农村扶贫攻坚要把握的四个关系

2016-04-11杨红秀杨维军

社科纵横 2016年11期

关键词：贫困人口贫困地区生态

杨红秀杨维军

（1.甘肃省公路局甘肃兰州 730000；2.中共甘肃省委政策研究室甘肃兰州 730000）

农村扶贫攻坚要把握的四个关系

杨红秀1杨维军2

（1.甘肃省公路局甘肃兰州 730000；2.中共甘肃省委政策研究室甘肃兰州 730000）

甘肃是全国最贫困的省份之一。目前，扶贫开发到了啃硬骨头、攻坚拔寨的“最后一公里”。如期完成脱贫攻坚任务，是各级党委政府的重大责任。本文坚持问题导向，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指引，立足把握好财政投入与金融支持、自我脱贫与东西协作、内生动力与借助外力、生态保护与扶贫开发四个方面关系，提出了在加大财政投入的同时引入金融和社会资金支持扶贫、举全省之力的同时用好东西协作资源、把自力更生与用好各种外力推力结合起来、在保护生态的前提下适度开发等方面的思路、对策和建议，旨在对精准扶贫、精准脱贫有一定建设意义。

精准扶贫内在关系脱贫合力如期小康

贫困是一个世界性难题，也是一个相对概念和动态现象。即使在西方发达国家，也存在相对贫困。据相关报道，美国还约有4670万贫困人口，占人口总数的15%[1]。消除贫困，既要打攻坚战，还要打持久战，决不会一冲锋就毕其功于一役，而是一个需要长期奋斗的过程，而且每一阶段的目标、任务均不一样。甘肃是全国最贫困的省份之一。到2015年底，全省还有288.5万农村贫困人口，贫困发生率13.9%，贫困地区农民人均可支配收入5782元，不足全国农民人均可支配收入11422元的一半，仅为全省农民人均可支配收入6936元的83%①。现在距到2020年建成全面小康社会不足4年时间，时不我待，扶贫开发到了啃硬骨头、攻坚拔寨的“最后一公里”。要如期完成这一轮的扶贫任务，必须以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指引，贯彻党中央、国务院有关扶贫工作的部署和要求，把握好四个方面的关系，狠抓各项任务的落实。

一、财政投入与金融支持

农村扶贫开发是一项系统工程，涉及贫困地区经济社会发展和贫困人口生产生活的方方面面。贫困地区之所以贫困，主要原因就是投入不足、资金短缺。俗话说，兵马未动，粮草先行。如何多渠道增加扶贫开发投入，是确保脱贫攻坚战能够打得赢、稳得住的前提和保障。

（一）建立与经济发展水平相适应的财政扶贫投入机制

扶贫是政府行为，财政资金是中国扶贫事业取得巨大成就的主要推动力。从贫困地区县级财政收支的情况看，全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县一般预算支出中,上级补助及返还占比达80%[2]，充分体现了中央及省级财政在转移支付方面对贫困地区的倾斜支持。现在，中国是世界第二大经济体，2015年财政收入达到了152217亿，2016年预算安排中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元，虽然比上年增长43.4%，但也仅占0.4%，②而2015年我国贫困发生率为5.7%③。为此，各级要继续把扶贫作为财政投入的重点，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用[3]。从2013年开始，甘肃省的省级财政和58个片区贫困县按当年地方财政收入增量的20%以上、市级按10%以上、插花县按15%以上专列专项扶贫预算。并规定各级财政当年清理收回存量资金中可统筹使用资金的50%以上用于扶贫开发。

（二）引导和鼓励金融信贷和社会资金投入

扶贫攻坚仅靠财政投入是远远不够的，必须充分发挥财政扶贫资金的引导和杠杆作用，用好用活财政贴息、以奖代补、民办公助、先建后补等政策手段，采用抵押、担保等多种方式，鼓励金融和社会资本积极投入扶贫开发，做大“蛋糕”。2013年以来，甘肃省整合涉农资金，创新金融产品，在58个片区县建立融资担保公司和联户担保机制，运用市场的办法、金融的手段，大幅度增加扶贫投入。截至2016年7月底，全省金融机构涉农贷款5863.82亿元，占全省贷款总量的38.99%，同比增长25.85%，高于各类贷款增速7.91个百分点[4]。金融资金的大量投入，既有效解决了贫困地区多年想解决而未能解决的问题，也增强了贫困群众的经营意识、诚信意识，提高了自我发展能力。下一步，应继续鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的支持，运用多种货币政策工具，向扶贫对象提供长期、低成本的资金，支持打脱贫攻坚战。

（三）建立涉农扶贫资金整合机制

充分发挥各级扶贫开发领导小组的统筹协调职能，紧盯每年度的扶贫目标任务，以扶贫资金为“粘合剂”，按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，将发改、财政、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门的支农政策、项目、资金整合起来，允许县对同类同项的资金经过报批后，在年度内调剂使用，集中用于扶贫开发工作。2015年，甘肃省在省级层面整合扶贫资金达446亿元，不仅提高了资金使用效益，也减少了寻租空间。应坚持这一改革方向，进一步将财政涉农资金的配置权力完全下放给处于脱贫攻坚第一线的贫困县，由贫困县根据脱贫攻坚需要，自主统筹使用。

甘肃省近年来在扶贫领域大胆探索创新，在上述二、三方面的做法，得到了国家相关方面的充分肯定，有关部门正在总结上升为制度。

此外，要始终把扶贫资金当做不能碰的“高压线”，加强到县到村扶资金的监管，严格执行财政扶贫资金报账、扶贫项目管理、资金拨款、监督检查等规章制度，确保扶贫资金管理规范、安全、有效。

二、自我脱贫与东西协作

中央提出，到2020年实现“两不愁、三保障”，确保实现农村贫困人口脱贫、确保实现贫困县全部摘帽、确保实现解决区域性整体贫困。这些任务完成的如何，事关社会主义的本质要求，事关党的十八大确定的战略目标能否实现，事关党对全国人民的郑重承诺。脱贫攻坚虽然是贫困地区各级党委、政府义不容辞的责任，是扶贫部门的主业，但更需要全国人民特别是东部地区的广泛参与和大力支持。当前，我国已发展到摆脱贫困、缩小发展差距的阶段，动员全国人民特别是东部地区与西部地区结对帮扶，全方位、多领域参与扶贫、支持扶贫、投身扶贫，既有物质基础，也符合各方面的愿望。

（一）把自我脱贫放在第一位

2016年8月，习近平在青海调研考察时强调，“脱贫攻坚任务艰巨、使命光荣。各级党政部门和广大党员干部要有‘不破楼兰终不还'的坚定决心和坚强意志”[5]，进一步向世人昭示，中国共产党没有忘记带领穷人翻身求解放的初心和党的最高宗旨。贫困地区党委政府要切实增强紧迫感、责任感，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，看真贫、扶真贫、真扶贫，众志成城地推进脱贫攻坚，决不能光喊口号，决不能让困难地区和困难群众掉队，不让一个兄弟民族掉队，不让一个民族地区落伍[6]。

1.盘活全省力量。（1）挖掘潜力，组织动员全省机关和企事业单位的干部群众、民营企业负责人、关心扶贫的爱心人士和志愿者，广泛开展联县、联村、帮户活动，对贫困县、贫困村和建档立卡的贫困户，可采取挂牌认领的办法，一对一牵手帮扶，不脱贫不罢休，形成全省上下齐心协力参与、支持扶贫事业的强大合力。（2）建立机制，协调动员省内发展较快地区对口帮扶贫困地区，加强省域内经济合作，组团发展。（3）形成氛围，利用每年的扶贫日，对在扶贫开发中作出成绩的单位、集体、个人集中推介，通过多种形式表扬鼓励，让做扶贫的人有地位、有荣誉、有动力，发挥社会扶贫的生力军作用。

2.从改革创新中找出路。扶贫攻坚既要有决心，更要有匠心。当前，甘肃以“人一之我十之、人十之我百之”的实干苦干精神，举全省之力打扶贫开发攻坚战。但光有决心还不够，必须因地制宜、改革创新，不仅有好的扶贫思路，更要找准脱贫的突破口。（1）在方式方法上，设定作战图、任务书、时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症，更要防范搞成运动式；脱贫摘帽要坚持成熟一个摘一个，既防止不思进取、等靠要，又防止揠苗助长、图虚名。（2）在帮扶措施上，瞄准建档立卡贫困人口，聚焦最需要帮助的贫困群众，聚焦贫困群众最需要的地方，精细设计政策，精确安排资金，精准推进落实，提高帮扶的针对性和实效性，切实把各类资源配置到贫困乡村和贫困人口身上。（3）在力量调配上，贫困问题较突出地区的各级党政主要负责同志，要认真履行领导职责，集中连片特殊困难地区领导同志的工作要重点放在扶贫开发上。“三农”工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在“三农”工作中要把扶贫开发作为重中之重[7]，形成党委领导、政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的齐抓共管格局。（4）在主体作用上，发挥好决策主体、资产主体、受益主体的作用，充分发动贫困人口参与进来，激发内生动力，鼓励县、乡、村围绕“六个精准”和“五个一批”，不断探索精准施策的方式方法，让各项扶贫政策落地生根、开花结果。

（二）深化东西扶贫协作

东西扶贫协作是党中央、国务院为加快扶贫开发进程、缩小东西部差距、促进区域协调发展而作出的一项战略决策。当前，东西扶贫协作已由刚起步时东部单向帮扶西部，拓展为对口帮扶框架下东西部的双向互动、共同发展、实现共赢；由最初主要是政府间的援助行为拓展为各类市场主体，包括各类社会团体、民间组织、爱心人士在内的共同参与，多形式、宽领域协作，形成了“闽宁模式”“沪滇模式”“浙川模式”“甬黔模式”“两广模式”等成功范例。2016年7月中央东西扶贫协作座谈会的召开，进一步掀起了东西扶贫双向、深度协作的高潮。

1.在经济方面双赢合作。充分发掘、发挥东西部省市的各自优势，东部地区不仅要帮钱帮物，更要推动产业层面合作，推动东部地区生产要素向西部贫困地区流动，把东部在人才、资金、技术、项目等方面的优势与西部在资源、土地、劳动力等方面的优势对接起来，通过基础设施、重点产业的合作共建和上下游的对接分工，实现互惠互利、共同发展。

2.在人文方面加大支援。通过科技人才支援、互派干部学习交流等方式，帮助贫困地区发展教育、文化、卫生、科技等事业，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴，为贫困地区持续发展培植内生动力和后续实力。

3.在机制方面不断创新。从一开始就要考虑脱贫之后的成果巩固问题，不仅推动省级层面协作，而且推动市县层面协作，同时撬动东西部的基层组织参与进来，比如福建省蓉中村与甘肃会宁县贫困村的结对帮扶，推动扶贫思路、帮扶方式的转变，形成持续反贫困的有效机制。

三、内生动力与借助外力

没有比人更高的山，没有比脚更长的路。脱贫致富终究要靠贫困群众通过自己的努力来实现。只有最大限度激发贫困群众的主观能动性和发展潜力，把握住一切有利于发展的外部基础和条件，实现内外结合，才能一步一步攻克扶贫难题。

（一）坚定自我脱贫的决心和信心

贫困是经济物质问题，也是精神意识问题。2015年中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》把“坚持群众主体，激发内生动力”作为打赢脱贫攻坚战的基本原则之一，抓住了工作指导的要害。脱贫，必须把贫困人口主动脱贫的志气立起来，把贫困地区党委政府勇于带领贫困人口脱贫致富的决心和信心立起来，把能够自我脱贫的能力和本领立起来。

1.坚定贫困人口自食其力、自我脱贫的信心。这个世界上从来就没有救世主，汗水浇出幸福花。毛泽东早就说过：“严重的问题是教育农民。”[8](P1477)倘若缺乏主动脱贫的志气、勇气，再扶，也走不远。

（1）树立能富理念。通过多种形式，对贫困人口进行文化智慧的渗透、启迪和滋养，让他们开阔视野，增强致富本领，改变把扶贫看作是一项福利，走出“人穷志短”的误区，摒弃“等人送小康”的心态，认清“弱鸟可望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞'‘先富'，首先要看我们头脑里有无这种意识”[9](P2)。

（2）“授之于渔”。实践证明：治贫必先治愚，农民的智力水平决定了富裕水平。要毫不动摇地加大对贫困地区教育的投入支持力度，提高义务教育的保障水平，大力发展幼儿和职业教育，拓展农技推广、信息服务的渠道，让贫困地区的孩子们接受良好教育，培养有科技素质、有职业技能、有经营意识与能力的新型农民，阻断贫困的代际传递[10]。

（3）把农民组织起来。要大力扶持发展农民专业合作组织，提供低成本、便利化、专业化(诸如耕作、植保、农机、加工等)、社会化综合服务，发展“互联网+现代农业”，增强农民在生产、流通环节中的主导权、话语权，减少他们在生产中的盲目性，切实增加他们的生产性收入。

2.提升“一线指挥部”的战斗力。贫困地区需要积极向上矢志不渝的精神风貌，贫困地区比其他地区更需要党组织的坚强领导，更需要各级领导干部的率先垂范。（1）树立向贫困宣战、勇于摘帽的政绩观和发展观。党政一把手要切实把脱贫攻坚的第一责任担起来，各级党委要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，省市县乡村五级书记一起抓，强化政府责任，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，决不搞“被脱贫”和“数字脱贫”。（2）营造打赢脱贫攻坚战的发展环境。把年度任务、干部配置、资金使用的重点放在扶贫攻坚上，引导干部克服等靠要、群众克服等盼看思想，重视发挥广大基层干部群众的首创精神，让一切经济活动的主体充分展示能量，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。（3）找准后发赶超的着力方向和目标。比较优势就是潜力，就是竞争力，也是生产力的增长源。要统筹考虑现有资源条件、现实产业基础和国家战略指向、市场发展需求，积极培育做强做大特色优势产业，既不盲目攀比与其他地区形成产业同构，也不能脱离自身的基础，搞捞民伤财追求高大上。

3.提升基层组织的战斗力。贫困是一种可逆状态。通过外力可以较快改变贫困，但仅仅依靠外力又会强化依赖性，从而弱化贫困地区的内生动力与活力。外力一旦改变，很快就会返贫。解决这一问题，关键是提高基层治理能力，帮助贫困村、户找准稳定脱贫和可持续发展的路子。（1）选好带头人。愈是贫困的地方，人才外流愈严重，优秀基层干部愈少。要充分挖掘和培养乡村各方面人才，培养一批有为的年轻村干部，选好领头羊和“不走的主心骨”。（2）发挥驻村工作队的作用。帮助村组班子建立、规范、完善一套管用的规章制度，帮助村组干部理清发展思路，制定科学合理的发展规划，因地制宜找准致富路子，成为“不走的工作队”。（2）寻求最佳治理支点。与城市贫困个体化不同，农村贫困往往表现为群体化贫困，即因同样的生产生活条件造成的整体贫困。这就需要通过加强基层治理力量，完善基层治理体系，激活群体的力量来共同脱贫。

（二）用好一切外力和推力

外界对贫困地区的每一项政策、每一笔资金，都是一次“输血”，来之不易，必须对症下药，用到最需要的地方。

1.积极争取并用好国家的支持。（1）举一反三，把利用政策平台和打造政策平台结合起来，把实施已有的政策与合理拓展政策结合起来，把用好自身拥有的政策与合理比照借鉴外部的政策，包括发达地区先行先试的政策结合起来，把独立实施单一的政策与灵活整合相关的政策结合起来。（2）主动沟通汇报，建立与中央、省直定点帮扶单位和东西扶贫协作省市的会商协调机制，主动与帮扶单位沟通对接，定期汇报工作，积极争取支持。

2.全方位推进开放合作。（1）积极搭建合作平台，加强与发达地区的合作，利用资源土地等优势发展飞地经济，把基于无限资源的扶持变成建立在利益共赢、优势交换基础上的合作模式，并能够长远和不断地发展。（2）充分把握国家开放战略实施机遇，充分抓住国家向西开放及“一路一带”建设机遇，发挥区位、资源和市场优势，扩大同国内发达地区和周边国家的开放合作，推动产业对接融合发展，促进经济贸易转型升级。

3.发挥市场作用，激活贫困地区沉睡的资源。贫困地区完全可能依靠自身的努力、政策、长处、优势在特定领域“先飞”，以弥补贫困带来的劣势。[9](P3)我国很多地方的贫困属于条件性贫困，即由生产生活条件困难造成的贫困。对于个体贫困，可以通过帮扶较快改变其贫困状况，但这种改变更多的是济困；从根本上改变区域性的普遍贫困，更重要的是改变造成贫困的生产生活条件。在现代社会，市场是资源配置的决定性力量，也是发挥资源效益的基础性力量。从总体上看，距市场愈近的地方距贫困愈远。贫困地区青壮年劳动力大量外流，可以说就是在寻找距离市场更近的地方，让劳动力实现更大价值。贫困人群之所以集中在农村、山区，一个重要原因就是那里距离市场较远，资源得不到有效开发和利用，有些地方甚至存在“富饶的贫困”。为此，要加快改善贫困地区的交通、信息条件，拉近贫困地区与市场的距离，通过市场打开贫困地区各类产品的销路，让贫困地区的资源变成资本，实现自我脱贫。

四、生态保护与扶贫开发

贫困地区普遍面临消除贫困与保护环境的双重挑战。据统计，全国95%的贫困人口和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区。推进脱贫攻坚，这一对矛盾避不开、绕不过。

（一）坚持生态保护第一

甘肃三个集中连片特殊困难地区与国家重点生态功能区高度重合，贫困地区整体上是国家、区域重要的生态安全屏障，在功能定位上以保护和修复生态环境、提供生态产品为主要任务。只强调消除贫困，不顾保护环境，将对国家生态安全造成严重威胁。为此，要服从国家战略，将生态环保理念融入到扶贫开发之中，实现保护环境与消除贫困的内在统一。

1.加大贫困地区生态保护修复力度。牢固树立绿水青山就是金山银山、保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，国家实施的重大生态工程项目要进一步向贫困地区倾斜，增加重点生态功能区转移支付，提高贫困人口参与度和受益水平。

2.建立长效机制。支持有条件的地方建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。

3.加大政策倾斜支持力度。调整贫困县的基本农田保有指标，加大新一轮退耕还林还草力度，开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间、上下游间建立横向生态补偿制度。

（二）坚持精准施策精准落地

发展是甩掉贫困帽子的总办法[11]。中国今天取得的减贫成就，从根本上说是发展带来的结果。对贫困地区而言，青山绿水、宜人景色等良好生态环境是最大的财富、最重要的资本。贫困地区发展的起点低、压力大、意愿强，只讲保护环境，不考虑消除贫困，不符合社会公平正义的要求。贫困地区摆脱贫困走向富裕，要在留足持续发展生态资本的同时，始终把实现绿色、可持续发展作为第一位的任务，走精准扶贫、精准脱贫的路子，让贫困人口从生态环境保护中得到实惠。

1.对就地脱贫无望的实施扶贫搬迁。针对贫困地区与限制开发区域在空间上具有较高重合度的现实，要积极推进生态移民扶贫，实现扶贫开发与生态保护的很好衔接。目前，甘肃剩下的贫困人口主要集居在58个片区县中生态脆弱、条件严酷、自然灾害多发等基本不具备生存或发展条件的贫困乡、贫困村。对这些贫困人口，应结合城镇化、工业化和新农村建设、生态保护，采取就地开发、易地安置、教育移民、劳务经济相结合的方式，实施整村易地扶贫搬迁（移民扶贫）和农民下山、牧民定居工程，做好搬迁后的产业发展、基本服务保障、社会管理工作，解决搬迁群众的后顾之忧，一次性让农村变城镇、农业变工业、农民变市民，彻底拔掉“穷根”。

2.普惠特惠政策要到村入户。“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”[7]精准扶贫本身包含两个方面，一个是人口的精准、一个是区域的精准。扶人口，要解决好“扶持谁”“谁来扶”“扶什么”的问题，就是做好“六个精准”和“五个一批”。扶区域，就是扶片区县、重点县和贫困村。30多年来，扶贫开发主要着力于贫困县、贫困村、贫困户三个层面展开，特别是着力于贫困村、贫困户来展开，这种工作方式重点突出、对象明确，治贫效果良好，让一部分贫困县、特别是贫困村和贫困户快速脱贫致富。下一步，应进一步强化对扶贫工作的精细化管理，对各类扶贫资源、政策、资金、项目精确设计，精准化配置。

3.基础设施、产业培育着眼区域开发。一村一户的发展状况，往往与一个区域的发展状况连在一起的，是贫困村、户脱贫致富的基础。不仅如此，依托区域发展，贫困村、户的脱贫才能脱得扎实、稳定、长久。一方面，贫困区域一些重大发展措施不落实、不解决，比如重大基础设施建设、经济圈带发展、产业格局调整等不解决，扶贫开发就无法有效进行，贫困村户发展致富所面临的一些共性约束就难以解决，精准扶贫的速度和质量就会受到影响。为此，要创造条件，整合资源，科学规划，将整村推进向整乡、整流域、政区域推进转变。另一方面，各涉农部门已由过去的“扶贫配合”变为“扶贫主体”，不把涉农扶贫资金项目统筹整合起来，就难以解决区域性的共性贫困问题。改革开放以来，我国农村扶贫开发经历了3个不同的阶段。1986年以前，是通过中央5个“1号文件”推行普惠式扶贫。1986年开始，县以上政府（有的在党委部门）成立了专门扶贫开发工作机构，开展有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。2002年党的十六大提出城乡统筹发展战略，各涉农部门每年投入的资金比专项扶贫资金多得多，中央财政专项扶贫资金仅占分散于扶贫部门之外的其他部门中央财政综合扶贫资金的11%左右。只有以片区规划为引领，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合起来，才能解决区域性的基础设施建设、产业培育等问题。

注释：

①根据甘肃省扶贫开发办公室公布的相关数据统计分析结果。②根据财政部网站公布有关数据分析结果。

③国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》。

［1］贫富分化加剧美国社会不公?全美贫困人口约有4670万人［N］.人民日报，2016-7-5.

［2］胡静林.加大财政扶贫投入力度支持打赢脱贫攻坚战［J］.行政管理改革，2016（8）.

［3］习近平在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话［N］.人民日报，2015-6-18.

［4］甘肃省人民政府金融办公室.甘肃金融简报，2016（7）.

［5］罗·藏.深情牵挂青海各族人民——习近平总书记在青海考察纪实［N］.青海日报，2016-8-29.

［6］习近平在云南省考察工作结束时的讲话［N］.人民日报，2015-1-19，2015-1-21.

［7］习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编［J］.党建，2015（12）.

［8］毛泽东选集（第4卷）［M］.人民出版社，1991.

［9］习近平.摆脱贫困［M］.福建人民出版社，1992.