论我国法律解释体制中的决议体制和立法法体制

张立刚，王先霞

(1.山东警察学院 法律部，山东 济南 250014；2. 胜利油田 高培党校，山东 东营 257000)

论我国法律解释体制中的决议体制和立法法体制

张立刚1，王先霞2

(1.山东警察学院 法律部，山东 济南 250014；2. 胜利油田 高培党校，山东 东营 257000)

现行法律解释体制是按照1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》构建的，在法律实施中形成了法律解释体制的多元格局和混乱局面。以《立法法》为中心的法文件群则显示了一种全新的法律解释体制框架即立法法体制的存在，依新法优于旧法的原则，应废止决议体制，以全国人大常委会和最高人民法院为主体重构法律解释体制，其中，全国人大常委会是法律解释的监督者，法律解释权主要由最高人民法院行使。应当把立法法体制作为我国法律解释体制的发展方向。

法律解释体制；缺陷；立法法；人大制度；重构

一般认为现行的法律解释体制的形成肇始于1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)。除《决议》外，我国关于法律解释问题的明确的法律规定还有1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》、1979年颁布1983年、2006年修订的《人民法院组织法》(第33条)、1982年《宪法》(第67条第4项，第126条)、2000年《立法法》(第42条—第47条)、2007年《监督法》(第31条—第33条)，此外还有诸多的规范性文件也对法律解释问题作了规定。研读这些纷乱驳杂、充满矛盾的法文件，可发现《立法法》关于法律解释的规定明显与《决议》不同，其内容并不是对《决议》的补充或完善，而是显示了一种与之明显不同的法律解释体制框架。如果把现行的解释体制称作“决议体制”的话，可以把后者称作“立法法体制”。

一、分权式的决议体制

《决议》的基本内容。《决议》依据解释内容的不同即“法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定”还是“具体应用法律、法令”，按照国家机关各自职能，将法律解释权划分为6大块：全国人大常委会的立法解释、最高人民法院的审判解释、最高人民检察院的检察解释、国务院及主管部门的行政解释、省级人大常委会对地方性法规的立法性解释、省级人民政府主管部门对地方性法规的应用解释。由于《决议》并没有明确规定对除全国人大常委会以外的其他国家机关解释法律如何监督和制约的机制，其对法律解释权的权限划分相当于纯粹授予其他国家机关以基本法律上所没有的一项职权，特别是对检察机关和行政机关来说更是如此。与1955年《关于法律解释问题的决议》相比，《决议》进一步扩大了法律解释权行使主体的范围，基本上为每一类国家机关都“配备”了相应的法律解释权。因此，《决议》实际上是确立了一种分权模式的法律解释体制。

1.决议体制的法文件群。《决议》颁行后，由于其显示的明确的放权导向，其他国家机关开始“仿照”其模式对自己制定的规范性文件的解释问题作出规定，导致法律解释权进一步下放和细化，产生了所谓解释权的多样流向[1]167。这些文件主要包括：(1)1993年3月国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和1999年5月国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，产生了行政法规的立法性解释(国务院)和应用解释(主管部门)。

(2)2002年1月1日国务院《行政法规制定程序条例》，该条例在《立法法》后发布，仿照《立法法》对法规解释问题作出规定，终止了主管部门对法规的应用解释代以主管部门和省级政府的解释要求权，将行政法规的立法解释和应用解释全部收拢至国务院，同时自行规定行政法规的解释与行政法规具同等效力；2002年1月1日国务院《规章制定程序条例》也仿照《立法法》对规章解释问题作出规定，规定了规章的立法解释(规章制定机关)，同时自行规定规章的解释与规章具同等效力。不过，《立法法》并未对法规规章的解释及效力问题作出规定，所以这两个条例对解释问题的规定实质上仍是在沿用《决议》的套路。

(3)1996年12月《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》(废止)和2006年5月《最高人民检察院司法解释工作规定》，自行规定检察解释具有法律效力，并将检察解释自行升格为法源。

(4)1997年6月《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》(废止)和2007年4月《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》，自行规定审判解释具有法律效力，并将审判解释自行升格为法源。

值得注意的是，所谓司法解释“具有法律效力”如果是指司法解释具有法的拘束力，“两高”的规定纯属多余，规定的真实意旨是司法解释具有和法律(狭义)一样的效力。由于司法解释的成文化形式且比法律更具体化，实践中，司法机关当然会首先依据司法解释裁判案件，事实上就架空了法律的效力。可以看到，无论是法规解释的效力规定、规章解释的效力规定还是司法解释的效力规定都是各自制定机关自我赋权的结果，也正是决议体制放权导向的逻辑后果。

此外，联合解释的情形太多了，除了常见的“两高”联合解释外，实践中的形式还包括最高司法机关与法工委、党中央机关、地方人大、群众团体的联合解释。据有的学者统计，1980年至1990年10年间，最高法院共发布刑事司法解释152件，其中单发60件，与最高检察院联发30件，余皆与上述非司法机关联署制发[2]。

可以说，以《决议》为中心的法文件群勾勒出了一幅庞杂、混乱的解释主体谱系①。

2.决议体制的内在缺陷。决议体制庞杂、混乱的解释主体谱系源于其内在的理念和制度缺陷：

(1)《决议》存在重大的理论认识误区：把解释和解释权混为一物。行政解释、检察解释、审判解释就其行使方式来说都是附随性的，分别附随于行政权、检察权和审判权，但由于本身职权属性的不同，在解释是否存在外部受体方面却不同，因而在效力范围上有实质差异。由于行政机关、检察机关存在上下级领导关系，行政解释、检察解释是指向下级机关的，在下级执法过程中以规范性文件的形式对当事人产生效力，但显然其效力并不能溢出本机关外对审判机关也产生法的拘束力，否则当事人若有不服，还有必要向审判机关提起诉讼以图救济吗？显然，行政解释、检察解释并不存在外部受体，无溢出效力。审判解释则不同。作为裁判者，审判机关不仅在把法条与具体案件相结合时需要解释，而且必须要向当事人双方解释其裁判的理由，因而审判解释就存在外部受体，对行政机关、检察机关有法的拘束力，即有溢出效力。法治原则决定了解释权是具有这种溢出效力的解释，而不是随便什么机关的解释都能上升到“权”的高度。《决议》显然对此没有清晰地区分。不过，误区的产生并不能仅仅归因于《决议》。从时任法制委员会副主任王汉斌《关于加强法律解释工作等三个决定(草案)的说明》看，《决议》出台的原因可归结为3点：各地各部门不断的解释要求；对法条的歧义理解影响法律正确实施；社会上法制观念淡薄，目的是“有计划、有针对性地加强社会主义法制宣传教育，进一步肃清林彪、江青反革命集团破坏社会主义法制的流毒，使干部、群众逐步了解有关法律规定，明确哪些行为是违法犯罪的，从而增强法制观念，自觉遵守法律，并对各种违法犯罪行为进行斗争。”可见，《决议》本意并不是或主要不是划分解释权限，而主要在于“普法”，普及法律知识，普及法制观念。但当《决议》以法令的形式出现时，那些原本只进行事实解释的国家机关和部门就名正言顺地将解释与其职权相结合，“齐抓共管”，导致解释权顺着国家机关职权层级呈泛滥状态。

(2)《决议》缺乏监督制度设计。全国人大常委会在把本应由自己行使的法律解释权部分“转授”给其他国家机关后，为了保持其国家权力机关的地位和权威，应当同时设置制约或纠正机制，防止其他国家机关通过解释法律变相地修改代表机关制定的法律，或者法律被非法修改后能及时进行纠正。但事实上，除对所谓“明确法条界限”进行解释的垄断性规定可看作是保持对行政解释、司法解释最低限度地控制外，决议体制根本没有相关的具体制度设计。一是缺乏主动和被动制约机制，直到《立法法》规定“解释要求权”、《监督法》规定“备案审查”“书面审查要求”和“书面审查建议”等制度后，问题才在法律上得到了部分解决；二是在解释的效力位阶关系上，也没有除全国人大常委会以外的其他国家机关解释法律“不得同法律或法律的原则、精神相抵触或相违背”或“不得同全国人大常委会对法律的解释相抵触或相违背”的规定，直到《立法法》才规定全国人大常委会法律解释同法律具同等效力。监督制度的缺乏使得全国人大常委会的法律解释权长期处于虚置状态，实际旁落于其他国家机关，导致法律解释主体地位与作用颠倒，催生了“司法法”这一现象。

(3)《决议》的合法性问题。《决议》依据宪法授予的法律解释权对其分割，但法律解释权在82年《宪法》前后在范围上是不同的。前3部宪法规定全国人大常委会解释的只是全国人大制定的“法律”，广义上可能还包括那些全国人大常委会有条件制定的单行法律，至于其所作的“法令”怎样解释前3部宪法并无明确规定，其原因可能在于法令本身即是解释性规定，如1956年5月8日《全国人大常委会关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定》，自然不需要再解释。1982年《宪法》中的“法律”则既包括全国人大制定的“法律”也包括全国人大常委会制定的“法律”。如果认为常委会解释自己所作“法令”为当然，则1982年《宪法》并无必要就此进行规定，就象前3部宪法所做的那样，因此并不能想当然地认为全国人大常委会享有对自己制定的法文件的解释权。《决议》对法律、法令的解释问题都作了规定，显然违背了前3部宪法关于法律解释权的明确规定。《决议》还对其他国家机关的法律解释权问题作出规定，尤其是对地方性法规解释问题作出规定，明显超越了常委会的职权范围。不仅如此，从法理上说，《决议》已失去了法律效力。《决议》关于法律解释权的规定并没有得到其后颁布或修订的有关国家机关组织法的呼应与吸纳。如果说《决议》关于行政解释、检察解释、地方性法规的解释的规定可看作是依其职权对全国人大所作基本法律的补充的话，1982年12月《国务院组织法》、1983年修订的《人民检察院组织法》、1982年至2004年四次修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》却并未增加相应的规定，依后法优于前法的原则，行政解释、检察解释、地方性法规解释都已于法无据。况且，2000年《立法法》虽由于有关机关、部门的反对未能废止《决议》[3]350，但却通过授予相应机关以法律解释要求提出权变相废止了行政解释、检察解释和地方性法规解释。决议体制的其他文件由于都存在自我赋权条款，违背了基本的法治原则，都存在合法性疑问。

决议体制建立在错误的理论认识和合法性成疑的基础上，必然导致解释权的地方割据、部门割据和多元化混乱格局，所以《立法法(草案)》以法出多门、不利于法制统一废止《决议》就势所必然[3]196。

二、如何理解全国人大常委会的法律解释权

在法律解释权问题上我国存在着制度和理论上的“两张皮”现象，在制度层面上，一般把法律解释限于抽象解释，在理论研究层面上，一般把法律解释视为具体解释，无视抽象解释的存在[4]。产生这种现象的主要原因是对全国人大常委会法律解释权的性质认识不清的结果。事实上，认清全国人大常委会法律解释权的性质是关系到如何改造、重构我国法律解释体制的关键问题，否则，仅从法律解释学的一般理论出发看待法律解释权问题必然产生很多偏差。

议行合一式的人大制度已然是既定的历史选择，这是认清全国人大常委会法律解释权的性质绕不过去的客观事实。制宪者不会意识不到全国人大常委会由于距离法律实践较远而无力承担所有的法律解释问题的事实但仍然把法律解释权赋予全国人大常委会②，旨在于其是人民主权原则在解释问题上的延伸和象征，因为如果由司法机关独享法律解释权，当法律实施中适法者明显超出法条文义任意解释而危及到法条的安定时立法者将无以补救，则势必构成对立法权的限制和对立法机关的制衡，如此，人大制度就垮塌了。因此，在人大制度下，全国人大常委会享有法律解释权是合乎制度逻辑的，但是，这并不意味着所有具体法律实施中的解释问题都由它来进行③。对于宪法规定的全国人大常委会法律解释权应当这样理解：宪法只是规定全国人大常委会解释法律，至于它如何解释宪法并没有作出规定。这样，宪法上的法律解释权可以分解为两种权力：拥有权和行使权。这种理解并非凭空推测。宪法第126条关于法院依法独立行使审判权的规定可以理解为间接地授予法院法律解释的行使权，因为审判权的行使必然伴随着有溢出效力的法律解释的进行，既要解释文本的含义，又要解释事实的法律意义，否则审判无法进行，所以，这一规定实际表明法院是有权解释法律的，不过，这种解释要受到全国人大常委会的监督与制约。有人可能认为，如果从法院行使审判权因而就行使解释权的话，那么，行政机关行使行政权、检察机关行使法律监督权的同时也可行使解释权。这种理解是错误的，因为作为积极主动行使的国家权力是没有必要行使解释权的，因为解释权的有无并不影响其本身的运行，同时其行使解释权是违背法治原则的，因为执法权与解释权并存于一个机关，必然导致权力运行的闭合状态，助长其逃避正当和必要的监督和约束，最终走向权力的滥用甚至肆虐。因此，全国人大常委会的法律解释权应当从最终归属的意义上去理解，理解为全国人大常委会拥有法律解释的最终决定权，其意旨并不仅仅在于立法愿意的寻求，而是在于防止其他机关通过解释肆意篡改法律，达到监督法律实施的目的。如此，通过《决议》分割法律解释权、通过备案审查程序等监督司法解释才顺理成章，符合制度逻辑。

全国人大常委会行使法律解释权曾遭到很多学者的非议，不过，从制度逻辑看，全国人大常委会行使法律解释权是合理的，而且在长达60多年的解释实践中，基本上贯彻了既不过多干涉法律适用又要保持主权归属象征的这样一个原则。从解释发生的情形看，是在法律实施过程中人们对法条含义发生重大分歧甚至形成了社会热点问题后，全国人大常委会才介入解释，解释指向具体法律适用，是为了解决具体法律应用问题；从解释的启动程序看，全国人大常委会并不主动释法，而是应有关机关、部门或全国人大代表的解释要求、解释建议进行有针对性的解释；从解释的效用上看，全国人大常委会的解释具有裁断性的特点，对于解决法律争议和司法分歧、指导法律适用具有不可替代的作用，如针对香港1999年“居留权案”、2004年“双普选”争议、2005年“二五之争”三次解释基本法有关条款，圆满化解香港的“宪政危机”，有效维护了香港政治和社会稳定；从解释发生频率看，建国以来，全国人大常委会释法次数为数极少，产生的法释文件不过几十件，对照数量庞大、多达几千件的司法解释文件，可知全国人大常委会在法律解释上极为谨慎和克制，“与法律解释的‘事后性’、‘被动性、具体性和司法性’的要求也相一致。”[5]

全国人大常委会可自己解释法律，那么它可以授权其他国家机关解释法律吗？有学者认为，全国人大常委会可以就自己如何行使法律解释权确定具体制度,而无权就其他机关例如司法机关、行政机关、下级国家权力机关有什么样的法律解释权做出制度规定，因为权力执行者是无权把授予自己的权力再转授其他机关的，无权规定其他机关的法律解释权问题[6]。这种观点有一定道理,但是却并不完全正确。全国人大常委会的确不能就下级国家权力机关有什么样的法律解释权作出制度规定，这超出了其职权范围，但全国人大常委会真的无权将解释权转授其他机关如司法机关吗？事实上是可以的。简而言之，授权立法成立，授权解释就成立。授权立法是由于社会生活复杂化，立法机关应接不暇，为有效规范社会秩序而授权其他机关就一部分本应有立法机关规制的事项进行立法，其实质是被授权机关代行部分国家立法权；与之同理，由于全国人大常委会距离法律适用较远及半常设的工作机制，为有效监督法律解释活动而将法律解释权授予其他机关行使，是完全合乎逻辑的。只不过，在中国语境里，被授权的机关只能是最高人民法院，目的是为了通过解释活动监督下级法院法律适用的合法性，统一法律适用。

三、立法法体制构想

“立法法体制”，在学术界和法律实务界并没有这样一个词汇，不过，分析以《立法法》为中心的法文件群，是存在这样一个解释体制的脉络的，显示了一种全新的法律解释体制框架，只不过由于决议体制的分权模式给解释体制打上了深深的烙印以及权力运行的巨大惯性和人们的服从惯性，立法法体制几乎未对法律解释实践产生影响，导致人们忽视了事实上已存在于法律规定中的立法法体制。

1.立法法体制的法文件群。(1)现行《宪法》(第67条第4项，第126条)。现行《宪法》对解释体制有这样几点意蕴：一是现行《宪法》关于全国人大常委会解释权的规定明显没有吸纳在它之前的《决议》关于解释权规定的内容。二是现行《宪法》授予国务院以行政法规制定权，这是前三部宪法所没有的内容。依据《立法法》的规定，行政法规约有三类，其中一类是为执行法律需要而制定，这一类行政法规是完全可以包括《决议》中国务院为不属于审判、检察工作中具体应用法律问题所作的解释的。如果说《决议》在国务院没有行政立法权而授予其行政解释权有一定历史合理性的话，在现行《宪法》授予国务院行政法规制定权后，行政解释事实上就完全丧失了存在的必要性。以上两点是不能把《宪法》归为决议体制文件群的原因。三是《宪法》关于全国人大常委会法律解释权的规定既表明了解释权的主权归属，也表明全国人大常委会在必要时可行使解释权，又表明了《宪法》规定全国人大常委会解释法律的目的在于监督法律的实施。《宪法》只有监督宪法实施的规定，并无监督法律实施的概括规定，但规定全国人大常委会解释法律的目的无非是防止适法机关任意解释侵蚀法条安定性，最终表现为监督法律实施的方式之一。四是《宪法》关于法院审判权的规定间接地赋予了法院法律解释的权力，而《宪法》关于国家机关间权力关系的规定也表明了全国人大常委会和法院在解释权上的拥有、监督和行使的关系。

(2)1979年颁布，1983年、2006年修订的《人民法院组织法》(第33条)。《决议》只是重复了《法院组织法》关于法律解释的规定，因而《法院组织法》第33条对决议体制没什么意义，但对立法法体制来说，《法院组织法》第33条却有特别重要的意义，尤其是在《国务院组织法》和《检察院组织法》都未对法律解释问题作出规定的情况下。依宪法规定，全国人大常委会监督法院法律解释活动，但限于工作机制和职权属性，它不可能对日常性的法院解释活动进行监督，因此，全国人大常委会对法院法律解释活动的监督还需要借助于中间环节，而《法院组织法》关于最高人民法院法律解释问题的规定恰恰就满足了这种需要。这样，在全国人大常委会、最高人民法院和地方各级法院间形成了监督——解释、监督——解释的关系，法律解释权的归属、监督和行使的制度逻辑关系就理顺了。第33条的规定表明，最高人民法院行使审判活动中的统一解释权，不过，统一解释并不能理解为各级法院审判活动中的所有法律解释都由最高人民法院来进行(成文化的审判解释正是以此作为认知基础的)，这样的理解违背法治原则，与宪法关于法院独立行使审判权的规定相背离。统一解释针对“如何应用法律的问题”而进行，基点在于统一司法适用，目的在于监督下级法院的法律解释活动，而不是代替下级法院解释法律，其解释相对于下级法院具有普遍约束力，下级法院的解释只具有个案约束力。第33条还指示了最高人民法院行使解释权的两种途径：一是在由它直接审理的案件中就如何应用法律问题进行解释；二是针对下级法院审判过程中所出现的解释问题进行解释。由于最高人民法院不能直接介入下级法院的审判活动，对下级法院审判过程中如何应用法律的问题进行解释只能被动进行，一种情况是下级法院或其他机关、社会主体提出解释要求，最高人民法院应要求而解释，另一种情况是对进入上诉、再审等司法程序中的案件，在审理活动中发现问题进行解释，这就要求必须充分缩短最高人民法院和司法适用的距离。

(3)2000年《立法法》(第42条—第47条)。立法法体制之所以以《立法法》命名，在于不但在其草案中明确规定废止《决议》，而且在由于有关机关反对未能写入正式文本的情况下，仍然通过有关规定变相废止了《决议》。一是对于全国人大常委会法律解释的事项和范围，《决议》和《立法法》都作了规定但内容不同，《立法法》第42条第2款第1项“法律的规定需要进一步明确具体含义的”是包含《决议》“法律、法令条文本身需要进一步明确界限”的[3]188，第2项“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”则为《决议》所未有。所以，第42条实质上扩大了全国人大常委会法律解释的内容与范围，缩减了其他国家机关解释法律的范围，对其他国家机关行使解释权是种抑制，这与决议体制的放权导向明显不同。可见,《立法法》虽然没有明确废止《决议》，但根据新法优于旧法的原则，且《决议》的法律效力本就低于《立法法》，因而《决议》的第一项规定事实上已被废止。二是单从字面含义看，《立法法》第42条规定法律解释权属于全国人大常委会，对行政解释、检察解释、审判解释均未作规定，似乎行政解释、检察解释、审判解释都被取消了，但是，如果考虑到《法院组织法》对最高人民法院法律解释权有规定而《国务院组织法》、《检察院组织法》则未对国务院、最高人民检察院的法律解释权作规定，《决议》的效力又低于《立法法》，如此以来，真正被取消的是行政解释与检察解释，曲折地表达了被删除的草案中关于废止《决议》、以全国人大常委会和最高人民法院为主体重构解释体制规定的立法意图。三是《立法法》关于“解释要求提出权”的规定，对决议体制来说毫无意义，因为《决议》本就是为满足“不断的解释要求”而制定，但本是满足解释要求的机关却被赋予解释要求提出权，显然是因为这些机关的解释活动并不能满足解释要求，立法者意图收回这些机关的解释权；而且，在决议体制下，这些机关没有太多提出解释要求的动力，因为多数的解释冲突问题都可以通过联合解释解决。所以，《立法法》中关于“解释要求提出权”的规定是在取消国务院、最高人民检察院、省级地方人大常委会的解释权的同时赋予其解释要求权以作为对最高人民法院行使法律解释权的制约的制度设置，这种制度设置恰恰是决议体制所缺乏的。赋予最高人民法院解释要求提出权，从法条上下文逻辑关系看，是规定在涉及“法律的规定需要进一步明确具体含义的”和“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”解释事项时最高人民法院得要求全国人大常委会解释而自己不能随意解释，虽然实践中“明确具体含义”“明确适法依据”的规定过于模糊、笼统，不易区分，但仍可看作是对最高人民法院行使法律解释权的概括性的制约规定。四是《立法法》关于“全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力”的规定同样为《决议》所缺乏，如果《决议》有类似规定，就不会出现“两高”自行规定司法解释具有“法律”效力、觊觎全国人大常委会法律解释效力的情形。

(4)2007年《监督法》(第31条—第33条)。《监督法》第五章关于“规范性文件的备案审查”中，“规范性文件”有司法解释、行政法规、地方性法规、规章，但却没有行政解释、地方性法规解释、规章解释如何审查的规定，也就是说它们作为有溢出效力的解释形式事实上已经不存在了。《监督法》虽然有检察解释如何备案审查的规定，但这恐怕只能看作是对《立法法》未能明确废止《决议》的症候反应。《监督法》第31条—第33条规定了全国人大常委会对司法解释的几种监督形式：备案审查、应书面审查要求审查、应书面审查建议审查、应作出法律解释议案的提出而审查，以及全国人大法律委员会和有关专门委员会要求司法解释修改、废止的情形。《监督法》关于司法解释监督制度的规定是《立法法》对解释权行使设置制约制度思路的继续展开。

2.立法法体制的基本内容。基本内容可大致概括为：全国人大常委会拥有法律解释的最终决定权；法律解释权主要由最高人民法院行使，以统一司法适用，各级法院行使个案解释权；其他机关则享有提出解释要求等权力，以作为对最高人民法院行使解释权的制约。这样一种解释体制即符合人大制度的基本逻辑，也符合法治原则，同时也不超出我国文化传统的制度荷载力。

(1)由于全国人大常委会的职权属性和非日常化的工作机制，距离法律适用较远，因而不宜经常性地行使解释权，其在解释体制中的地位应定位于在保留最小范围但最可能影响法律性质的解释事项的同时主要担任对最高人民法院行使法律解释权的监督者角色。从现有法律规定和法律实践看，全国人大常委会的法律解释活动大致包括3个方面的内容：一是从人大制度逻辑来说，属于人大工作中法律的具体应用问题只能由其解释，如有关人大的任期、组成和政府各部门之间的职权分工等方面的问题；二是《立法法》第42条第2款规定的解释事项，不过，该款规定过于宽泛、模糊，遭到了很多学者的质疑，应当通过立法对该款规定明确化，使之在司法适用中易区分和把握，否则可能会导致解释要求的泛滥；三是《监督法》第33条规定的在全国人大法律委员会和有关专门委员会提出由全国人大常委会作出法律解释的议案时所进行的解释活动。从解释实践看，全国人大常委会的法律解释是被动进行的，概括地说，就是应解释要求或申请而进行，在不存在解释要求的情形时一般并不主动解释法律，避免了对法律适用过多地和不适当地干涉和介入，这是符合法治原则要求的。依《立法法》和《监督法》的相关规定，全国人大常委会对最高人民法院行使解释权可通过四类形式和途径进行监督：一是应要求解释法律变动司法解释进行监督；二是通过司法解释备案程序进行监督；三是应国务院、中央军事委员会、最高人民检察院和省级人大常务委员会的书面审查要求对司法解释进行监督；四是应其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民的书面审查建议对司法解释进行监督。当然，随着法制建设的不断发展，监督形式和途径可进一步多样化。当前，全国人大常委会的法律解释和监督活动存在几个明显问题亟需解决。一是对“解释”的用法要进一步规范化，不要与“补充规定”等混用，否则易导致理论认识和法律实施中的混乱④。如很多学者称《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》是全国人大常委会第一次明示释法，但就该解释文件的内容看，它实不是“解释”而是“补充规定”，其性质属于补充立法，因为该解释中的“英国属土公民身份” “香港居民中的中国公民所持有的外国护照”等问题，无论如何都不能解释为包括在1980年《国籍法》的立法原意中。同时，也有很多文件名为“决定”“规定”实则是“解释”。应当对解释文件进行集中清理，使其规范化、系统化。二是《立法法》第43条规定的国家机关以外的其他国家机关、社会团体、公民是否有权及如何提出法律解释要求并无立法规定，但实践中已出现了全国人大常委会应人大代表要求解释法律的情形，如2004年3月“两会”期间，在香港全国人大代表强烈要求下，全国人大常委会委员长会议就香港《基本法》附件中关于行政长官和立法会的选举办法进行解释，从而化解了“双普选”争议，维护了香港的政治稳定。因应法律实践，为拓展解释要求的民主渠道，推动法律发展，应通过立法规定其他国家机关、社会团体、公民有权提出解释要求和受理要求的程序。三是改革全国人大常委会的工作机制。全国人大常委会的工作机制不但是其解释法律招致责难的一大论据，而且还带来了其他问题，如《立法法》授予全国人大常委会法制工作委员会以答复询问的形式行使一定的法律解释权，该项规定恐怕正是基于这样的立法考量：全国人大常委会现行工作机制对解释要求不能及时回应，不利于法律解释工作的开展，规定法工委“答复询问”可以弥补这种不足。但法工委行使法律询问答复权却极有可能使其逐渐架空抑或代行全国人大常委会的法律解释权从而导致解释体制走向另一种混乱格局，因为现实中，法律询问答复在内容上既有应用解释也涉及立法解释，在范围上不限于人大系统内部工作也涉足行政、司法领域，效力上对询问主体具有事实上的拘束力并从最初的个案效力逐渐向普遍约束力发展[7]。其实，工作机制导致的缺陷完全可以通过改变工作机制加以完善。2个月开一次会的工作机制使人大常委会从“常设机关”变为半常设机关，非常不利于其职能的履行，为什么不能将其工作机制改为“全日制式”的呢？如此，根本不需要设立法工委的询问答复权，同时也有利于全国人大常委会监督职能的履行。四是上述法定的监督方式多见于法律规定却极少付诸实施，原因在于法律规定过于概括，缺乏可行的制度支撑。要加强全国人大常委会监督制度建设，防止解释权滥用，就必须为这些法定的监督方式配置合理的、具体化的、富有可操作性的制度。五是禁止联合解释。决议体制下的联合解释不但于法无据，而且使非司法机关介入司法活动，造成司法功能的萎缩，不利于打击、遏制各种行政腐败、司法腐败现象，也不利于法治政府建设和公民权利保障，并且多种多样的联合解释事实上排除了全国人大常委会监督法律解释的可能性，必须明令禁止。

(2)在立法法体制下，最高人民法院的统一司法解释权可分解为两部分：一部分与其个案解释权重合，一部分应解释要求而行使，这两部分的法律解释都具有普遍约束力。以下是最高人民法院行使解释权须特别注意的几个问题：

取消抽象解释。无论如何，成文化的抽象解释始终是法治国里的“异形”，随着历史条件的变化和其诸多弊端(如侵蚀立法权的同时助长“立法懈怠”[8]、造成“审判路径依赖”[9]不利于提高法官审判能力、形成与法抗衡局面[10]等)的暴露，已失去了其由以存在的功能正当性。而且，由于它不过是最高人民法院审判委员会那十几个大法官根据其价值认知行使判断权的结果，其制作过程存在巨大的制度漏洞，社会大众无法、也不可能通过制度性通道影响这个过程，这就为通过暗箱操作在解释文件中注入特殊需求、特定价值的行为提供了制度便利，很容易异化为某些利益集团、某些具有特定价值偏好甚至是个人癖好的人的利用工具。因此，随着我国法制日益完备，抽象解释已不符合法制现代化的要求，其在我国法制建设中的“历史使命”已经终结，必须取消。

充分缩短最高人民法院与司法适用的距离。如果说全国人大常委会因为距离法律实践较远、解释法律招致诟病的话，最高人民法院其实距离法律实践也不近。限于管辖范围和审级制度，能够由最高人民法院审理的案件是少之又少，解释法律就成了无的放矢，毕竟最高人民法院首先是审判机关，在案件审理中解释法律才是法律解释权发展的主要方向。两审终审制虽然有利于提高审判效率，省俭司法资源，但在国家和社会有了长足发展的今天，公众对司法公正的期待度在不断高涨，两审终审制无疑已不能适应这种要求，改革审级制度成为很多学者的共识。如果将审级制度改为三审终审制，就可将最高人民法院切实改造为上诉法院，大量的案件将进入最高人民法院的解释视野。如果担心由此会加重最高人民法院的审判压力或其他社会问题的产生，完全可以通过增设大区法院来加以解决。全国可按地理区域增设华北、东北、西北、华东、华南、华中、华西大区法院，将其作为最高人民法院的派出法院，充分拉近最高人民法院与司法适用的距离，在有充足案源量的前提下，最高人民法院的其他制度建设如案例指导制度也才能施之有据。

(3)设立专门解释机构。有学者主张借鉴我国台湾地区司法部门内设大法官会议之形式在最高人民法院内部设立专门解释机构，专职行使法律解释权[11]。笔者赞同这种主张，可由最高人民法院审判委员会司职法律解释权，对于那些不能由最高人民法院审理的案件中的法律解释问题进行解释，基本内容可包括：解释必须被动进行，必须是应申请人之申请方可解释；申请满足法定条件方可解释；解释具普遍约束力等。

余 论

法律解释体制的重构不仅关涉到司法体制改革，还关涉到我国的宪政体制问题，如法院个案解释权的构建就涉及多项制度变革。首先，必须切断审判机关与行政机关制度上的财政联系，使审判机关摆脱行政机关的实际控制，否则，行政诉讼就会成为法治建设的“黑洞”；其次，必须通过立法为法院行使个案解释权设计一套解释规则，使个案解释有章可寻；再次，废除法官错案追究制度、请示批复制度等；再有，改革法官罢免制度，借鉴域外经验重新设计法官责任制度，如法官弹劾制度等；提高法官任职资格、改革法官考评制度、裁判文书必须说明判决理由等等。最后，制定颁布一部《法律解释法》是重构法律解释体制最重要的环节，而不能像目前这样有关法律解释的规定散落在效力冲突、形式各异的各种法文件里。

【注释】

① 有关决议体制解释主体谱系可参阅张立刚.回归与发展:立法法对法律解释体制重构的意义[J].西部法学评论,2013(2).

②对于司法机关是解释主体的主要角色这一点，制宪者并非没有认知，如早在1934年的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》第37条就曾规定由最高法院“对于一般法律作法定的解释”，但新中国成立后的历部宪法都明确规定由全国人大常委会享有法律解释权，这期间的沿革意味着什么？去除对苏联制度的模仿和传统文化的影响因素，能有力地对这种沿革保持令人信服的解释的理由无非就是维护人大制度。

③许多学者认为，既然宪法把法律解释权赋予全国人大常委会，就应当由它去具体行使，但现实情况是，新中国成立以来，全国人大常委会极少进行立法解释，由此得出结论：立法解释无用，全国人大常委会不应当享有法律解释权。这种拥有就得行使的逻辑恰恰是阻碍正确理解立法解释的症结所在。人大制度是议行合一式的制度，理论上人大是全权机关，但事实上人大并不行使行政权和检察权，因此并不能由全国人大常委会极少进行立法解释就反推出不应当享有法律解释权的结论。

④张志铭先生的研究表明，“补充规定”实是补充立法，而非解释。参阅张志铭.中国的法律解释体制[A].梁治平.法律解释问题[C].北京:法律出版社,1998.182-183.

[1]张志铭.中国的法律解释体制[A].梁治平.法律解释问题[C].北京:法律出版社,1998.167.

[2]姚仁安,陈翀.取消最高人民检察院司法解释权管见[J].中国律师,2000(7).

[3]乔晓阳.立法法讲话[M].北京:中国法制出版社,2000.

[4]张志铭.法律解释概念探微[J].法学研究,1998(5).

[5]王晨光.全国人大常委会立法解释的程序思考[J].法学,2000(4).

[6]周旺生.中国现行法律解释制度研究[J].现代法学,2003(2).

[7]梁洪霞.论法律询问答复的效力[J].重庆理工大学学报：社会科学,2010(4).

[8]郭道晖.论立法的社会控制限度[J].南京大学法律评论：春季卷,1997(1).

[9]陈林林,许杨勇.司法解释立法化问题三论[J].浙江社会科学,2010(6).

[10]汪全胜.司法解释正当性的困境及出路[J].国家检察官学院学报,2009(3).

[11]魏胜强.谁来解释法律：关于我国法律解释权配置的思考[J].法律科学(西北政法学院学报),2006(3).

(责任编辑 郭 伟)

On the "Resolution" System and the "Legislation Law" System in Legal Interpretation System of our Country

ZHANG Ligang1, WANG Xianxia2

(1. Legal Department, Shandong Police College, Jinan 250000, China; 2. Advanced Training College & Party School, Shengli Oilfield, Dongying 257000, China)

Our country's current legal interpretation system was established according to "Resolution on strengthening the legal interpretation by the National People's Congress Standing Committee" in 1981, which has caused a diversified pattern and confused situation in the legal interpretation system in the execution of laws. However, the legal document group with "Legistation Law" as the core show a complete new legal interpretation system, i.e. the presence of Legislation Law system. The Resolutin System should be abandoned according to the principle of new law being superior to old law, and the Natinal People's Congress Committee and the Supreme People's Court shall be the subject to restructure the legal interpretation system. The National People's Congress Standing Committee shall be the supervisor of legal interpretation, and the Supreme People's Court shall be responsible for legal intepretation. The Legislation Law system should be the development direction of our country's legal interpretation system.

Legal interpretation system; defect; legislation law; the NPC system; reconstruction

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.06.019

22016-10-07

张立刚( 1970-)，男，山东济南人，山东警察学院法律部讲师。研究方向：法理学。

D90

A

1009-4326(2016)06-0071-08