。”

关于如何解决法官员额制改革试点中存在的问题，孟建柱书记指出：一是要坚持标准，严格控制员额比例。中央确定的员额比例是各地执行的最高限，而不是入门线。对此，不仅不能突破，还要留有余地。二是制定实施员额制方案要稳妥，充分调动广大司法人员积极性。对具有法官、检察官身份而不能进入员额的，身份不变、原有待遇不变。对于法院、检察院其他工作人员，如司法行政人员、司法辅助人员，包括司法警察、专业技术人员等，也要设计不同职业通道。三是对领导干部进入员额要有严格规定。如果领导干部进入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就不会服气。领导干部要进入员额的，必须依照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对办案质量终身负责。有的地方在试点中提出，法院、检察院领导干部不能与一线法官、检察官争员额，这有道理，领导干部应当有这样的觉悟境界。四是法官、检察官选任标准要严格把关。在坚持政治标准的同时，把法律专业知识、职业经验和职业伦理作为选任法官、检察官的重要考核标准，考试要着眼于司法能力和实际办案水平，考核要立足于办案数量和质量等工作业绩，确保选任的法官、检察官具有良好的专业素养和品行操守，富有责任感，能够独立办案。五是要充分发挥法官、检察官遴选委员会的作用。试点省市党委政法委要尽快协调有关单位，在省一级成立由社会各界广泛参与的法官、检察官遴选委员会，让其在法官、检察官选任中发挥主导作用，提高选任工作的公信力。②张先明：《孟建柱在司法体制改革试点工作专题座谈会上强调：以坚韧不拔的勇气积极进取的精神坚定不移推进司法体制改革》，《人民法院报》2015年4月18日。

2015年，第一批试点省份中，上海、海南、吉林、湖北先后完成了辖区内三级法院向法官员额制的过渡，第一批其他试点省份、第二批部分试点省份也完成了首批试点法院的员额制法官遴选，并预留了部分员额。从做法和标准来看，各地均由高级法院组织，通过自愿报名、资格审查、考试、考核、遴选委员会审议等程序从现有法官中遴选员额制法官。③考试环节，各试点省、市普遍采取委托第三方命题、阅卷的方式。

上海司法改革全面铺开后的首批入额选拔以业绩考核为主，以能力考试为辅，择优确认入额。其中，在办案岗位工作的和离开办案岗位不满5年的审判员，主要考察其办案工作实绩，考核合格，可予入额；在综合岗位工作、此次提出转岗且离开办案岗位5年以上的审判员，工作实绩考核通过后，还需参加考试。助理审判员以业绩考核与能力考试相结合的方式择优遴选入额；首批入额助理审判员须符合一定年限的资格条件方可报名，高级、中级法院助理审判员报名入额的，须从事司法工作满6年，基层法院的须从事司法工作满5年；符合资格条件的助理审判员经工作实绩考核合格后才能参加考试。书面考试成绩合格后，还须经过审判委员会面试，并按照既定程序产生拟入额法官人选，提请上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会审议遴选。

青海、山西试点法院首批法官入额考试的内容为刑事、民事、行政、执行审判实务（任选一项），主要测试法官分析问题、解决问题、正确适用法律及裁判的能力。云南省6家试点法院员额内法官选任考试，重点是拟任人选的实际办案能力、经验、技巧，内容包括刑事、民事、行政等审判实务。浙江试点方案规定，11家试点法院的助理审判员、近5年办案未满1年的审判员须参加考试、考核入额；其中，笔试内容紧紧围绕审判业务，兼顾政治理论和法学基础理论。黑龙江省首批试点法院法官入额遴选考试的笔试，主要测试法官掌握审判实务程度，以及政治理论和法学基础理论。

个人认为，各地做法尽管在表述上存在差异，实际做法大同小异。在实际操作中，考试内容的设计、考核要素的选择会在很大程度上影响入额法官的专业素养和专业能力。入额考试考核能在多大程度上公平合理地选拔出优秀人才进入员额，主要取决于办案能力测试在考试中所占的比例，客观的工作业绩评价在考核中所占比例。

吉林、山西等地严格控制领导干部入额比例。吉林高院把三级法院院领导入额比例分别限定为30%、40%和50%，提倡年龄偏大或不具体分管审判业务的院领导发扬风格，自愿申请暂不入额。未入额的院领导，除不能直接承办案件外，改革过渡期内继续履行院领导职务和审判委员会委员职责。最终，全省法院共计372名院领导入额，占810名院级领导职数的45.9%。①张伟刚、郭春雨：《以上率下破员额坚冰——吉林法院人员分类管理改革调查（上）》，《人民法院报》2015年12月27日。山西首批试点法院入额法官、检察官有3年以上办案经历的占入额总数的98%以上，在一线业务部门任职的入额法官、检察官占到入额总数的90%以上。各试点法院、检察院领导入额数均在3人以下，没有一名在非业务部门任职的法官、检察官以领导身份入额。

贵州实行以案定员，根据案件数量及特点、法官承办案件能力等综合因素，计算出各试点法院法官员额；科学设置法官员额进出机制，对案件数量、法官经验、个体绩效、信息化程度进行定期评估后，科学增减法官员额数；根据区域差别、案件类型、办案时间、审判质效、难易系数等大数据反映的特点和趋势，及时调配员额总数和岗位。

说到司法改革，2015年最为引人注目的现象莫过于“辞职潮”。法官辞职的消息甚至法官辞职信不时披露在自媒体上，引发了人们对法官员额制改革的关注，有人甚至认为员额制引发了法官辞职潮。个人认为，愿意放弃辛劳却稳定的法官身份的人，正常情况下无需担心自己不能进入员额，与其说员额制改革引发了辞职潮，不如说改革唤起了每个司法职业者对自己前途命运的思考。法院领导，留下来的现任法官，辞职法官的接收单位普遍希望这种现象能够引起人们的关注，却有着各不相同的考虑。

（二）法官选任制度改革

规范完善法官选任程序，目的是“真正把业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的优秀人才选到办案一线来。”②张先明：《孟建柱在中央政法委员会第十六次全体会议上强调：坚持从中国国情出发深入推进司法体制改革》，《人民法院报》2015年3月28日。《四五改革纲要》第5 0条提出，“改革法官选任制度。针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选，实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职的机制……适当提高初任法官的任职年龄。建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。完善将优秀律师、法律学者，以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。”

2015年，实践探索为我们研究分析法官逐级遴选制度提供了一些样本。为探索建立法官逐级遴选制度，4月27日，最高法院政治部发布《最高人民法院2015年公开遴选法官公告》，决定面向全国各高级法院和直辖市、省会市、副省级城市的中级法院公开遴选执行局局长和8名审判员。10月21日，7名法官到最高法院报到，比公告中计划遴选的少1人。有关方面的解释是：“本次遴选较以往更为严格，其他人选尽管也很优秀，但与岗位要求存在一定差距，经慎重研究，减少了1个遴选名额。”减少的名额正是最高法院执行局局长岗位。4月1 5日，上海市高级法院、上海市检察院联合发布《上海市向社会公开选任高级法官、高级检察官公告》，拟选任高级法官、高级检察官各两名，选任对象为上海市有执业经历的律师和机关、企事业单位中从事法学法律工作的人员。此后，经资格审查，报考高级法官者9名有5人通过资格审查，报考高级检察官者12名有9人通过资格审查；经过笔试、面试，一名律师作为高级法官建议人选、一名大学副教授作为高级检察官建议人选。①黄安琪：《上海首次探索从律师法学专家中选拔高级法官检察官》，《人民法院报》2015年7月22日。从报名和录用情况，大致可以给人这样的印象：目前一般的高级法官、高级检察官岗位对于大多数律师和法学专家尚不具有太大的吸引力。

（三）法官助理制度

法官助理是这一轮司法体制改革中增设的职位。6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》。会议强调，建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制，对推进法院、检察院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高司法队伍整体职业素质和专业水平具有重要意义。要根据司法队伍的职业特点、职位性质、管理需要，遵循司法规律，建立符合审判、检察人员职业特点的招录机制，贯彻公开、平等、竞争、择优原则，坚持德才兼备、以德为先的标准，对艰苦边远地区实行政策倾斜，确保新录用的审判、检察人员具有良好的政治和专业素质。

法官助理的配置模式、职能定位在法官员额制改革、审判权运行机制改革中起着承上启下的关键作用。实行法院人员分类管理以后，法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。书记员是审判工作的事务性辅助人员。法官助理、书记员在法官指导下工作。虽然法官助理与书记员都属于审判辅助人员，但法官助理的工作更侧重“业务性”，会介入对案件实质性内容的处理，在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调研、调查等职能。书记员的工作更侧重“事务性”，主要在程序性事务中承担记录、整理、装订、归档、校对等职能。②李少平：《深刻把握司法责任制内涵全面、准确抓好〈意见〉的贯彻落实》，《人民法院报》2015年9月25日。

透过一个地方法院的探索，我们大致可以看出改革试点阶段首批法官助理的来源。青海省先行试点单位西宁市城西区法院、格尔木市法院选任的法官助理来源有：现任法官中经考试考核没有选任为员额内法官；现任书记员或司法行政岗位上通过国家司法考试取得法官任职资格尚未任命为法官的人员；目前没有通过国家司法考试取得法官任职资格，但有一定审判工作经验，具有法律专业知识，有较强的语言表达能力和文字综合能力的在编书记员或司法行政岗位工作人员。经个人申请、资格审查、考核筛选，报院党组会议研究讨论后，由院长任命为法官助理。在此次改革中，法官助理被视为将来的法官预备梯队。在经济发达地区，没有通过司法考试者通常不能担任法官助理。

（四）法官职务与薪酬制度改革

9月1 5日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》。会议强调，开展法官、检察官单独职务序列和工资制度改革试点，是促进法官、检察官队伍专业化、职业化建设的重要举措。要突出法官、检察官职业特点，对法官、检察官队伍给予特殊政策，建立有别于其他公务员的单独职务序列。要注重向基层倾斜，重点加强市（地）级以下法院、检察院。要实行全国统一的法官、检察官工资制度，在统一制度的前提下，体现职业特点，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。要建立与工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制，健全完善约束机制，鼓励办好案、多办案。要加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度，鼓励优秀人员向一线办案岗位流动。

媒体没有披露法官职务与薪酬制度改革的具体内容。从这一轮司法体制改革体现司法规律的特点来看，我们推测，法官职务与薪酬制度很可能循着这样的思路向前推进：通过扩展法官按期晋升的空间，调整法官工资结构，确保绝大多数法官在职务没有晋升的情况下也能够按期增加薪酬，以降低法官的晋升欲望，增强法官进行独立判断的能力和意识，从制度上保障法官忠诚于党中央领导人民制定的法律。

二、人民陪审员制度改革

人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是人民群众了解司法、参与司法、监督司法的直接形式，是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。改革人民陪审员制度，旨在“充分发挥人民陪审员通民情、知民意的优势，提升司法裁判的社会认同和司法公信力”，①安克明：《孟建柱对全国法院人民陪审员制度改革试点工作提出要求：充分发挥人民陪审员制度通民情知民意优势，提升司法裁判社会认同和司法公信力》，《人民法院报》2015年4月29日。推进司法民主、促进司法公正，保障人民群众有序参与司法，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。②最高法院、司法部《人民陪审员制度改革试点方案》（法〔2015〕100号）第一部分。

4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。会议指出，要围绕改革人民陪审员选任条件和选任程序、扩大人民陪审员参审范围、完善人民陪审员参审案件机制、探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等重要环节开展试点，提高人民陪审员广泛性和代表性，发挥人民陪审员制度的作用。③据新华社北京2015年4月1日电。早在2013年11月，最高法院在北京、河北、江苏、广东、四川、陕西等地选择了19个中级、基层法院作为试点法院，开展了人民陪审员制度改革试点，提出了人民陪审员倍增计划；关于这次试点的成效与观点，可参阅沈荣：《陪审员制度：上一轮改革试点的成绩单与意见表》，《人民法院报》2015年4 月25日。

4月2 4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，①《决定》要求，试点具体办法由最高法院会同有关部门研究制定，报全国人大常委会备案。试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。最高法院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中，最高法院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。授权最高法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省（区、市）各选择5个法院（含基层法院及中级法院）开展人民陪审员制度改革试点工作，对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。试点地区，暂时调整适用《法院组织法》第3 7条，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第1条、第2条、第4条、第7条、第8条、第11条第1款、第14条第2款，《刑事诉讼法》第178条第1款（但书内容除外）、第3款，《民事诉讼法》第39条第3款的规定。试点工作应当遵循法律所规定的诉讼制度的基本原则，有利于推进司法民主，促进司法公正，保障人民群众有序参与司法，提升司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

5月2 0日，最高法院、司法部联合印发《人民陪审员制度改革试点方案》、《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》、《人民陪审员宣誓规定（试行）》。②关于这一轮人民陪审员制度改革的基本考虑，可参阅罗书臻：《提升人民陪审员制度公信度，保障人民群众有序参与司法——最高人民法院副院长李少平就人民陪审员制度改革答记者问》，《人民法院报》2015年4月26日。

《方案》确定的试点内容主要包括：第一，改革人民陪审员选任条件。选任人民陪审员要兼顾社会各阶层人员的结构比例，以实现人民陪审员的广泛性和代表性；人民陪审员任职年龄从年满23周岁提高到28周岁，学历要求从一般大专以上降低到一般高中以上。《方案》还明确了不能担任、禁止担任人民陪审员的情形。第二，完善人民陪审员选任程序。③这方面的改革旨在通过增加选任的广泛性和随机性，建立和完善人民陪审员随机抽选机制，解决人民陪审员代表性不足问题，提高选任工作透明度和公信度。法院要从符合条件的当地选民或常住居民中进行随机抽选人民陪审员，并建立一个人数为当地法院法官员额数5倍以上的候选人信息库。在对候选人进行资格审查并征求本人意见后，再随机抽选不低于法官员额数3至5倍的人员提请人大常委会任命。第三，扩大人民陪审员参审范围。涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理；一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。④郭美宏：《在十二届全国人大常委会第十四次会议上有常委会组成人员建议——陪审员在案件事实认定上与法官行使同等表决权》，《检察日报》2015年4月22日。第四，完善人民陪审员参审案件机制。⑤这方面的改革旨在改变人民陪审员陪而不审、审而不议等现象，合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止“驻庭陪审、编外法官”等情形，保障人民陪审员参审权利和效果。探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制；健全人民陪审员提前阅卷机制；经审判长同意，人民陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解；规范人民陪审员及合议庭其他成员发表意见顺序和表决程序，保障人民陪审员评议时充分发表意见；严格落实人民陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度。第五，探索人民陪审员参审案件职权改革。①这方面的改革旨在充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见；审判长应当引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，但不得妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断；人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责。第六，建立人民陪审员职责豁免机制，完善人民陪审员的退出和惩戒机制。第七，完善人民陪审员履职保障制度。建立人民陪审员宣誓制度，制定人民陪审员权利义务清单；加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性；法院及各相关单位为人民陪审员履职提供相应便利和保障。

《实施办法》具体规定了人民陪审员任职条件，不能、不得担任人民陪审员的人员，人民陪审员的权利义务，人民陪审员最低名额，人民陪审员候选人、人民陪审员产生方式，适用人民陪审员审理的案件范围，设定人民陪审员每人每年参与审理案件的数量上限，人民陪审员作合议庭中的人数，参与合议庭审理案件的人民陪审员的随机产生方式，人民陪审员回避制度，人民陪审员在开庭前、休庭时、评议时的职责权限，人民陪审员在评议案件中发言、对案件承担责任、署名，人民陪审员职务免除、责任追究，对人民陪审员进行日常管理的职责归属，人民陪审员制度实施所需经费保障等内容。②关于《实施办法》的适用规则，可参阅贺小荣、何帆、危浪平：《〈人民陪审员制度改革试点工作实施办法〉的理解与适用》，《人民法院报》2015年5月22日。

随机抽选候选人和拟任人选是本次人民陪审员选任工作的改革重点和难点，各地做法大致相同，也有地方特点和创新。

8月26日，北京二中院完成了首批人民陪审员的抽选工作，其操作过程是：第一步，确定了向市公安局发函索要名单、社区随机抽选两条人民陪审员候选人产生路径。第二步，在市公安局提供辖区8000名常住居民名单基础上，经筛查，对符合条件并能联系到本人的1061名候选人，经过电话征询意见、反馈登记表格、提交证明材料等步骤，确定368名候选人；通过区人大从辖区内的部分社区选民名单中随机抽选确定9 3名候选人。第三步，北京二中院分别委托市司法局、市公安局按照选任标准对人民陪审员候选人任职资格进行初审。市司法局重点审查候选人是否具有被限制、禁止担任人民陪审员的情形；北京二中院通过中国执行信息公开网对候选人是否被纳入失信被执行人名单进行审查。经过上述程序，最终确认4 0 7人进入随机抽选程序。第四步，在人大代表、政协委员以及人民陪审员候选人、专家学者等各界代表近百人的见证下，第二中级法院会同市司法局，从4 0 7名人民陪审员候选人中随机抽选产生首批130名人民陪审员。第五步，随机抽选产生的130名人民陪审员将由二中院上报市高级法院，由高级法院院长提请北京市人大常委会任命。③南京市中级法院首批随机抽选人民陪审员，实际操作程序为：第一轮，从南京市11个区的560万选民中随机抽选了2000名候选人，经征求候选人本人意见和资格审查后，符合条件和愿意担任陪审员的人数不足600人；第二轮，补充抽选了3000名候选人，经过资格审查、征求候选人意见确定了符合任职条件且有参与意愿的998位人选；第三轮，随机抽选和人选公示后，最终确定了597名人民陪审员人选。

重庆各试点法院“结合地域特点、人口分布、案件数量、专业陪审、法庭布局等实际情况，采取定向分类、名额控制、随机产生的方式，以解决单纯随机抽选所带来的人民陪审员分布不均、结构失衡、参审不便等问题”。重庆三中院根据辖区5个区县的地域特点、案件数量、人口分布等客观实际，合理分配各区县人民陪审员名额，以实现人民陪审员分布均衡，方便人民陪审员就近参审。梁平法院根据受理案件类型和陪审实际需求，将陪审员分为案管辖区类和专业背景类，其中专业背景类人民陪审员从医疗卫生、建筑工程、金融财政等主管部门获取的符合条件人员名单中，经两次随机抽选产生。

《人民陪审员制度改革试点方案》规定了“三个随机抽选”：人民陪审员候选人的选任，人民陪审员的选任，人民陪审员参审案件都要“随机抽选”。“随机抽选”旨在保障人民陪审员依法独立履行职责，但也不是没有缺点，有些情况下，随机产生的人民陪审员如果因为欠缺相关领域的基本知识、不具备相应的能力要求，就会影响案件的公正审理。全国人大常委会组成人员分组审议《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》草案及其说明时，也有委员建议，鉴于司法审判工作专业性较强，对人民陪审员进行适当专业划分，根据其专业确定不同的任职资格。①郭美宏：《在十二届全国人大常委会第十四次会议上有常委会组成人员建议——陪审员在案件事实认定上与法官行使同等表决权》，《检察日报》2015年4月22日。实践中，也有这样一些至今仍然具有研究分析价值探索样本。例如，南充中级法院之前在人民陪审员选任方面进行的探索，注重职业、年龄、民族搭配，以便适应各种案件的需要。为确保每个陪审员都有参审机会，南充市各法院还根据陪审员所处辖区、行业和特长制作了陪审“课表”，实行“大循环”，即审判部门将陪审案件的案由告知人民陪审员管理办公室，人民陪审员管理办公室根据陪审员所在辖区、工作经历等对人民陪审员分区域、类别排队，实行“轮候”陪审。各审判长在得到“课表”后，根据回避等规定进行审核，然后告知人民陪审员办公室，由人民陪审员办公室提前一周通知人民陪审员，根据情况反馈，确保每一起案件都有人“陪”。审判长一般会考虑人民陪审员的专长。例如，审理知识产权纠纷，邀请具有盗版书籍鉴定资格的专业人士作为人民陪审员；审理医患纠纷，邀请具有医师执业资格的人民陪审员参与庭审。②河南省漯河市召陵区法院的探索也是着重发挥人民陪审员特定专业知识、群众基础厚重、工作经验丰富的优势和司法亲民纽带的作用，实行分类参审，涉及医学、审计、金融等专业性较强的案件，专家型人民陪审员参与其中，与法官形成思维互补，使法律知识和专业知识形成有效补充。

在保障人民陪审员参审权利方面，地方法院也进行了探索。例如，江苏省徐州市贾汪区法院邀请人民陪审员参加审委会参与讨论其曾经参与审理的案件，以保障陪审权的完整性。多年来，贾汪法院人民陪审员参加审委会讨论的案件，陪审员意见被作为裁判观点采用率都达到年均8 0 %以上，进一步解决了人民陪审员“审而不议”问题。

在人民陪审员管理方面，一些地方进行了有益的探索。例如，8月初，天津法院人民陪审员管理系统开始稳定运行，包括人事管理、培训管理、参审管理、统计分析和信息公开等12个子系统、38项功能模块。该管理系统从宏观上即时、准确地把握人民陪审员队伍结构动态，形成对全市法院人民陪审员人事信息进行立体式、动态化、全方位的管理模式。该管理系统突出应用针对性，着力实现信息管理动态化，参审案件均衡化，履职信息公开化，业绩评价日常化，数据统计精细化。

三、最高法院设置巡回法庭

《四五改革纲要》第1条提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件，确保国家法律统一正确实施。调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接。”①据报道，2007年民事诉讼法修改以后，最高法院受理的案件数量急剧上升，此后一直处于高位运行，2010年以来，每年受理案件在1万件以上，登记来访6万至7万件次。导致审判、接访压力增大，息诉罢访难度不断增加，大量案件涌入最高法院，不利于其作为最高审判机关发挥其监督指导地方法院工作的职能，也不利于维护首都地区的和谐稳定。

2015年1月5日，最高法院审判委员会第1640次会议审议通过《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（法释〔2015〕3号），自2月1日起施行。《规定》的主要内容有：第一，明确了第一、第二巡回区的区域范围，同时提出“最高人民法院根据有关规定和审判工作需要，可以增设巡回法庭，并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围”。第二，明确了巡回法庭的定位及其所作判决的效力。“巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定。”第三，明确了巡回法庭、最高法院本部对于巡回区内应由最高法院受理案件的分工。②《规定》第3、4、8条。第四，巡回法庭设立诉讼服务中心，接受、登记属于巡回法庭受案范围的案件材料，依当事人要求转交应当由最高法院本部受理案件的材料。第五，当事人不服巡回区内高级法院作出的一审行政、民商事裁判提起上诉，不服生效裁判申请再审或者申诉案件的诉求提出、材料提交、流转程序。③《规定》第6、7条。

1月2 8日，第一巡回法庭在广东省深圳市挂牌运行，巡回区为广东、广西、海南三省区；1月3 1日，第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌运行，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。④最高法院使用了“受理”巡回区内相关案件的表述，以区别于“管辖”。在相关文件的起草者看来，“管辖”一词主要用来确定法院之间受理案件的分工和权限，明确由哪一层级、哪一地区的法院对进入诉讼程序的案件享有管辖权。而巡回法庭是最高人民法院的组成部分，其管辖范围应当与最高人民法院的管辖范围一致。属于最高法院管辖范围的案件，巡回法庭都应当有管辖权。为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义，《规定》使用了“巡回区”这一概念，侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。参见贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民法院报》2015年1月29日。3月2日，第一巡回法庭成立以来首次开庭，案件审理实行主审法官、合议庭办案负责制。3月6日，第一巡回法庭组成五人合议庭，在广东省东莞市中级人民法院开庭，第一次巡回就地办案。3月10日，第二巡回法庭敲响了第二巡回法庭挂牌后“第一槌”。4月30日，受最高法院委托，广西壮族自治区高级法院就最高法院第一巡回法庭成立后首次正式开庭审理的“江西赛维L D K太阳能高科技有限公司与广西玉柴机器集团有限公司买卖合同纠纷上诉案”进行公开宣判。⑤费文彬：《最高人民法院第一巡回法庭首案落槌：驳回江西赛维公司上诉维持原判》，《人民法院报》2015年5月5日。

有学者希望最高法院巡回法庭能够发挥打破“地方利益保护”、扭转“诉讼主客场”不正常局面的作用。⑥陈卫东：《司法改革背景下最高人民法院巡回法庭制度的建设与发展》，《人民法院报》2015年1月29日。实现这样的功能，需要在级别管辖方面调整最高法院与地方法院的分工，比如把以前高级法院现在管辖的、具有省际利益冲突因素的案件改为最高法院管辖由巡回法庭审理。如果不作级别分工方面的调整，设置巡回法庭的作用应该主要还是方便群众参加诉讼。《规定》第3条第1款第（1）、（2）项对巡回法庭受理的一审行政、民商事案件范围作了规定。但在将来的操作中，“巡回法庭是否受理这类第一审案件，必须综合案件重大复杂程度、社会关注程度、受地方保护主义影响程度等多种因素综合判断，从严掌握。”①贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民法院报》2015年1月29日。

四、立案登记制改革

立案是审判的前提和基础，是启动司法程序的总开关，法院对符合法律规定的起诉，不依法立案，就无法公正审判，不能发挥司法审判的职能作用。长期以来，有的法院对征地拆迁、企业改制等矛盾比较突出、涉及面广、敏感性强的群体性纠纷，迫于压力而不愿受理案件；有的法院对“民告官”的行政案件不敢立案；个别法官怕麻烦或者故意刁难当事人，应当立案而不立案。“立案难”将本应通过司法程序解决的案件拦截在司法程序之外，给人民群众行使诉权带来困难，引发信访，激化社会矛盾，影响社会稳定。为此，十八届四中全会提出，变立案审查制为立案登记制。②关于立案登记制与立案审查制的区别。最高法院负责人向媒体介绍：立案审查制是指，当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。二者的区别：一是诉讼起点不同。立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时。立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。二是立案条件不同。立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题。立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。三是对当事人起诉权的保障不同。立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。罗书臻：《解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就〈关于人民法院推行立案登记制改革的意见〉答记者问》，《人民法院报》2015年4月16日。

4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。会议强调，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，目的是要通过改进工作机制、加强责任追究，切实解决人民群众反映强烈的“立案难”问题，保障当事人诉权。法院要明确登记立案范围、规范登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、强化立案监督，逐步建立一套符合中国国情、符合司法规律的立案登记制度，坚决杜绝“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等现象。要强化法治意识，积极配合做好工作，坚决杜绝干预、阻挠法院依法立案现象发生。要加强诉讼诚信建设，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，依法维护正常立案秩序。

4月15日，最高法院印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，自5月1日起施行。《意见》要求，“坚持有案必立、有诉必理。对符合法律规定条件的案件，法院必须依法受理，任何单位和个人不得以任何借口阻挠法院受理案件。”《意见》规定了登记立案的范围，明确了应当登记立案、不予登记立案的事项；规定了当场登记立案、实行一次性全面告知补正以及不符合法律规定的起诉、自诉和申请的处理等程序规则，要求清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。《意见》还提出了一系列配套措施：健全多元化纠纷解决机制、建立完善庭前准备程序、强化立案服务措施等旨在保障立案登记制得以实施的配套机制；依法惩治虚假诉讼、依法制裁违法行为、依法维护立案秩序、健全相关法律制度，以制裁违法滥诉；加强对登记立案的内外部监督，强化责任追究，确保立案登记制改革顺利进行。

4月15日，最高法院还公布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，自5月1日起施行。《规定》统一了全国法院登记立案的范围、条件和流程，要求对符合法定条件的起诉，有案必立、有诉必理，充分保障当事人诉权。对起诉、自诉，做到一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期；接收诉状后，对符合法律规定的起诉、自诉，当场予以登记立案，对不符合法律规定的起诉、自诉，应当予以释明；当场不能判定是否符合法律规定的，在法律规定的期限内决定是否立案，在法律规定期限内仍不能决定的，先行立案；对起诉、自诉不予受理、不予立案的，应当出具书面裁定或者决定，并载明理由。《规定》重申了提出起诉、自诉应当提交材料的形式要求，当事人提交的诉状和材料不符合要求的，法院应当一次性书面告知在指定期限内补正，对在指定期限内没有补正的，应当退回诉状并记录在册，当事人坚持起诉、自诉的，应当裁定或者决定不予受理、不予立案。法院应为当事人行使诉权提供方便，包括：提供诉状样本，为当事人书写诉状提供示范和指引；当事人书写诉状有困难的，可以口头提出起诉，由法院记入笔录，符合法律规定条件的，予以登记立案；当事人提交的诉状和材料不符合要求的，法院应当一次性书面告知在指定期限内补正，不得未经告知补正退回诉状；法院应当提供网上立案、预约立案、巡回立案等诉讼服务，为当事人行使诉权提供便利。《规定》还明确了不予登记立案的事项，强化了立案监督措施，明确了当事人救济渠道。

4月20日，最高法院审判委员会通过《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，对法院受理行政案件实行立案登记制作了具体规定。

全面实行立案登记制第一个月，5月1日至5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4万件相比，增长29%。当场登记立案率达90%，少数没有当场登记立案的原因，主要是当事人提供的诉状和起诉材料不合格，各地法院在接待处理时，相应进行了“一次性”书面告知。其间，行政案件同比增幅最大，同比增长221%，其中，天津同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。全面实行立案登记制前五个月，5月1日至9月30日，共登记初审案件（一审案件）620万余件，同比增长31.9%，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件同比增长60.5%。全国收案增多的省份依次为江苏、浙江、山东和广东。最高法院案件受理数量也大幅增长，1至9月共新收案件6852件，同比增长58.39%。

有人担心，法官员额制、立案登记制两项改革同时推进，会加剧“案多人少”的矛盾。对此，最高法院有关部门负责人向媒体介绍：立案登记制改革和法官员额制改革是司法改革成败的关键，如果不坚决彻底地推行立案登记制改革，当事人依法应当享有的诉权得不到保护，其他的改革也会丧失应有的意义；法官员额制改革表面上看使有审判资格的法官人数在减少，但它解决了法官专业化的问题，从长远看可以提高司法效率。为应对案件大幅攀升的情况，最高法院将推行诉讼服务的提升和改革，大力提高诉讼服务水平，同时进一步推动建立多元化纠纷解决机制来减轻诉讼压力。①罗书臻：《最高人民法院通报实施立案登记制改革首月情况:立案数超百万，当场立案率达9成》,《人民法院报》2015年6月10日。关于多元化纠纷解决机制与立案登记制衔接中的具体技术问题，可参阅龙飞：《打造多元化纠纷解决机制的“升级版”》，《人民法院报》2015年4月24日。

五、行政应诉制度改革

10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。会议指出，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责，既要解决掣肘行政审判工作开展、影响行政诉讼制度功能发挥的突出问题，也要考虑行政管理实际，严格要求行政机关依法履责。行政机关要支持法院受理和审理行政案件，保障公民、组织的起诉权利，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合法院做好开庭审理工作。要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。

4月20日，最高法院审判委员会审议通过《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中第5条明确了行政机关负责人出庭应诉的基本要求：行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人；行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至两名诉讼代理人。这样解释的主要考虑是：行政机关担负着繁重复杂的行政管理职责，要求每个案件都由正职负责人出庭应诉不现实。相反，行政机关的副职负责人往往分管相关领域的具体工作，由他们出庭应诉，既能体现制度价值，也更能收到实际效果。行政诉讼法使用“行政机关负责人”而不是“行政机关法定代表人”，就体现了这样的立法本意。为保证行政机关应诉质量，行政机关负责人出庭应诉，不影响行政机关依法委托律师代理诉讼。①安克明：《贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措——最高人民法院行政庭负责人就〈关于适用行政诉讼法若干问题的解释〉答记者问》，《人民法院报》2015年4月28日。

六、完善人民法院司法责任制

司法责任制是提升司法公信力的关键，也是这轮司法体制改革必须牵住的“牛鼻子”。8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。会议强调，完善人民法院司法责任制，要以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。要坚持问题导向，遵循司法权运行规律，着力改进审判组织形式、裁判文书签署机制、审判委员会制度。要落实法官在职责范围内对办案质量终身负责，严格依纪依法追究法官违法审判责任，同时建立健全法官履职保护机制。

9月2 1日，最高法院向社会全文公布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。②关于《意见》起草过程中的政策考量、具体规则适用，已有文章作了准确、详细的介绍，本文不再重复。可参阅李少平：《深刻把握司法责任制内涵全面、准确抓好〈意见〉的贯彻落实》，《人民法院报》2015年9月25日；贺小荣：《如何牵住司法责任制这个牛鼻子》，《人民法院报》2015年9月23日。《意见》较为完整地明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等问题，旨在更好地体现审判权的判断权和裁决权属性，突出法官办案主体地位。在突出法官、检察官主体地位，担任领导职务的法官、检察官直接办案，实行扁平化管理等方面，人民法院司法责任制和人民检察院司法责任制的改革方向和要求基本上是一致的。例如，《意见》对院长庭长办案提出的明确要求，可以为检察院确定检察长、副检察长办案数量提供参考。《意见》按照审判权与行政管理权相分离的原则探索实行人事、经费、政务等行政事务集中管理制度，必要时可以指定一名副院长专门协助院长管理行政事务，对于检察机关也有一定的借鉴意义。《意见》体现法院审判权特点、区别于人民检察院责任制的规定主要有：第一，法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。第二，改革裁判文书签署。除审判委员会讨论决定的案件以外，法律文书由独任法官、合议庭成员签署，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。第三，院庭长办案职权。院长、副院长、庭长除参加审判委员会、专业法官会议外不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见；院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论，但不得直接改变合议庭的意见。第四，审判委员会讨论决定案件的范围。审判委员会只讨论特定案件的法律适用问题。

审委会的功能定位，也是改革中不可回避的问题。9月1 7日，北京知识产权法院院长宿迟领衔，7名审判委员会委员全部落座审判席，审委会依法公开开庭审理安徽华源医药股份有限公司诉国家工商行政管理总局商标局商标行政争议案。这是全国首例由审判委员会全体委员参加直接公开开庭审理的案件。此后，最高法院李少平副院长在解读《意见》时提出，“审判委员会作为人民法院的最高审判组织，主要任务是总结审判经验，审理重大、复杂、疑难案件，讨论其他有关审判工作的重大问题，监督管理指导审判工作。”今后，“审判委员会的职能重心应该从审理讨论个案转变到从宏观上总结审判经验，研究审判工作中的重大问题，切实发挥审判决策、审判指导、审判管理、审判监督的功能作用。”①李少平：《深刻把握司法责任制内涵全面、准确抓好〈意见〉的贯彻落实》，《人民法院报》2015年9月25日。

七、全面深化多元化纠纷解决机制改革

为有效落实中央的战略部署，充分发挥法院在建设多元化纠纷解决机制中的带头作用，总结经验，提供样本，以点带面深化改革，全面推进多元化纠纷解决机制建设，②早在2005年，《人民法院第二个五年改革纲要》就提出“建立多元化纠纷解决机制”的改革任务。最高法院在前期工作的基础上决定推选多元化纠纷解决机制改革示范法院，③此次司法责任制改革，强化了承办法官之外合议庭其他成员职责，必须共同阅卷、庭审，独立发表意见，复核裁判文书后署名，共同对裁判文书质量负责。从“形式合议”到“实质合议”，必然会大幅度增加法官的工作量。于2014年底印发了《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》，并于2015年1月19日向社会全文公布。《决定》明确北京市西城区法院等50个法院为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”。最高法院希望示范法院在现有成绩的基础上，继续深入推进多元化纠纷解决机制改革工作，创新工作思路，完善制度体系，抓出工作实效，更好地发挥示范法院的示范和引领作用；要求全国各级法院向多元化纠纷解决机制改革示范法院学习，严格落实最高法院关于多元化纠纷解决机制改革的相关司法解释和规范性文件及相关政策，完成最高法院要求的“规定动作”；授权各高级法院可以参照最高法院下发的《多元化纠纷解决机制改革示范法院标准》，选择一些工作突出、特点明显、影响较大的法院作为本辖区的典型，发挥其带头作用。

10月13日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。会议指出，要坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解；坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程；坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。

完善多元化纠纷解决机制，法院如何定位也是一个不可回避的问题。当代法治国家普遍将司法诉讼作为解决纠纷的最终途径，因此法院在多元化纠纷解决机制中的重要性不言自明，所以我们把它和法院改革一并予以介绍。但是，多元化纠纷解决机制又不是法院一家的事情。中央和中央政法委历来强调各级党委暨政法委要发挥作用、支持改革，帮助法院解决困难和问题，推动矛盾纠纷化解工作。①罗书臻：《孟建柱要求积极推动多元化纠纷解决机制改革》，《人民法院报》2015年4月10日。

如何实现不同纠纷解决机制之间衔接、推动现有纠纷解决机制的完善？其一，优化法院内外资源配置，努力在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。其二，努力实现6个转变：将诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，将诉调对接机制从单向输出向双向互动转变，将诉调衔接对象从重点突破向全面启动转变，将诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变，将解决纠纷人才的培养从经验型向职业型转变，将法院内部调解机制从粗放型向精细化转变。②龙飞：《打造多元化纠纷解决机制的“升级版”》，《人民法院报》2015年4月24日。其三，建设功能强大、资源充足的诉调对接平台，建立形式多样、运行规范的诉调对接机制：将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，引导人们理性表达诉求，依法维护权益，减轻当事人讼累；充分发挥特邀调解组织和特邀调解员化解纠纷的重要作用，推动建立律师调解员、专家调解员制度，充分发挥专家的专业技能优势，促进相关矛盾纠纷的快速化解；建立畅通的案件分流机制，最大程度地满足当事人的多元司法需求；严格落实司法确认制度，审查好调解协议司法确认案件，发挥法院为非诉纠纷解决方式提供司法保障的功能；完善人民法庭参与基层社会治理的工作机制，积极探索符合审判规律、简单易行、便民利民的矛盾化解方式，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。③罗书臻：《周强在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上强调：全面深化多元化纠纷解决机制改革，为维护公平正义、实现人民安居乐业社会安定有序提供有力保障》，《人民法院报》2015年4月10日。