城镇地形地籍成果更新项目的管理与实施——以广州市为例

2016-04-11曾泛林

测绘通报 2016年2期

关键词：权属广州市监理

林　琅，曾泛林

(广州市房地产测绘院，广东广州 510030)

城镇地形地籍成果更新项目的管理与实施
——以广州市为例

林琅，曾泛林

(广州市房地产测绘院，广东广州 510030)

Management and Implementation of Urban Topographic and Cadastral Results Updating Project ——Taking Guangzhou as an Example

LIN Lang,ZENG Fanlin

摘要：在全国各城市都已规模性开展地形图的动态更新工作的大背景下，针对城市地形地籍成果更新项目的特点，结合历年来广州市中心城区地形地籍成果更新项目的成功实践，对项目的组织管理，尤其是引入测绘监理制度、更新范围的确定、更新技术方法进行了经验介绍和归纳分析，探讨项目实施过程中采用的测绘高新技术手段和新方法。

关键词：地形地籍修补测；测绘监理；更新；权属调查；GZCORS

全国第二次土地调查(简称“二调”)工作结束后，各城市测绘部门为保证所辖区域的地形地籍数据成果的现势性和准确性，为政府科学规划、精细化管理提供重要数据支撑，陆续开展了城镇地形地籍修补测工作。《广州市测绘管理办法》规定：“本市建立基础测绘成果更新制度。本市建成区和重点建设地区的1∶500地形图至少每年更新一次”。为保持广州市土地调查数据成果的现势性，广州市国土资源和房屋管理局于2012年9月、2014年9月相继组织开展了地形地籍修补测绘和建库工作，以保障城镇村庄地籍测量数据生产和入库更新长效机制的有效运行。同时，进一步补充完善中心城区地名地址、门楼牌、路灯杆、街路巷数据成果，为地籍管理、城市建设、管理决策及城市应急指挥提供准确、实时的信息支撑，满足百姓日常出行对地址定位的需求。本文根据广州市城镇地形地籍成果更新项目成功实施的经验，对项目的组织管理、质量控制、进度控制、更新范围的确定、更新技术方法等进行总结介绍，探讨项目实施过程中采用的高新技术手段和新方法，供同行们借鉴交流。

一、组织管理

城镇地形地籍成果更新项目属于城市基础测绘项目，其资金来源属于市政府财政资金。而根据《广州市测绘管理办法》规定：“使用100万元以上财政资金的测绘项目应当进行测绘工程监理。”目前，稍有规模的测绘项目财政预算远超过100万元，因此必须有监理单位实现项目的全过程监理，控制项目的进度和质量[1]。广州市国土资源和房屋管理局通过向社会公开招标确定项目作业单位、项目监理单位、项目数据建库单位，通过项目合同约定测绘产品需经省级以上测绘产品质量监督检验单位检验，测绘成果归档在广州市房地产档案馆。项目各单位组织及其关系如图1所示。

图1　项目各单位组织及其关系图[2]

由图1可知，业主单位与监理单位、建库单位是委托与被委托的关系、授权与被授权的关系[3]。业主单位在项目管理中处于领导核心地位，沟通协调、整体控制，具有最终决策权，对项目的影响最大。在数据检查中，建库单位与监理单位职能存在交叉、重叠，有利于控制成果质量[2]。广州市测绘主管部门自从引入测绘监理制度以后，逐步形成了业主单位管监理单位，监理单位管作业单位的长效工作机制，很好地弥补了业主单位测绘专业技术人员、技术力量的不足，也是项目科学管理的要求。

广州市地形地籍修补测有其自身的特点：①项目资金庞大，2012年财政预算金额超过3000万元，2014年财政预算超过600万元。②作业区域广、面积大，2012年作业范围为广州市中心城区荔湾、越秀、海珠、天河、黄埔、白云共6区的城镇村庄地籍调查成果范围，测区总面积约为648 km2，2014年作业范围为荔湾、越秀、海珠、天河、黄埔(原)共5区的城镇村庄地籍调查成果范围，测区总面积约为360 km2。③生产内容多，包括地形地籍数据、权属调查数据、管辖范围线数据、地名地址数据、路灯杆数据等。④技术要求高。⑤项目工期要求严格，项目进度、资金支付与年度预算一致，项目难以延期[2]。⑥项目管理难度大。这些特点决定了广州市地形地籍修补测项目必须分成若干个子包，交由若干家甲级测绘队伍来完成。2012年由11家生产作业单位、1个监理单位、1个建库单位来完成，2014年由3家甲级测绘生产单位、1个监理单位来完成。这就决定了业主单位必须同时面对若干家测绘生产单位，若仅仅依赖于业主单位管理，则给测绘生产管理带来极大的困难，因此，必须引入一个独立的、专业的机构对测绘工程质量进行管理，协助业主单位保证质量。监理单位就测绘工程的投入、进度、质量从开工前计划、实施、检查、验收等各阶段的各环节进行全过程跟踪管理[4]。此时，业主单位只需要管理监理单位即可完成对整个项目的掌控，从而实现一对一的管理。

二、确定更新范围

地形地籍修补测范围的确定及工作量的预计算[5]一直是困扰着城市测绘主管部门的一个难题，因为这决定着财政预算规模的大小、修补测工作量的多少、拟分成测绘子包的数量、工期的长短等。但同时它又是难以准确计算出来的，而且政府又没有专门的立项来完成一年一度的修补测范围实地摸查工作。因此，广州市总结了历年来的修补测范围的规律，发现可以通过将本年度的高分辨率航空影像图和上一年度的1∶500地形地籍数据进行叠加，采用人机交互的方式，逐图幅进行对比，提取出两个数据不一致的范围，矢量化出变化图斑的区域红线。实践证明，该方法实用性强，效率高，准确率高，成本也低。

广州市国土资源和房屋管理局在启动城镇地形地籍成果更新项目立项之前，就布置完成了广州市地形地籍数据成果现势性的摸查工作，摸清了全市1∶500地形地籍数据情况：包括覆盖范围、图幅范围、数据格式、成果所在地、生产日期等，摸清了变化图斑的范围、面积、地点等，了解了全市地形地籍数据的变化情况。这项工作成果为政府财政预算提供了科学准确的依据，也是地形修补测工作开展的基础、依据。当然，在地形修补测实施时，在此摸查成果的基础上，生产单位还是要进行实地核对、摸查。经验表明：摸查成果100%是变化区域，只是有部分建筑改建、加层数、房屋结构错误等无法发现，需实地踏勘、核实。

三、地形图更新技术方法

目前，全国各城市测绘部门都在加快研究城市大比例尺更新机制和技术方法，以提高城市地形图的现势性。地形图的更新技术方法有很多，全国各城市也根据各自的实际情况采用不同的地形图更新技术方法。按照发包形式的不同分为统包的方法和按实际工作量结算的承包方法；按照修补测手段的划分方法分为地形图大面积修补测统包方法、框架数据更新方法和动态实时滚动更新[6]。广州市实行的是地形图大面积修补测统包方法。

由于广州市在地形图修补测项目立项开始前，已完成了本文上节所述的地形地籍数据摸查工作，已大致掌握了地形地籍成果更新范围，已有了一个明确的成果更新工作预计量，业主单位正是依据此工作量申请项目立项、申请财政资金的。对于财政资金项目来说，项目总金额一旦完全确定，业主单位很难重新申请财政经费，项目开展所需培训、检查、验收等费用在合同中明确规定由乙方承担，避免项目执行中需重新申请部分款项[2]。因此，广州市采用地形地籍图大面积修补测统包方法。

地形图大面积修补测统包方法是将广州市主城区的地形地籍成果更新项目以预算的价格招标给测绘生产单位，要求生产单位在规定的工期内完成此项目。对于项目生产单位来说，按时顺利得到合同规定的款项是其重要目标和原动力。对于业主单位来说，财政资金的按时支付也是其工作考核的一项重要内容。作为财政资金支付，在项目达到阶段性目标后，需监理单位出具监理报告，认定项目实施已达到合同规定的付款要求，经过业主单位核查，或组织专家验收，或资料和成果归档后，支付合同相应款项[2]。这就达到了工期分阶段实现、项目分节点完成、经费分期支付的目的，有利于业主单位掌控项目进度、质量，完成财政资金的按时结算，也给测绘作业单位一定的经济动力，同时又向作业单位施予一定的工期压力和工期目标，创造出双赢的局面。

四、项目实施中充分利用测绘高新技术成果

广州市地形地籍修补测项目充分利用测绘高新技术成果。其平面控制测量采用广州市连续运行卫星定位服务系统(简称GZCORS)，高程控制测量采用广州市似大地水准面精化成果。在GZCORS系统下测得的高精度GPS大地坐标可以经过坐标转换得到广州坐标系下的平面坐标；已知GPS大地高，利用广州市似大地水准面数字格网模型，计算出高程异常值，即由GPS大地高转换成了广州高程，结合广州市似大地水准面精化成果可以实现“平面坐标+正常高”形式的三维坐标[7]，完全能够满足地形地籍修补测项目控制测量的需要。

在地形地籍修补测项目中，由于项目本身的特点，变化图斑较零碎，且分布比较零散，若采用传统控制测量的分级布控、逐级布网的原则，则会造成人力、物力、财力的极大浪费，工期也会延长，而且也是没有必要的。使用GZCORS测量一级图根控制点的精度是否能够满足规范[8-10]的要求呢？在CORS系统中，只要在虚拟参考站(VRS)网络控制范围内，其精度始终能达到1～2 cm，仅仅需要一台GPS接收机，用户就可以快速实时达到毫米、厘米级别的定位[11]。从通过一定的测量质量控制措施和检测测区范围内的高等级控制点来看，GZCORS测量的控制点能够达到平面4 cm、高程6 cm的点位精度要求，完全能满足城市一级图根控制点的测量。此方法已得到测量专家验收会的肯定，也在各个有关CORS的技术论文中有阐述和实践证明。

实践证明：CORS作为一种最先进的测绘新技术之一，具有精度高、投入低、易操作、效率高等优势，已经被广泛应用到城市地形地籍测量中，提高了测绘工作效率和质量。但用于广州地形地籍修补测项目的控制测量有两点值得注意：一是应充分利用保存完好的旧控制点，经检测合格后，直接使用旧控制点成果；二是GZCORS一般上午信号会比较好，容易快速获得固定解，因此最好在上午进行RTK控制测量。

五、权属调查采取简易权属调查方法

权属调查采取简易权属调查方法。由于历次地籍成果更新权属调查都是在二调成果的基础上进行的，是二调权属调查成果的补充。但事实上，二调工作时，权属调查成果数据量特别大，尤其是纸质复印件成果，数量大、类型多，很多地方归档保存都是一件困难的工作，档案利用率也较低。为了吸取教训，总结经验，地籍成果更新权属调查就采取简易权属调查方法，即在居委会或村委会工作人员的带测下，只对宗地的权利人名称、权利人证件号、权利证类型、权利证号、发证面积等关键权属信息等进行登记并入库，带测人只在权属调查草图上签字确认即可。此方法简化了权属调查的工作程序，缩减了其中一些不必要的成果，减少了许多签字盖章环节，只对宗地权属关键信息登记，提高了权属信息数据的利用率，避免了成果数据冗余。

六、实践

以广州市国土资源和房屋管理局2012年中心城区地形地籍成果更新项目的成功实施为例，说明本文所述的内容的可操作性、先进性。

项目实际完成1∶500地形地籍更新测量697 km2，数据建库更新面积1078 km2，新增调查宗地5万多宗，数据建库宗地总数60多万宗，门楼牌调查58万多条，门楼牌控制范围采集44万多个，街路巷调查5万多条，采集路灯杆6万多个。

项目于2012年10 月正式启动，2013年11月验收通过，按时完成了项目任务。项目监理按照合同及相关技术标准和规范的要求进行，第三方监理单位进行内业检查比例达到100%，外业检查比例大于20%。经福建省测绘产品质量监督检验中心检验，项目成果审批合格[2]。

七、结束语

本文针对城市地形地籍成果更新项目的特点，结合历年来广州市中心城区地形地籍成果更新项目的成功实践，对项目的组织管理，尤其是引入测绘监理制度、更新范围的确定、更新技术方法进行了经验介绍和归纳分析，探讨了项目实施过程中采用的测绘高新技术手段和新方法，供同类项目借鉴参考。

引入测绘项目监理制度，对测绘项目的投入、进度、质量实行全过程监理，有利于测绘项目如期高质量完成，也弥补了很多业主单位专业技术人员、技术力量的不足，方便对整个项目的科学管理。广州市测绘主管部门已经形成了业主单位管监理单位、监理单位管作业单位的长效工作机制。

将本年度的高分辨率的航空影像图和上一年度的1∶500地形地籍数据相互叠加，采用人机交互的方式，逐图幅进行对比，矢量化出变化图斑的区域红线，掌握本市地形地籍数据变化情况，作为本年度地形地籍修补测财政预算的依据，也作为地形地籍修补测工作实施的依据，具有科学性、合理性、准确性、高效性的特点。

广州市城镇地形地籍成果更新项目历年来都是采用地形地籍图大面积修补测统包方法。合同中约定工期分阶段实现，项目分节点完成，经费分期支付。工作完成到某一个节点，经费就支付约定的比例，便于业主单位掌控项目进度、质量，完成财政资金的按时结算，也给测绘作业单位一定的经济动力，同时又向作业单位施予一定的工期压力和工期目标。

广州市城镇地形地籍修补测项目充分利用测绘高新技术成果。平面控制测量采用GZCORS系统测量，高程控制测量利用广州市似大地水准面精化成果，大大节约了生产成本，提高了生产效率，保障了项目的工期，同时也保证了控制测量的精度，打破了传统意义的逐级布控、分级布网的控制原则，避免了人力、物力、财力的浪费。

地籍成果更新项目权属调查采取简易权属调查方法。只对关键权属信息登记入库，简化了权属调查工作程序，降低了工作难度，减少了工作量，提高了权属信息数据的利用率，真正做到了数据的充分利用。

参考文献：

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[5]叶乘鸾,谭桂廷.城市地形动态修补测工作量统计计算方法的思考[J].测绘时空,2012(3):37-39.

[6]王惊鸿.大比例尺地形图更新技术方法研究和认识[J].城市勘测,2009(3):83-84.

[7]蔡金繁,司顺奇.GZCORS在广州市某测区地形测量中的应用[J].现代测绘,2008,31(2):22-23.

[8]国家测绘局.全球定位系统实时动态测量(RTK)技术规范:CH/T 2009—2010[S].北京:测绘出版社,2010.

[9]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市测量规范:CJJ/T 8—2011[S].北京:中国建筑工业出版社,2011.