亭子口水利枢纽建设征地移民安置的投资控制

2016-04-08杜光福

水电站机电技术 2016年11期

关键词：亭子概算征地

杜光福

（嘉陵江亭子口水利水电开发有限公司，四川苍溪 628400）

亭子口水利枢纽建设征地移民安置的投资控制

杜光福

（嘉陵江亭子口水利水电开发有限公司，四川苍溪 628400）

在水利水电工程建设领域，建设征地移民安置投资大幅度超过初设规划的投资概算，是一个已经成为常态的老大难问题。移民安置投资超概算，是水利水电工程投资超概算的主要影响因素。建设征地和移民规模、移民安置投资比重均处于近几年国内水利水电工程前列的嘉陵江亭子口水利枢纽工程，更是面临移民安置投资控制的巨大压力。

移民安置；投资；控制

1　工程和移民安置概况

1.1枢纽工程概况

位于嘉陵江上游中段的亭子口水利枢纽工程，是嘉陵江干流控制性骨干工程，是国家确立的长江防洪体系的主要防洪工程。该工程由嘉陵江亭子口水利水电开发有限公司（以下简称亭子口公司）全额投资建设和经营。该工程是以防洪、灌溉及城乡供水、发电为主，兼顾航运并具有拦沙减淤等综合利用效益的大（1）型水利民生工程，装机容量110万kW，静态总投资168.53亿元。枢纽工程于2009年11月正式开工建设，2013年8月首台机组投产发电，现已进入工程建设收尾阶段。

1.2移民安置概况

该工程建设征地移民安置的规模涉及四川省广元市苍溪、昭化、剑阁、利州4县（区）的35个乡（镇），151个行政村，482个村民小组，淹没总土地面积18余万亩，共需搬迁安置移民3.09万人，生产安置农村移民2.9万人，迁建集镇13个，复建等级公路115 km、大中型桥梁25座。建设征地移民概算投资为65.94亿元。2006年底开始实物调查，2009年下半年开始移民搬迁，2013年5月搬迁完了正常蓄水位以下的全部移民，目前移民安置已进入扫尾阶段。

2　移民安置投资分类

2.1移民安置补偿、迁建及库底清理投资

根据水利部批复的初步设计报告的移民安置规划，亭子口工程移民安置补偿、迁建及库底清理投资为49.0亿元，占移民补偿投资（不含税费，下同）57.80亿元的84.79%。其中，农村移民安置补偿投资29.56亿元，占移民补偿投资57.80亿元的51.14%；集镇迁建补偿投资8.32亿元，占14.39%；工业企业迁建补偿投资0.16亿元，占0.34%；专业项目恢复改建投资7.29亿元，占12.62%；防护工程投资3.47亿元，占6.01%；库底清理投资0.17亿元，占0.30%。

2.2实施移民安置的各项费用

各项费用投资4.67亿元，占移民补偿投资57.80亿元的8.08%。其中，前期工作费0.98亿元，勘测规划设计费1.47亿元，实施管理费1.47亿元，技术培训费0.15亿元，监理监测评估费0.49亿元，咨询服务费0.05亿元，移民机构开办费0.08亿元。

2.3基本预备费

投资概算的基本预备费4.12亿元，占移民补偿投资57.80亿元的7.13%.

2.4有关税费

投资概算的税费8.14亿元。其中，耕地占用税2.39亿元，耕地开垦费3.23亿元，森林植被恢复费2.52亿元。

3　移民投资控制的难点

3.1保障移民利益和维护社会稳定难

移民安置的社会性，决定了亭子口工程的移民安置目标是要确保3万移民“搬得出、稳得住、安置好、富起来”，在涉及移民利益的补偿投资上不能“缩水”。但在实施中往往因为移民利益得不到保障或缺乏公平，造成搬迁阻力甚至影响社会稳定。

3.2制定一个科学合理的移民安置规划难

移民安置规划是实现移民目标、控制移民投资的第一关口，规划不合理、不科学，在实施中要么大幅突破投资概算甚至翻番，要么降低移民投资使用效益，造成隐性浪费。

3.3实施过程中控制设计变更难

亭子口工程在规划设计与建设期间有几年的时间差。由于当时规划设计的历史局限、移民区和移民安置区情况的变化以及国家政策的变化等，在实施过程中必然要通过变更设计对初设规划的局部和细节进行调整。如何把这种调整控制在“微调”的范围内，使之不出现颠覆性的变化，除了有一个科学合理的移民安置规划外，在设计变更环节的控制，就成为控制移民投资的第二道关口。

3.4应对因政策变化影响移民安置投资难

移民安置规划是在国家现行法律法规的指引下制定的，在实施阶段的几年里，国家有关法律法规的完善和政策的调整在所难免。而法规的完善和政策的调整一般是造成移民投资的增加，这种增加超越了作为投资者的企业法人的控制能力。

3.5移民安置进度控制难

移民安置进度不仅制约枢纽工程的工期，而且也影响到移民安置投资，而移民安置期限超过规划安置期限又是水利水电工程建设中的常态，难以突破。移民安置时间越长，物价上涨、政策变化、自然灾害等都会导致移民安置投资增加。

4　控制移民安置投资的对策

4.1制定一个科学合理的高质量的移民安置规划

亭子口工程在规划设计阶段就立足于把好移民安置投资的第一道关口。

（1）招标确定了规划设计能力强大、实践经验非常丰富的规划设计单位，以一流的“工匠精神”进行移民安置规划设计。

（2）在广泛调研和征求意见的基础上制定了“实物调查实施细则”；在实际调查中做到现场登记、反复核对、全面准确、不重不漏、多方认可，三榜公示。

（3）确保选址合理，指标计算依据准确。对规划建设项目和选址反复进行现场考察、反复论证和优化。对用于计算补偿补助依据的耕地年产值，项目业主直接收集第一手权威资料进行测算，对过高的标准进行订正，获得各方肯定，用作计算依据。

（4）科学编制规划，始终坚持严格按照现行国家法律、法规和政策的标准执行，不“缩水”但也不“拔高”。通过为期近4年的艰苦工作，2009年10月水利部批准了《嘉陵江亭子口水利枢纽初步设计报告》。《报告》的第九分册对建设征地移民安置作了详尽的规划。亭子口工程的建设征地移民安置规划，是一个科学布局、切合实际、投资合理、可行性强的好规划，奠定了控制移民安置投资的重要基础。

4.2用好用活移民安置政策

对于具有社会属性的移民安置工作，既要严格以法律法规和政策为依据，又要用好用活。

（1）对于规范限制性的政策，严格执行，不越“雷池”。亭子口工程的移民安置补偿补助，严格按照国务院471号令规定的范围、计算依据和标准执行。特别是严格把好“三原”关。只要不突破国务院471号令所规定的“三原”原则，在正常情况下，移民投资规模就不会有颠覆性的增加。

（2）依据国家法律法规和政策，由移民区地方政府会同业主研究制定了《亭子口水利枢纽工程建设征地移民安置实施办法》等四个移民搬迁安置政策，用于确定搬迁安置的基本原则和指导解决搬迁安置中的具体问题。这些政策就是结合亭子口移民安置特殊性的灵活运用，避免在实施中造成混乱，形成投资“黑洞”。

（3）对国家法律法规修订完善造成移民安置投资增加的部分，由于超过了项目业主的控制能力，我们就灵活运用其他有利的法律法规，打好水利民生牌，堤内损失堤外补。亭子口工程涉及建设征地的税费由初设规划时的8.14亿元增加到工程扫尾阶段时的11.84亿元，净增3.7亿元，其中，耕地开垦费翻了一番，森林植被恢复费增加了16.4﹪，还未包括耕地占用税有可能大幅增加的部分。通过亭子口工程的水利民生功能，争取国家水利补助资金在一定程度上弥补了包括建设征地和枢纽工程在内的工程建设所增加的投资。

4.3对移民安置现场设计变更严格把关

移民搬迁安置实施过程中的现场设计，是控制投资的又一关键环节。由设计单位成立了亭子口水利枢纽建设征地移民工程设计代表处，现场开展综合设代和单项工程设代工作，提供初设规划实施中的有关服务。在为期4年的现场设代工作中，共完成各专业设代函件1 000余件，完成备忘录、现场签证单和临时工作联系单250多份。

对于设计变更，通过制度性安排进行制约。超过单项工程投资5%的定为重大变更，报省扶贫移民局审批；5%以内的，由设计单位上报移民主管部门牵头，地方移民部门、项目业主、设计单位和移民综合监理单位通过“三会”协商讨论，形成一致意见，签字认可。

设计变更是在细节上对初设规划的优化，有增有减。增加投资的主要是与移民切身利益有关的部分；减少的主要是布局的调整，如机耕道、码头、居民点等。人渡码头由初设规划的50处减少到26处，居民点由82个减少到28个。布局的调整，既使其更加有利于移民的生产和生活，又避免了投资增加。

4.4狠抓移民安置进度

（1）超前行动。在移民安置的补偿政策等配套政策还未出台前、先行用地手续正在办理的同时，率先启动了坝区移民搬迁，在3个月的时间搬迁完了985人的坝区移民，为枢纽工程按期开工创造了条件，积累了大规模搬迁移民的经验。

（2）实行进度计划的刚性管理。从规划实施开始，业主和地方政府每年都要制定移民安置进度的年计划并分解到月份，每年都要在上半年和年终由移民综合监理牵头组织全面检查，分析问题，落实措施。对安置质量和进度进行刚性管理，由政府进行考核，实行“一票否决”。

（3）在关键节点采取特殊措施推动突击搬迁。在二期围堰的突击搬迁中搬迁了4个集镇、搬迁安置和生产安置了408.2m高程以下的1200多人、拆除了5.8万m2房屋和实施完成了4个集镇场平、12.79 km公路及2处临时汽渡码头等。在蓄水阶段的应急搬迁中，一次性完成了458m高程及回水位以下的全部移民搬迁安置和后续工程任务，搬迁安置移民近2万人。

亭子口移民搬迁安置进度比初设规划提前半年满足了枢纽工程下闸蓄水和投产发电的进度要求。

5　项目业主在投资控制中的作用

5.1依规主导制定移民安置规划

亭子口公司作为项目业主，依据国务院471号令的规定主导了建设征地的实物调查和移民安置规划的制定。业主在规划中严格区分，该业主承担的补偿补助不打折扣，属于地方发展规划增加的项目，一律由地方政府承担，避免超范围立项增加投资。

5.2与政府共同探索和制定移民工作机制

这套机制包括业主协助政府加强领导、对口工作部门、资金投入三位一体的配合机制；聘请第三方全面、全程协调、监管和督查的监理监评机制；参建各方的轮值会、设计联络会和监理例会的互相监督制约的决策机制；以移民为利益主体，以法规和政策为工作准则，以全心全意为移民造福为出发点落实措施、处理问题、化解矛盾的和谐移民机制。这套机制的有效运行，确保了设计变更和安置进度的有效控制，确保了移民安置资金的安全和高效使用。

5.3在实施阶段主动配合、深度参与

亭子口公司在实施阶段实行了“主动配合、深度参与”的工作方法和责任担当。①公司对移民工作“四个优先”，即工程建设移民安置优先，资金运用移民投资优先，内设部门移民机构优先，力量配备移民人才优先。②全力支持地方政府履行三个“主体责任”，重大问题的解决和重大决定的出台，都要通过政府这个平台作出。③直接协调解决重大及疑难问题。特别是在不同的阶段创新和采取了一些突破性的方法抢速度、赶进度、限期建房、限期搬迁，避免了长时间过渡安置增加投资。