老挝南欧江一期实施项目建设征地移民安置咨询工作分析

冯明磊，侯志强，肖银松，陈　宁，袁　宁，曹际宣

(1.中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司，云南昆明650051；2.中国电建海外投资有限公司昆明分公司，云南昆明650000)



老挝南欧江一期实施项目建设征地移民安置咨询工作分析

冯明磊1，侯志强1，肖银松1，陈宁1，袁宁1，曹际宣2

(1.中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司，云南昆明650051；2.中国电建海外投资有限公司昆明分公司，云南昆明650000)

老挝南欧江梯级水电开发涉及大量搬迁安置人口，是首个在老挝境内由中资企业全面负责移民安置实施工作的水电项目。中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司作为中方咨询机构从移民安置规划设计、综合监理、项目管理三方面全面介入移民安置咨询工作。分析总结在老挝开展移民安置咨询工作的经验及我国移民技术标准等在老挝水电项目实践中的应用，提出了在老挝开展水电站建设征地移民安置咨询工作的几点建议，以为后续老挝水电项目移民安置实施工作提供一定的参考借鉴。

移民安置；建设征地；水电工程；南欧江；老挝

0　引　言

当前老挝结合国家自身资源优势，积极发展水电事业[1]。南欧江梯级水电开发为中国电建集团首次在境外获得的全流域规划开发项目，共有7个梯级水电站，总装机容量1 272 MW，分两期开发。首期开发南欧江二、五、六级3个梯级水电站，共涉及淹没影响人口约760户4 500人。由于老挝国内缺乏大规模移民安置工作的实施经验，为妥善安置移民，确保电站建设对当地居民产生的影响降至最小，南欧江一期移民安置工作采用由项目业主全面负责组织实施，老挝政府参与配合，中方咨询机构提供咨询服务的模式开展，借鉴国内水电移民安置工作的成功经验及模式、结合当地实际情况，开创了一套新的移民安置工作模式。虽然工作中存在诸多问题及困难，最终在有关各方的共同努力下按期完成了移民搬迁安置工作，为电站顺利下闸蓄水及发电奠定了基础。

本文分析总结了作为咨询机构的中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司(以下简称“昆明院”)在老挝南欧江一期实施项目中，开展移民安置咨询工作的经验及我国移民技术标准等在老挝水电项目的应用实践，最后对在老挝开展水电站建设征地移民安置咨询工作提出了几点工作建议，为后续老挝水电项目移民安置实施工作提供一定的参考借鉴。

1　南欧江一期项目工作难点

(1)点多面广、工作量大。南欧江一期实施项目涉及3个电站，老挝国内2省5县。移民安置工作点多、面广，加之老挝国内交通不便，移民安置工作量巨大。其中，南欧江二级水电站建设用地总面积为2 059 hm2，淹没影响涉及24个村庄143户约900人；南欧江五级水电站建设用地总面积为1 823.9 hm2，淹没影响涉及14个村庄中367户约1 933人；南欧江六级水电站建设用地总面积为1 816 hm2，淹没影响涉及7个村庄，共计228户约1 244人。

(2)老挝国内缺少移民安置的法律法规和成熟的模式。目前，老挝国内有关水电移民安置的相关法律法规尚不完善，且没有大规模移民安置工作经验，缺乏成熟的移民安置操作模式，老挝政府部门对于移民安置工作缺少经验，在初期各方对于如何开展工作无从下手。

(3)未开展可研工作，缺乏总体规划，导致移民工作成为“三边工程”。老挝国内移民安置通常情况下不进行可行性研究工作，仅由老挝咨询机构完成移民安置行动计划报告作为项目报批使用，但是报告深度较浅，无法指导移民安置实施工作。实施阶段，缺乏总体规划，多为边设计、边报批、边施工的“三边工程”。

(4)建设征地范围界定及实物指标调查。老挝国内对于建设征地范围并未做明确规定，南欧江一期项目采用国内回水计算的方式确定建设用地范围，并现场测设了永久界桩，履行了相应程序，项目业主组织专人进行了实物指标调查，为项目顺利推进奠定了基础。但由于调查过程中的沟通交流、调查条件困难等原因，导致部分调查成果精度上仍然存在问题。

(5)移民安置方案变动较大。由于没有开展可研工作，缺乏总体移民安置方案，因此在实施过程中需充分征求当地政府及移民的安置意愿来确定移民安置方案，方案在实施过程中会反复发生变化，耗时较长，影响工程总体进度。

(6)移民安置点规划设计缺乏依据。由于移民安置点规划设计工作缺乏依据，同时在设计时还需充分考虑老挝当地建筑风格以及风俗习惯。南欧江一期项目伊始，多参照国内部分规定执行，设计标准偏高，投资较大。后经设计人员不断优化，考虑当地的建筑风格以及经济发展特点，使得房屋造价逐步降低，达到较为合理的水平。

(7)老挝国内承包商执行能力相对较差。南欧江一期项目委托老挝EDL公司承担库底清理工作，部分分包商承担移民安置点工程建设工作，根据现场实施的实际情况，老方人员存在执行能力相对较差的问题，对于实施过程中存在的问题整改落实不够及时。

2　老挝移民安置咨询工作

为确保移民安置工作能够顺利推进，项目业主委托昆明院作为咨询机构全面介入南欧江一期项目移民实施咨询工作，以期利用昆明院国内移民工作技术实力及工作经验为老挝移民安置工作提供借鉴和帮助。咨询工作主要涉及移民安置规划设计、移民综合监理及项目管理三个方面。在实施过程中，国内相关法规技术标准等在老挝取得了一定程度的实践应用及推广。

2.1移民安置规划设计

(1)建设征地范围的确定。目前老挝国内对建设征地范围的界定方式并无明确的规定，南欧江一期实施项目采用国内回水计算的方式确定，所选洪水设计标准均采用国内标准下限，根据上述方案确定的建设征地范围最终由老挝省级政府进行了确认。实践证明，该方式确定的建设征地范围不仅能够满足老挝国内移民安置工作的需要，确保移民生命财产安全；同时也能在一定程度上节省项目业主的移民投资。

(2)实物指标调查。参照国内规范，在实物指标调查前南欧江一期项目由老挝政府部门发布了“停建令”，禁止在建设征地范围内新增建筑物及搬迁人口，确保了实物指标调查的准确性；同时，参照国内实物指标调查规范确定了相关的调查内容包括人口、房屋、土地以及专业项目等。在调查工作开始前，结合我国相关规范内容及老挝当地的实际情况确定了调查对象、调查方法、调查精度、工作组织及各方职责等，并编制了实物指标调查工作大纲。这为实物指标调查工作顺利推进奠定了基础，同时在调查前测设了永久界桩以作标示。

(3)移民安置方案确定。由于南欧江项目未开展可研阶段工作，缺乏移民安置总体规划方案，在项目伊始移民安置方案时常发生变动，对移民工作进度造成了一定影响。借鉴国内工作经验，由项目业主牵头负责，地方政府及咨询机构组成联合工作组，在充分征求移民安置意愿的基础上，通过科学的分析论证确定合理的移民安置方案，减少了移民安置方案变动。

(4)移民安置工程设计。南欧江一期项目移民安置工程设计工作主要包括开展移民安置点勘测设计、专业项目设计等相关工作。由于老挝国内社会经济发展水平较低，人民收入较低，居住水平、基础设施建设等较为落后，老挝国内对于相关房屋、基础设施等建设没有相关的规程规范或法律法规，导致设计工作处于“无章可循，无法可依的局面”。对此，设计人员采用国内设计标准的下限进行设计；但实践证明，即使国内设计标准下限也远远超出老挝当地水平，致使移民工程投资费用超出通常意义上所认为的“重置价格”，设计标准偏高。针对没有标准的问题，解决的主要措施是由项目业主会同设计单位共同对设计标准进行确认，报老挝政府审批同意。经过设计人员的不懈努力，在后期安置点规划设计过程中不断摸索，最终掌握了老挝国内相关法规、熟悉了老挝建设风格，设计造价经过不断优化能够满足各方要求。

(5)库底清理。老挝国内关于库底清理工作虽有相关的法律规定，但不具备实际操作性。有鉴于此，中方咨询机构借鉴中国规范，初步确定了南欧江一期项目库底清理的对象，清理标准。实施中由于库区交通条件较差，多为原始丛林，清理难度极大，实施中对清理标准进行适当调整。

2.2移民综合监理

移民综合监理工作是中国水电建设事业过程中根据中国国情和政策所产生的一项工作，其同工程监理具有一定的相似性，同时也具有一定的区别。移民综合监理主要是对于移民安置工作的总体进度、投资及质量进行把控，控制移民安置的设计变更。其监督的对象为移民安置实施主体，县级移民管理机构，而监理依据为经审定的移民安置规划报告。而在老挝则完全不同。在项目开始之前并无审定的移民安置规划报告，缺乏移民安置总体规划及项目投资概算；同时移民安置的实施主体为项目业主。因此，南欧江项目移民安置综合监理缺乏监理的依据，同时监督管理的主体也发生了变化，致使移民综合监理工作并未按照项目初期预想的方案开展相关工作。

经过对南欧江项目移民综合监理业务的总结，老挝项目的综合监理更重要的是根据所拥有的技术力量以及国际项目的实际情况，为业主提供咨询服务。以南欧江项目为例咨询工程师可以提供以下咨询服务。

(1)协助项目业主制订移民安置实施工作内容及计划。目前老挝项目关于建设用地移民安置工作可参照经验较少，作为咨询机构可以借鉴国内已有的工作经验，结合当地的一些实际情况为项目业主理清相关的工作程序，工作内容，工作方法，组织管理模式，建立合适的进度计划、实施工作计划。

(2)对各项设计成果把关。通常老挝建设征地移民安置规划设计主要涉及：①移民安置点规划设计；②专业项目改复建规划设计；③专业项目的补偿评估咨询；④生计恢复规划设计。咨询机构可以利用自身技术特点对上述的规划设计成果进行审查把关，提出优化意见。

(3)参与合同管理及招投标工作。作为咨询机构应当对移民安置实施过程中所涉及的移民安置补偿协议、政府工作协议、施工合同等进行技术咨询，参与相关的合同管理工作，参加招投标工作，协助确定建设实施单位。

(4)协助业主确定移民安置方案。在移民安置过程中最重要的是确定移民安置方案及安置标准，由于该项工作在国内由地方政府及设计单位完成[2]，而在国际项目中作为移民实施主体，移民安置方案由项目业主确定并报当地政府批准，同时在缺乏安置点建设标准时，应当由项目业主牵头会同设计单位、咨询单位等共同确定合理的建设标准，报当地政府批准实施。

(5)参与移民安置实施管理。协助项目业主开展移民安置实施管理工作，对工作中应履行的责任义务等起到告知作用，对工作中可能存在的问题、风险及时提醒业主，并根据自身的工作经验提出应对之策。

3　老挝移民安置咨询工作的几点建议

3.1选择合理的移民安置实施管理模式

选择合理的移民安置管理模式对于移民安置工作成败具有决定性的作用，有效的控制移民安置实施过程，才能确保移民工作顺利推进。

现阶段根据老挝移民安置实施工作经验分析，中资企业投资项目在老挝国内移民安置实施工作大致分为两种模式：

一，由项目业主作为实施单位全面负责所有移民安置实施工作，聘请相关的咨询机构开展咨询工作。在此过程中项目业主起主导作用，老挝政府等有关部门起辅助作用。优点在于项目业主全面参与，对于移民安置工作的质量、进度、投资等可以进行较好的把控，缺点在于需要有较多的管理及服务人员，且老挝政府机构参与力度较小，因此政府工作积极性不高。

二，操作方式为项目业主全部委托给老挝政府机构，完全由其负责开展移民安置实施工作，项目业主进行监督管理。其优点在于项目业主全权委托老挝相关机构开展移民安置实施工作，项目业主不需投入大量的人力物力资源从事该项工作；缺点是项目业主对于移民安置实施工作的全面控制能力减弱。根据已有工作经验，老挝相关机构普遍执行能力较差，存在层层分包、以包代管的现象，工程建设质量、进度等都无法得到保障；同时，老挝国内由于缺乏大规模移民安置实施工作经验，对于移民安置工作缺乏全面统筹管理。移民资金使用缺乏有力监管，滥用现象严重，一旦出现资金链断裂的情况，将严重影响工程建设的实施。

3.2移民安置规划设计工作

(1)建设用地范围及实物指标调查。如何合理确定建设用地范围，并开展实物指标调查工作，提高调查精度对移民安置实施工作至关重要。目前，老挝国内对于如何确定用地范围尚未明确规定，可以参照国内规范根据回水计算成果确定用地范围，也可以按照正常蓄水位增加一定安全超高的方式确定，但均需同老挝政府沟通，取得政府的许可。在实物指标调查阶段，测设永久用地界桩作为建设用地范围标示，结合用地区的实际情况，在开展实物指标调查前认真编制实物指标调查工作大纲，确定实物指标调查的工作组织，调查内容、方法，工作时限等。

(2)合理确定影响区范围。由于老挝国内目前对于淹没影响区范围重视程度不足，许多电站对于影响区范围未划定，以南欧江一期项目为例，在工作初期仅制定了水库淹没区用地范围，并未确定影响区范围，在实施过程中对影响区范围重新查勘并确定处理方案，造成一定的反复。建议：在项目初期就对有村庄、居民点、专业项目等敏感性对象的区域进行实地查勘，确定是否存在影响区，同时开展影响区实物指标调查工作。

(3)确定移民安置方式。建议在开展实物指标调查过程中同时确定移民安置方案，充分征求移民意愿，聘请专业咨询机构进行分析论证，获得政府的许可或批文。

(4)尊重当地民俗、民风。老挝国内少数民族众多，风格、文化不同，在规划设计时应充分尊重当地民俗民风，征求当地政府意见。涉及宗教、殡葬等设施建议由当地政府组织完成设计、实施等工作。

(5)重视移民生计恢复。目前，老挝国内项目普遍存在“重工程轻移民”的现象，对于移民生计恢复工作重视程度不足，客观上讲该项工作由项目业主组织实施存在一定的困难。建议：水电项目应重视移民生计恢复工作，由项目业主委托老挝政府开展相关工作，确保移民搬得出稳得住。

4　结　语

当前越来越多的中资企业顺应“走出去”的战略要求在海外投资开发水电项目，随着国际社会、非政府组织等对于水电项目移民安置工作关注程度越来越高，如何妥善安置移民成为国有资产境外投资水电项目成败的关键因素之一，合理的移民安置规划及工作组织是顺利推进移民安置工作的重要保障，咨询工程师可以利用自身的专业知识，结合当地的实际情况为项目业主提供有价值的咨询服务，但国际项目咨询工作同国内仍旧差距较大，需要因时因地制宜，结合我国的成功经验，不断探索，最终达到提前规划、合理组织、顺利实施的工作目标。

[1]晓楠. 老挝将充分利用水力资源[J]. 东南亚南亚信息， 1997(13)： 21- 22.

[2]国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置实施条例》[S]．

[3]陈志波， 陈颖. 老挝土地法律制度研究[J]. 云南大学学报： 法学版， 2005(02)： 115- 119．

(责任编辑陈萍)

Analysins on Land Acquisition and Resettlement Consultation of Phase I Hydropower Development of Nam Ou River in Laos

FENG Minglei1, HOU Zhiqiang1, XIAO Yinsong1, CHEN Ning1, YUAN Ning1, CAO Jixuan2

(1. PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited, Kunming 650051, Yunnan, China;2. Kunming Branch of PowerChina Resources Limited, kunming 650000, Yunnan, China)

The cascade hydropower development in Nam Ou River of Laos involves the relocation of a large amount of population. The resettlement implementation of hydropower development in Nam Ou River is fully carried out by China-funded enterprise that is the first in Laos. As a Chinese advisory company, PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited fully engages in the consulting of resettlement plan, comprehensive supervision and project management. The experiences of resettlement advice in Laos are analyzed and the application of Chinese resettlement standards in Laos is also presented. Some suggestions to carry out land acquisition and resettlement advice of hydropower station in Laos are put forward, which will provide a reference for follow-up resettlement implementation of hydropower projects in Laos．

resettlement; land acquisition; hydropower project; Nam Ou River; Laos

2016- 03- 12

冯明磊 (1978—)，男，安徽濉溪人，高级工程师，博士，主要从事水库移民工作．

D632.4；TV 213.2

B

0559- 9342(2016)05- 0081- 04