阿富汗水电行业面临的机遇、挑战和法律体制

[泰国]　D.多兰 等



阿富汗水电行业面临的机遇、挑战和法律体制

[泰国]D.多兰 等

摘要：经过近30 a的政治动荡和内战，阿富汗大量水利水电设施遭受破坏或严重破损，国家又一次处于重建阶段；该国多数决策者认为，大规模发展水电，是确保经济长期发展和稳定的一个重要因素。从地理位置的角度来看，尽管阿富汗完全具备有丰富的可供大规模开发的水利水电资源，但是对于是否具备相应的法律法规作支撑，以及是否有成熟的技术设施来吸引私营业主投资于水电资源开发，其前景却并不是很乐观。对阿富汗国内水资源潜力、开发及利用状况，以及该国相关法律的起草、颁布实施过程等情况作了介绍。

关键词：水电行业体制；法律法规；阿富汗

1概述

阿富汗的地表水大多源于兴都库什(Hindu Kush)山的山顶积雪的融雪水，因而为季节性河流，仅在春季和夏季的3~4个月的时间里有水流淌，其他时候便成为干涸的河床。但是除了这种季节性的困扰以外，一旦政府有意愿重新颁布实施水利管理制度纲要并增加私人投资能源业的可能性，那么阿富汗将会有23 000 MW的水电资源可以得到开发。不过会面临一个严峻的挑战，因为阿富汗有超过1/3的区域仍属于战争活跃区，如果在这些地区大规模地开发水电，那么将使其所涉及的传统成本和复杂性又会面临新的更大风险和更严峻的挑战；除此之外，相应的立法工作也有待得到进一步地完善。

在20世纪的前半叶，阿富汗政府曾利用有限的外资建设了一些大坝来保证全年的供水。所看到的该国大多数现有的水利水电设施，却是在冷战初期由美国和前苏联出资建设的。

根据国有能源公司的数据，阿富汗的能源消耗总量大约为3 000 MW，其中，大约只有300 MW是来自国内的水力发电。该水力发电量还不足国家认证的水资源蕴藏量的2%，而且由于发电设施缺乏维护、管理不善和严重的电力输送损耗，相比实际发电量，估计少了30%。

一项关于政府《最新能源部门战略》的研究表明，这些技术和商业损失的电量大约占到了国内发电量和进口电能的1/3。为了维持每年所需的能源消耗量，只能向邻国塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦持续增加进口水力发电量和天然气量。这些进口能源可以解决绝大多数喀布尔地区的居民用电问题，而在2001年，只解决了7%的居民用电问题，许多人现在是第一次享受到24 h的电力供给。

在首都之外，长期以来，农村供电主要依靠独立的微型水电设施以及昂贵的柴油发电机。农村发展部与能源和水资源部合作，通过采取各种激励机制来推动农村地区小型水电的发展。另外，为了使国家的电气化率提升30%，能源与水资源部着手修缮大中型水电设施。在实施这项战略的环境下，2009~2012年期间，国家电力供应实际上增加了一倍。虽然效果不及新建的设施，但是为了提高效率，修缮设施所须的资金投入更少，这样可以降低私营企业面临的风险。

由于这些现状的存在，阿富汗的水电行业也因缺乏强有力的国家支持而不可能得到稳定的发展。不过，一些立法草案，比如《电力法》(Electricity Act)，结合有利于商业运作的《私人投资法》，以及呼吁加强国家对国内水电行业支持的新的管理机构，在外资逐步撤离时，能够保障阿富汗能源行业保持稳固地发展。

2面临的安全挑战

冷战期间，该国两大流域的水电开发工程是由处于争端中的2个超级大国修建的：由美国规划建立的赫尔曼德(Helmand)和阿尔甘达卜(Arghandab)河谷(HAVA)流域管理局，负责解决阿富汗西部地区供电问题；前苏联建立的南干尔赫(Nangarher)流域开发管理局(NVDA)，则是致力于解决(包括喀布尔在内的)东部地区的用电需求。目前，NVDA正在为装机容量为22 MW的萨罗比(Sarobi)大坝工程进行施工，并与能源和水资源部共同承担对装机容量为100MW的纳格卢(Naghlu)坝进行修复，修复工程完成后，该2座大坝将为高能耗的喀布尔地区提供更多的电力。

HAVA在赫尔曼德省的工作却没有获得如此成功，现阶段，该省仍是塔利班的主要据点，也是阿富汗主要的鸦片种植区。HAVA管理的最大水电工程是卡贾基(Kajaki)坝，最初该坝于20世纪50年代由美国的公司承担建设任务，主要是为其周边的农田提供灌溉用水，同时水电站也兼顾为省会拉什卡尔加(Lashkar Gah)和阿富汗南部最大的城市坎大哈(Kandahar)供电。卡贾基水电站装有2台装机容量为16.5 MW的水轮机，设计的另外一台水轮机至今都尚未安装。美国国际开发署(USAID)曾经投资一些修缮工程，并且曾经先后3次试图安装第3台水轮机。

在2008年开展的修缮工程中，最显著的进步是将第3台水轮机从坎大哈机场运送到了卡贾基水电站工程处。这个自第二次世界大战以来最大的运输作业，被英国军方命名为“飞鹰行动峰会”。据军方称，在经过阿富汗敌对势力最强的地区时，在2 000名英国士兵、联军士兵以及其空中支援与护送下，220 t 重的水轮机才到达了目的地，而且在运输途中发生过交火，至少有100名叛乱分子死亡。在阿富汗，即使是如此正常的设备运输都需要得到较大的军事力量的支持，由此足以表明，为当地居民供电的重要性以及阿富汗国内基础设施开发所需的安保成本之高。目前正在对该水轮机进行安装，一旦其安装成功并投入运行，那么，卡贾基水电站的装机容量将会增加至52 MW，将有利于替代高成本的柴油发电机。

3《电力法》草案

能源行业可持续、健康发展的重中之重是实施有效的管理。阿富汗《能源部门战略》中指出，目前国家能源市场的制度、规章和法律体制在功能上是“不完善的”，因而导致“该行业运行的每个环节都极易受到腐败的侵蚀”。然而，改革虽然缓慢，但是仍然一直正在进行。在延期了5 a以后，目前阿富汗的《电力法》草案正处于修订阶段，按照计划在2015年年底提交给议会批准。据国家能源公司相关人员介绍,草案中包含有一系列积极举措，以使阿富汗电力行业与国际最先进的实践技术和标准接轨。最值得注意的是其中的第1条和第6条，即成立阿富汗电力管理机构(AERA)，以使该国的电力服务行业实现“公开、客观、透明、非歧视”的管理目标。

AERA建立在能源与水资源部的框架内，由授权的电力服务收入和援助机构补助这两方面给予资助。

为了发挥其定性功能，AERA须保持决策独立，包括电力部门许可证的发放，以及许可事项的管理(第7条)。除了供电许可证是10 a续签一次以外，发电、送电、配电以及所有其他方面的许可证均为25 a续签一次。

草案中提出，与其将收费设置为一个全国范围的统一标准，不如因地制宜地实施电费结构区域化。这项规定被视为是建立基于市场收费标准法律的先决条件，而且可将其用于淘汰在市场中往往起到恶性循环作用的政策——高昂的政府补贴。由于公共设施的定价在低于产品生产、保存、保质和耗损的开销时，会出现入不敷出的情况，因此就会导致对该项服务付费的消费意愿下降，并且使收入也会随之进一步减少，从而形成恶性循环。但是如果实施区域化的收费标准，以此代替国家的补贴政策，同时也顾及到公共设施和最终用户的财务利益，那么这样就可以使电力服务行业的效率得到提高。

在《电力法》草案中，是将能源和水资源部与国家能源公司之间的部门运行和管理，按照各自现有的功能来进行划分的。能源和水资源部是政策的决策机构，负责国内新工程的管理、供应、建设和装配，同时也是能源进口的控制机构。自2013年起，国家能源公司开始对能源部门的所有商业活动的开展、维护以及电力的销售和运输等实施统一管理。同样地，在工程进展的每一个阶段，每个相关企业都会向国家能源公司进行咨询。该公司同时还负责对阿富汗国家配电网的扩容改造以及能源采购等方面的工作。

另外，在《电力法》草案中，对于纠纷调解方面，与国际领先的实践标准保持一致。2004年，阿富汗开始成为《纽约协定》仲裁决议的签约国，也就是说，一个电力投资商或得到认证的电力企业，可以与第三方签订任何形式的协议，也有权选择一个仲裁方，而且可在阿富汗以外的国家调解纠纷。从理论上来说，尽管国外仲裁做出的判决结果可以在阿富汗强制执行，但是政府也承认在司法部门可能会存在腐败现象。如果一边是电力投资商或已得到认证的电力企业，而另一边则是行政管理机构(包括国营企业)，双方一旦产生纠纷，且谈判失败又苦于无其他的合约协议，那么该纠纷就会由当地法院来出面解决。

《电力法》自2009年起草以来，一个主要的问题就是缺乏官方的信息公布，这样就导致私营企业对投资能源产业毫无准备，从而阻碍了能源部门的发展进程。由国家能源公司定期公布和更新消息，能明确显示出所提出的议案具有极大的政策先进性；尤其是对于无电网接入的93%的阿富汗农村地区，小型水电作为最直接可行的供电方式受到了特别关注。在《电力法》草案的第14条中规定，对于需要发电和配电执照公司中的客户少于1 000个、以及装机容量低于2 MW的电力服务公司的运营权将给予取消。这项法令的颁布，结合其他一些激励措施，降低了工程可行性研究和工程启动的资金成本，也节省了时间，从而使小水电工程更快地走向顺利运营。

4《私人投资法》

《电力法》一旦经过议会的批准并签署成为法律以后，即成为2005年颁布的《私人投资法(PIL)》的一部分，也成为稳定阿富汗能源部门的另一个法律支柱。《电力法》的拟定是以《私人投资法》为框架，而且《电力法》的颁布还将为今后的国家立法铺平道路，同时，也使阿富汗填补了在此方面的空白，并使该国与其他一些中亚国家已应用于能源产业中的各项国际实践标准也更近了一步。

《私人投资法》最重要的一点是，取消了针对外资企业投资的一系列禁令，赋予了国外企业投资阿富汗各个经济产业的权利，允许外商在阿富汗注册公司，并拥有100%的所有权，而且权限超过本地注册公司(第4条和第10条)。尽管外国企业不能拥有其占用的商业用地，但是，在第21条中提出了续租土地的年限，最高可达50 a。另外，第19条允许注册公司开通国外现金账户、接收国外的借款和贷款、将商业活动的利润转账到国外(第23条)、偿还国外借贷(第24条)以及支付境外雇员的工资(第19条)。

虽然水电属于“自然资源”这一有限制的投资种类，但是并不排斥外国企业的投资。根据《私人投资法》第5条，水电因属特殊投资种类而有附加条件，比如须由阿富汗投资扶持机构(AISA)判定，由相关部委批准。不仅如此，第5条列出该项规定是期望在《私人投资法》不适用的情况下，今后的法律比如《水电法》能最终“干预”并明确相关部门的管理权限。然而，在《电力法》颁布实施之前，《私人投资法》就是管理水电行业的唯一法律法规。

在实施《私人投资法》的同时，《电力法》的颁布实施，将在引领阿富汗能源产业法制现代化的道路上向前迈进；然而它不能全方位地解决根本性的问题，这样，国外一些私人投资商很可能不愿意投资工程建设。缺乏独立的管理机构是能源产业高效运行的极大障碍，因此需要重视对国有企业的监管以及研制有关对现代产业分工的协议。与此同时，应当成立一个专门的办公室，以协调公私合作(PPP)方面的相关事宜和促进私营企业参与能源基础设施的开发，这样也许会有利于吸引私人的投资。这个专门协调的办公室也可以承担拟定商业合同标准和构建招标系统的职责，以此来提升工程投标的竞争力。应当使私营业主清楚详细地了解政策、激励措施和分担风险的标准化担保(包括政府担保)，因为这些举措将尤为吸引私营企业。

5哈萨克斯坦的私有化经验

除了立法草案以外，阿富汗的能源行业仍主要由国家拥有和运作，仅有少量的私营企业参与其中。许多决策者认为，实现长远的国家能源目标十分重要。应当对能源行业进行改革和调整，使其脱离对政府的过度依赖，政府不能直接干预企业。

在20 a前，阿富汗北边的中亚邻邦哈萨克斯坦同样也处于相似的能源改革发展阶段。在接下来的20 a中，哈萨克斯坦放弃了市场中央集权，转而形成竞争机制，比如，根据市场的运行类型，对电力行业建立了电力批发市场和电力零售市场。通过一些基本转变，使大量的国外投资开发企业进入到哈萨克斯坦的能源产业，同时也增加了来自国外的直接投资量。如今，哈萨克斯坦电力行业的运行，依据的仍然是2004年颁布实施的《电力法》。不过，在2011年，对该部法律的某些条款进行了修订，包括下令通过公示投资方案的所有信息、接受公开监督来强化投资问责制，增强投资活动的透明度等。为了加强管理，必须服从并确保国家资源得到有效利用，同时，在进行修订的过程中，还引入了关于公开融资的相关法规。

在国家独立以后，哈萨克斯坦在短时间内规划并执行了多个阶段的私有化政策。1991年和1995年实行了2个阶段，即对国有资产进行去国有化和实行私有化。在此期间，以公司化、公开拍卖以及哈萨克斯坦公民竞争的方式，为1993年的国外投资竞争铺平了道路，使许多国有企业转为个人持股或股份制公司(JSC)。

1996年，该国开始实施私有化的第三阶段，在该阶段，使私营企业在能源行业以及更广泛的国有经济中实现和巩固其主导地位，包括战略部门的私有化。比如水利发电行业的美国能源服务股份有限公司获得了一系列大型水电设施的所有权，包括装机容量为331 MW的乌斯季卡缅诺戈尔斯克(Ust-Kamenogorsk)水电站和装机容量为702 MW的哈萨克斯坦第二大水电站——舒尔宾斯克(Shulbinsk)水电站。

1999年到现在为私有化的第四阶段，自2003年在经济战略领域颁布实施《资产公开监督法》以来，自主机构拥有了更多的对国家资产的控制权。在该法律以及哈萨克斯坦实施行业改革发展战略的框架下，哈萨克斯坦发展银行股份公司、哈萨克斯坦投资基金股份公司、国家改革基金股份公司和国家出口信贷投资保险股份公司纷纷成立，并授权对国家资产提供高透明度的公开管理。

伴随着公民首次公开募股(IPO)方案的出台，2012年启动了私有化的第五阶段，即非集权化和私有化。这个方案为哈萨克斯坦公民成为国有企业的持股人、以及国有资产的重新分配提供了机会。公民IPO方案中的一个附加目标是增加国有企业中小股民的数量，以此来迫使公共问责制提升其高度。2012年，第一个实行部分私有化改革的是国家电网运营股份公司(KEGOC)。第2轮实施的私有化改革进程是在2013年和2014年开展的。公民IPO方案实施后，预计有5亿美金的国有资产以股份的形式转移到了哈萨克斯坦的公民手中。

6区域合作

阿富汗不论是在能源行业的法律制度的制定、颁布，还是在基础设施的建设方面，都落后于中亚地区其他一些国家。然而，阿富汗并没有将其邻国视为竞争者，而是在现有的中亚合作协议中寻求跨地区合作，与此同时，在双边合作中谋求进展。2013年，阿富汗向邻国伊朗、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦进口的电量，大约是其本国总发电量的2/3。根据阿富汗能源信息中心提供的数据，2006年，这个比例还只有34%。持续增长的数据显示，其东北沿线电力系统的输电设施在不断发展，该系统将阿富汗的主要城市中心与乌兹别克斯坦的电网相连接，2013年，超过55%的进口总电量由该电网输送。这个进口电量是国内发电恢复正常前的基本负荷电量。进口电力的费用远小于柴油发电机，也为政府节省了大量燃料开支，激励了当地企业投资于电力行业。

自2007年起，阿富汗成为CACA-1000协议的签约国。该协议中规定，在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦夏季所发的富余电量里，计划为阿富汗的输电系统提供300 MW的电力，通过该系统的输电线路，会将另外的1 000 MW电力出售给巴基斯坦，而阿富汗将为此收取过路费。从地理位置来讲，阿富汗是中亚向南亚出口电力的首选运输路线，从它具备的自然条件来讲，也有可能成为一个能源净出口国。因此，发展区域电网，通过收取过路费来解决国内发电设施的资金问题，也许是阿富汗的中期解决方案，CASA-1000工程最终将为这个方案奠定基础。

阿富汗4/5的水域流向邻国，未解决的跨国界的水问题仍然是国际资金投资于水电基础设施开发的一个障碍。在没有区域协定的情况下，赞助商通常都不愿意参与大型水电工程建设。世界银行和亚洲开发银行提出，如果跨界条约开始将影响国家利益的区域水管理纳入其中，那么它们愿意资助阿富汗的大型水电开发工程。因此，阿富汗国家政府最大化地利用本国水资源的能力，取决于其与邻国建立自然资源合作开发管理的能力。区域资源外交加上现代化能源行业的法律制度，是重建阿富汗自然水力发电的重要组成部分。

目前，虽然应对所面临的安全形势的挑战和稳定监管的基础设施不足，也许会妨碍大规模私有企业投资阿富汗的水电工程建设，但是该国长远的可持续开发的水电潜能不可忽视。在大投资商观望阿富汗如何解决这些结构性难题的时候，小型、微型水电的建设以及对现有发电设施的修复，可为这些公司提供试水的机会，以便逐步适应阿富汗的法律、商业和政治环境；当阿富汗准备进行大型水电投资时，他们会“遵从内心的声音”来作出决定。阿富汗通过大量国外私营业主的投资来重建本国能源行业的同时，国外公司也会顺势而为。

(骆雪赵秋云编译)

收稿日期：2015-11-08

中图法分类号：TV631.372

文献标志码：A

文章编号：1006-0081(2016)01-0006-04