美、英、法公共文化服务体系中的政府定位※

赵鹏 金业钦

（中共辽宁省委党校，辽宁沈阳110004）

美、英、法公共文化服务体系中的政府定位※

赵鹏 金业钦

（中共辽宁省委党校，辽宁沈阳110004）

不同的政府权力定位会形成不同的公共文化服务体系。根据不同的政府定位，公共文化服务体系模式可以分为三种类型：政府主导型、政府分权型和社会运作型。法、英、美分别是这三种类型的典型代表。有较长专制主义传统的法国政府重视对公共文化的干预，它通过国家文化与通讯部以及地方派驻代表对公共文化进行统一管理。同时，通过“文化分散”政策调整中央主导的管理模式带来文化资源分配不均衡的问题。有较长自由主义传统的英国在公共文化服务模式上坚持政府“不能不管，也不能多管”的原则，虽然在中央设立文化行政主管机构进行统筹管理，各地方政府在公共文化服务方面拥有较大的自主权，同时又设立准行政机构进行具体运营，形成了公共文化管理的“分权”体制。美国自由主义的建国理念使得美国政府对公共文化服务的干预十分有限，公共文化服务主要依靠社会力量开展，各级政府不设置专门的公共文化管理机构，美国政府对公共文化事业的管理主要通过法律法规形式实现。

公共文化；公共文化服务；政府定位

公共文化服务是政府基本服务职能之一。特定国家的公共文化服务模式受该国政治制度、经济状况、文化传统、意识形态等多方面影响。世界各国公共文化服务存在多种模式，根据政府在公共文化服务中发挥的作用可以分为三种类型：政府主导型、政府分权型和社会运作型。我国正处于服务型政府的建构时期，政府在公共文化服务中该如何定位还在探索中，研究其他国家公共文化服务模式，了解其管理体制、运行机制、服务方式等，对于建构我国公共文化服务体系具有重要借鉴和参考意义。

一、政府主导型的公共文化服务模式

政府主导型的公共文化服务模式强调国家对文化资源的控制，政府设立从中央到地方的各级文化管理机构，这些管理机构掌管着重要的文化设施和大量的资金，中央政府通过各级管理机构统一管理全国的公共文化服务事务，并通过对各类文化组织、团体、个人进行资助以提供相关的公共文化产品和服务。法国是这一模式的典型代表。

（一）法国政府主导模式的形成

国家政治形态规定了国家处理公共问题的基本模式。较长的专制主义政治文化传统使得法国政府历来就重视文化问题，确保法兰西文化的一致性是国家整合的重要方式。17世纪路易十四就将自己确立为艺术的保护者，鼓励、资助文化事业，创办了法兰西舞蹈学院、音乐学院、喜剧院、建筑学院和科学院等。虽然路易十四对文化的重视是基于其个人的爱好，但这在客观上促进了现代国家文化职能的发展。基于这种历史传统，法国历届政府将文化建设视为国家建设的重要一部分，发展和传承民族文化成为法国政府重要的职能。法国大革命时期，法国政府创建了国家档案馆、国家图书馆和中央艺术馆三个国家文化机构。此后的历届法国政权均强调国家干预文化的合法性。1959年，法国第五共和国正式成立文化事务部，其“作为国家在文化领域的化身，文化部代表国家发挥四个主要职能：立法与限制的职能；直接管理文化机构的职能；再分配资金的职能以及活跃文化氛围的职能。”［1］这标志着法国政府主导型公共文化服务模式的形成。这之后的历届都强调政府在文化发展中的主导作用，几乎每届政府都实施一项重大公共文化工程，蓬皮杜时期政府修建了现代艺术中心，德斯坦时期政府修建了近代艺术博物馆，密特朗时期政府修建了巴士底歌剧院和国家图书馆，希拉克时期政府修建了原始艺术博物馆。可见，法国在王国时期、帝国时期、共和国时期对国家在文化中主导作用有很高的一致性。

（二）法国中央主导的公共文化管理模式

在公共文化的管理体制上，国家文化与通讯部是法国公共文化服务模式的核心，它是法国政府文化主管机构。通过向地方派驻代表，文化与通讯部对全国文化事业实行管理，例如制定文化政策和法规，执行国家文化政策，分配国家文化财政资源，管理重点文化设施和团体，促进文化和艺术创作，提供公共文化服务，与外国进行文化交流等。

一是文化与通讯部向各地方派驻文化局局长。文化局局长是法国文化与通讯部官员，其接受文化与通讯部和大区政府的双重领导。文化局长一方面要执行中央政府的文化政策，同时还要根据本地的情况制定当地的文化发展规划。二是文化与通讯部向各地方派驻“文化顾问”。这些顾问由文化与通讯部的专业司局派驻，他们接受文化局局长的领导，协助其完成文化与通讯部部署的各项专业工作。三是文化与通讯部向各地方派遣专业技术人员。法国地方所属各类文化服务机构的主要专业技术人员均由文化与通讯部派遣，这些人员具有较高的专业知识水平，这一方面加强了地方文化服务的技术力量，同时通过技术人员也加强了了中央对全国文化服务进行统一管理。［2］24－31四是文化与通讯部对各文化机构和管理部门直接拨款。法国国家财政预算中文化预算的比例多年来都稳定在1%上下，官办文化机构直接获得的政府财政支持占到其经费的60%以上。公益性文化机构的经费完全由政府负担，例如图书馆、博物馆等，这些机构的工作人员享受与公务员同等的待遇。此外，政府对与国家有合同关系的非官办文化团体也给予固定资助，且金额每年都在增长。

中央主导的公共文化管理模式一方面可以集中国家力量促进文化事业发展，另一方面也会造成地方发展文化事业缺乏自主性，国家的干预削弱了文化机构和艺术团体的活力。因此，法国近些年开始调整其文化管理模式，加大地方管理文化事业的权力，通过行政、法律、税收等多方面渠道来实现中央对文化事业的管理。

（三）法国公共文化服务中的中央与地方权力定位

中央主导的管理模式可能会带来文化资源的不均衡的分配。这首先表现在首都与地方的不均衡。巴黎是法国的文化中心，法国的文化设施和服务主要集中在巴黎，在政府文化投入有限的情况下，这必然会影响地方的文化服务。例如法国国家歌剧院、法兰西戏剧院、国家交响乐团等重要国家文化设施、团体及其活动大部分都在首都举行，外省的文化设施和文化服务相对贫乏。不均衡还表现在城市和农村间公共文化服务的差异。法国的公共文化服务集中在城市，乡村的文化设施和相关服务相对匮乏，城市居民拥有更多的机会享受公共文化服务。为了实现公共文化服务均等化，密特朗在执政期制定了“文化分散”政策。

一是法国政府将公共文化设施和项目的管理权下放到地方。中央政府将地方艺术院校、图书馆、档案馆、博物馆、剧场等公共文化服务设施的管理权下放给各级地方，加大地方政府在公共文化服务方面的自主性。二是将公共文化服务的经费分散到各地方大区。希拉克上任后，决定不再在巴黎兴建大型文化设施。文化与通讯部将经费分散到各大区的地方文化部门，将三分之二的国家文化投资交由地方政府管理。这些举措缩小了地区间公共文化服务的差距，减少社会排斥现象，促进了地区间的文化共进和稳定。中央政府的资金支持促进了地方公共文化服务的发展，同时向地方的分权也调动了地方政府在公共文化服务方面的自主性与积极性。法国的“文化分散”政策实际上是中央与地方在公共文化服务方面的权力调整。中央与地方合理的分权，有利于公共文化资源分配在中央与地方、城市与乡村实现平衡，以维护各地的公民享受平等的文化权利。

二、政府分权型的公共文化服务模式

政府分权型的公共文化服务模式在公共文化服务方面实行中央与地方的分权管理，各级政府虽然负责公共文化服务的管理，但是并不与公共文化组织、公共文化活动、公共文化产品发生直接关系，而是由各种非政府机构来进行公共文化服务和文化资源分配，英国是这一模式的典型代表，它在公共文化服务模式上坚持政府“不能不管，也不能多管”的运行原则。

（一）英国政府分权模式形成的历史文化因素

英国有较长的自由主义传统，这使得它没有像法国那样积极地干预文化发展，英国中央政府长期以来对文化一直采取放任的态度。同时，英国的各级地方有悠久的自治传统，民众通过选举产生的各级政府管理本地的公共事务，因此，各地方在公共文化服务方面拥有较大的自主权。

第二次世界大战之前，英国政府不直接参与公共文化服务，仅仅通过博物馆和美术馆对艺术珍品进行保护，以及资助一些艺术教育。二战期间，1939年英国政府建立国家主导下的“音乐与艺术促进委员会”，进行战争动员。1946年，音乐与艺术促进委员会扩建为“大不列颠艺术委员会”，它是负责对政府资金进行分配的非政府文化中介组织，成为公共文化服务的重要机构。此后，英国成立了许多公共文化组织，如电影协会、旅游委员会、广播标准理事会、遗产委员会、体育理事会、博物馆和美术馆委员会、剧场管委会等。这些公共文化组织不是政府机构，它代表政府在各自的领域中发挥管理和服务职能，政府主要承担公共文化服务的宏观决策。1965年，英国政府成立公共文化主管部门——艺术与图书馆部，对各类文化委员会负责政策指导和拨款。1992年，英国政府成立国家文化遗产部，将原来分散于多个部门的文化管理权统一于一个部门。1997年，国家文化遗产部更名为“文化、新闻和体育部”。1998年，英国国会颁布《苏格兰法》《北爱尔兰法》《威尔士政府法》，进一步加强了苏格兰、北爱尔兰和威尔士的自治权，也进一步加强了地方公共文化自治权，形成了单一制框架内联邦化的分权文化管理体制。［3］4－30

（二）英国公共文化服务模式中的分权管理

英国公共文化服务管理体制在中央设立文化行政主管机构进行统筹，同时又设立国家艺术理事会这一准行政机构进行具体运营，形成了公共文化管理的“分权”体制。国家艺术理事会与中央文化行政主管机构不是行政隶属关系，而是两个独立而相互联系的系统。中央文化行政主管机构负责协调地方政府和国家级文化遗产等。国家艺术理事会负责为各项国家文化政策提供咨询和建议，同时负责执行文化部的政策，管理国家文化基金的申请、审批和资金管理。［4］63

1．建立从中央到地方的三级公共文化管理体制。第一级是文化、新闻与体育部，它负责制定文化政策、划拨经费和监督其实施。第二级是各类艺术委员会，它是非政府组织，主要分为两种类型，一类是非政府公共执行机构，负责执行各类文化政策和分配文化经费，例如英格兰艺术委员会、大英图书馆、大英博物馆、英国遗产委员会等；另一类是非政府公共咨询机构，负责向部长和主管部门提供咨询意见，例如艺术品收藏咨询委员会等。第三级是地方艺术理事会和基层地方政府，负责向本地区的艺术活动、艺术项目、艺术组织以及艺术家等提供资助。三级管理机构不是垂直行政关系，它们通过文化政策，文化项目和文化经费联系在一起。

2．建立权力下放的分权管理模式。英国的公共文化管理坚持“政府行政只管文化不办文化”的基本原则，政府仅通过制定文化政策来调控对公共文化事业的发展，而不对具体的文化服务机构进行干预。一方面，中央政府的文化行政主管部门将权力下放给地方政府，中央政府只统管大范围的文化，而地方政府又不干涉基层文化组织的具体事务；另一方面，政府还将大量公共文化服务职能交给非政府组织。同时，英国的公共文化管理还坚持“一臂之距”（Arm＇s length）的原则。政府的文化行政机构仅负责制定文化政策，不直接与文化团体发生关系，政府通过非政府中介机构，如英格兰艺术委员会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等机构，对公共文化服务进行评估和资助。这一方面减少了政府机构的行政事务，同时也有利于监督和避免腐败。英国的分权管理模式既保持了政府文化行政主管部门的精干和高效，也有利于文化艺术事业的繁荣发展。

3．通过非政府组织进行公共文化的资助和评估。英国公共文化的中央主管部门“文化、新闻与体育部”，在公共文化的投资方面不与文化团体和文化事业机构发生直接关系，它只负责公共文化的财政预算和划拨。具体的公共文化投资和采购通过非政府组织实现，例如英格兰艺术委员会、工艺美术委员会、博物馆与美术馆委员会等，这些非政府组织由相关领域的专家组成，他们运用自己的专业知识对公共文化设施、产品、服务进行评估和拨款。政府可以通过政策倾向和具体拨款方式对特定的公共文化项目给予重点支持。

4．通过政策引导和经济调控方式进行宏观调控。英国政府并不直接管理公共文化组织，也不直接提供公共文化服务。各类公共文化组织都是独立进行经营管理。英国政府通过财政拨款对政府认为重点的公共文化服务进行支持。未列为重要支持的公共文化项目如果经营不善，其服务得不到民众的认可，则政府便不会给予资助。同时，为了促使资助项目能够提供良好的公共文化服务，政府还通过各种委员进行监督，具体做法包括签订资助协议、年度审核、持续评审等。因此，公共文化组织要想得到政府长期资助，必须不断提高公共文化产品和服务的质量。［5］42－97

（三）英国公共文化服模式中的政府与社会组织定位

从公共文化服务模式产生的过程看，英国对公共文化服务的政府干预是逐步建立起来的，但是其模式建立后仍保持着传统的公共权力有限性，政府并不直接干预公共文化服务，而是通过教育、保护与资助三种形式间接推动公共文化服务。

1．英国建立了以国家立法机构主导的公共文化服务管理模式。不同于其他国家的行政管理模式，英国通过国会立法形式授权设立国家公共文化基金专门管理机构，国会直接对这一机构进行监管，而将中央行政机构的权力排斥在外。这使得公共文化基金的分配能够直接体现最高决策机关的意志。同时，在议会下设立国家艺术理事会等组织，一方面扩大了国会干预公共文化服务的范围，另一方面制约了中央文化行政管理机构的管理权，从而形成了英国公共文化服务管理的结构性的制衡机制。

2．英国建立了以文化专业人士主导的公共文化服务评估模式。专业人士组成的专业机构能够自主决定国家文化基金的分配方案，专业评估使基金分配能更加符合公共文化服务生产的实际情况，也能促使各种团体生产出更符合民众需求的公共文化产品。

3．英国建立了以准行政组织为主导的公共文化服务决策咨询模式。准行政组织提供的决策咨询补充了中央文化行政机构决策缺乏专业知识的缺陷，它能够为合理公共文化服务政策的制定提供保障，同时它也是中央文化行政机构权力的延伸，能够使行政机构整合更多的社会资源。

三、社会运作型公共文化服务模式

社会运作型公共文化服务模式主要依靠社会力量开展公共文化事业，各级政府不设置专门的公共文化管理机构。政府在公共文化服务方面的作用主要是通过立法、政策、中介组织等方式实现。美国是社会运作型公共文化服务模式的典型代表。

（一）美国社会运作型模式形成的历史文化因素

自由主义是美国国家建构和公共服务的基本原则，美国社会运作型公共文化服务模式也是按照自由主义原则逐渐展开。美国的政治文化十分警惕政府权力对各个领域的干预，公众普遍认为文化应该自由发展，政府对文化的介入越少越好，反对政府直接干涉文化事务。在美国的政治文化中，所谓的文化主管部们是以政府的名义来定义和统领文化。但是美国从建国起就是一个移民国家，美国文化不是一个单一的形式，也没有单一的发展方向。任何一个政府主导的公共文化发展方向抖经无法代表和满足全体美国民众的公共文化需求。因此美国一直没有设立所谓的“文化主管部门”。曾经有议员在国会提出过成立“文化主管部门”机构的想法，但都未能形成议案，更没有机会在参议院或众议院进行表决。

20世纪30年代，罗斯福政府推行“新政”政策，美国联邦政府开始积极干预经济和社会。此后的历任政府对公共文化事务逐渐有所关注。二次大战后，美国的军事和经济实力飞速增长，而文化的发展速度并不与之相称，文化软实力的发展成为国家战略的重要组成部分，联邦政府开始通过资助和扶持公共文化事业，以实现美国的全面发展。

20世纪60年代，肯尼迪政府对美国的公共文化事业表现出很大的关注，肯尼迪认为：“这个国家不能承受物质富有而精神贫穷的后果”。［6］1411965年，美国国会通过《国家艺术及人文基金会法》，成立国家艺术基金会和国家人文基金会，向文化团体和个人提供财力和技术援助，以推动美国公共文化事业的发展。这两个基金会的成立标志着美国公共文化政策从“文艺纯属私人和地方事务”向“国家适度介入”的转变。

1984年，美国联邦政府成立“博物馆学会”，它是一个独立的联邦政府机构，负责全美的博物馆事业项目和资助。1996年，联邦政府又根据《博物馆图书馆事业法》将联邦图书项目划到博物馆学会，增加了对图书馆的资助内容，并改名为“博物馆图书馆学会”。在公共文化服务的管理上，美国也成为以国家艺术理事会来进行文化管理的国家，政府主要依靠社会来提供各种公共文化产品和服务。

（二）美国公共文化服务中的社会运作

美国直接提供公共文化服务和产品的主体主要是民间的各类文化组织，例如工会、公会、行会、友好团体、专业协会和社团、学术交流机构等。这些民间文化组织大都是非营利组织，它们独立经营，不受政府的直接管理，它们的资金也不是主要来自政府，而是有着多元的资金来源，例如政府资助、基金会、公司、个人、会员会费等。民间组织成为公共文化服务提供的主要主体，符合文化发展的自由特性，这使得美国文化蓬勃发展，阳春白雪的高雅文化，下里巴人的大众文化，商业性质的娱乐产品，公益性质的文化保护项目等各类文化都充满活力。各种主体可以自由地生产公共文化产品，这些公共文化产品通过市场来得到大众的消费和认可。自由市场使得不同的公共文化产品得到不同的群体的认可，这使得美国的公共文化产品呈现多样化模式。美国政府在公共文化发展方面不直接干预，主要通过法律对公共文化事业进行宏观调控，政府不扶植特定的文化类型、文化风格、文化品质，也不干涉各类文化的传播与交流，而是让民众通过市场竞争机制选择公共文化产品，达到优胜劣汰、来实现公共文化的整体发展和繁荣。

美国公共文化服务的资助也主要来自社会。美国公共文化服务的经费，50%来自于各类文化主体的收入，43%来自于社会上的资助，仅有7%来自政府的资助。［7］256捐赠是美国社会各类组织经费来源的重要渠道，它有着深厚的传统。在各类社会捐赠中，2．5%来自企业，5%来自基金，高达35．5%的捐赠来自个人或遗赠。［8］256高额的社会捐赠是政府相关免税政策推动的结果。《国家艺术和人文事业基金法》规定：政府对文化艺术给予有限支持的方式是对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税，并减免为其赞助的个人和公司的税额。在美国，企业的税收率一般为利润的35%，根据《国家艺术和人文事业基金法》，如果企业向慈善性（包括文化）事业的捐款达到其利润的10%，那企业税收率就可减免30%。这极大地调动了企业赞助公共文化事业的积极性，每年这类企业捐款可达60亿美元，在此资助下，全美有1．5万个文化艺术团体常年活跃在艺术舞台上，全美每年有1000多个不同类型的文化艺术节。［9］244美国政府的税收减免政策广泛动员了社会力量参与公共文化事业建设，社会各类主体最大限度地参与和投资公共文化事业，各类群体都能找到适合自身的文化生活，这极大地推动了美国公共文化的发展。

（三）美国公共文化服务模式中的政府定位

美国是联邦制国家，联邦政府、州政府、地方政府之间并不是隶属关系，这就使得美国不可能形成统一的一套公共文化管理机构。美国的公共文化服务体系由三个层构成。第一层是联邦公共文化机构，美国没有设立统管全国公共文化事业的行政部门，而是通过经议会立法设立的国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆图书馆学会等非营利中介机构，代表政府对公共文化事业进行有限的干预。三个机构虽属于联邦政府机构系统，但是它们只有协调和资助职能，并没有真正的行政管辖权，在州和地方政府系统也没有下属分支机构。第二层是州和地方政府文化署，它们以鼓励文化事业发展、提高人口文化素养、培养文化艺术欣赏为宗旨。在具体的公共文化事务中，文化署只是政府有限的直接补贴的发放者，它们不直接介入具体公共文化项目，只负责引导各阶层民众对公共文化的参与。第三层是民间文化组织，例如各类基金会、公益性文化机构、大学、社区文化组织、文化公司等，这些组织是美国公共文化产品和服务的生产者和供应者，它们通过市场向民众提供公共文化产品，并接受市场的检验。

美国政府对公共文化事业的管理主要通过法律法规形式实现。美国《联邦税法》规定，非营利性文化团体和机构免征所得税，并且减免资助者的税额。《国家艺术及人文基金会法》创立了国家艺术基金会和国家人文基金会，并保证政府每年拿出相当比例的资金投入公共文化事业。政府的公共文化资助有三个特点：首先，通过代理机构实行财政资助的间接管理。联邦政府不直接对文化组织拨款，而是通过国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆学会等社会中介组织对文化实施资助，负责拨款的中间组织没有在公共文化领域的立法、政策制定和行政管理的权力。其次，政府资助对象主要是非营利文化艺术团体。美国联邦政府资助的公共文化组织必须是非营利性质的民间机构，以商业运作方式的营利性文化组织不在政府的资助范围内。再次，政府实行资金匹配的有限资助方式。联邦政府提供的资助不超过该公共文化项目所需经费的50%，剩下的资金要由申请者从政府以外的渠道筹集。这样方式避免了文化团体对联邦政府的过分依赖，也鼓励了文化团体积极吸纳社会资金来开展公共文化事业。

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责任编辑 张小莉

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1672－2426（2016）02－0057－06

赵鹏（1983－），男，山东泰安人，中共辽宁省委党校信息中心编辑、讲师，研究方向为传播学、文化理论。

金业钦（1981－），男，黑龙江海林人，中共辽宁省委党校政治学教研部副教授，政治学博士，研究方向为政治学理论、当代中国政治。

※本文系辽宁省社会科学规划基金重点项目“完善我国公共文化服务体系结构研究”（项目号：L11AW J003）阶段性成果。