四川农村饮水安全现状及法律保障

张仲驰，张伯骏

(1.四川水利职业技术学院，四川 崇州，611231；2.四川省社会科学院，成都，610072)

四川农村饮水安全现状及法律保障

张仲驰1，张伯骏2

(1.四川水利职业技术学院，四川 崇州，611231；2.四川省社会科学院，成都，610072)

四川省农村饮水安全工程建设目前已取得重大成就，但是在水质、水源地保护以及运行管理方面仍存在一定的问题，从中也表现出了法律保障不力的纰漏。通过分析四川地区农村饮水安全的现状，结合目前农村饮水安全方面有关法律法规以及存在的不足，提出了强化法律保障的对策。

四川 农村饮水安全 法律保障 对策

近年来，四川省在农村饮水安全工程方面做出了巨大努力，取得了令人瞩目的成就，实实在在造福了一大批农村居民。但是在部分地区，仍存在诸多饮用水不安全问题，包括农村面源及水源地水质污染、工程不达标、管理不到位等方面，影响了这些地区农村居民的生活和健康。从根源上看，造成以上问题的原因，一部分还应当归结于我国目前农村饮用水安全立法体系还不完善，农村水污染防治和农村供水水价调节等具体法律制度也存在缺陷。当前应当加快完善我国农村饮用水安全保护立法，完善我国农村饮用水安全法律制度，构建科学合法的管理体系，从而彻底解决我国农村饮水安全问题。

1 四川农村饮水安全现状

根据四川省水利科学研究院和四川省农田水务局《四川省2010-2013年农村饮水安全工程规划人口现状调查及复核报告》的统计数据，2009年全省农村饮水不安全人口为2578万，占农村总人口的36%。南充市和成都市农村饮水不安全人口最高，均超过220万；其次是达州市、泸州市、宜宾市、资阳市、自贡市，不安全人口数均在140万以上。相对数量以自贡市最高，农村饮水不安全人口比例高达66%；其次是甘孜州、眉山市和乐山市，不安全人口比例在50%以上〔1〕。

全省集中供水工程主要分布在人口居住相对集中、经济条件较好、交通较为便利的地方，取水水源以地表水为主，供水方式以供水到户为主。全省分散式供水人口约占农村总人口的2/3，取用水源以地下水为主，取水方式以筒井取水为主；另有少部分无专门供水设施人口，取用水源以地表水为主，主要是直接饮用江河水、溪水、坑塘水和山泉水，供水水源保证率较低、水质不达标问题突出。

2 农村饮水存在的与法律保障有关的部分问题

四川地区水资源总量丰富，但时空分布不均，形成区域性缺水和季节性缺水。水资源以河川径流最为丰富，但径流量的季节分布不均，大多集中在6～10月，天然水质良好，但部分地区也有污染，影响水质安全。

近年来，随着人口增加、人民生活水平的日益提高，生活用水、生产用水或者市政等方面的用水每年都在增长，城市化、工业化的迅猛发展，加剧了水资源的紧张程度，也从水量和水质上影响着四川农村饮水安全。除此之外，农村饮水安全问题还体现在工程规范标准陈旧、工程成本较高、工程效益较低以及工艺落后等工程技术方面。

本文着重于分析农村饮水安全问题的有关法律保障，主要体现在以下几方面。

2.1 供水水质不达标

从水质上讲，农村饮水安全工程取水水质并不理想。在2008年四川某次农村饮水安全水质调查中，调查样本为集中式饮水工程1958个，其中以地面水为水源的工程有1077个，占55%。其中，沟塘106个，占5.4%；湖泊10个，占0.5%；江河301个，占15.4%；溪水328个，占16.8%；水库332个，占16.9%。以地下水为水源的工程有881个，占45%。其中，浅井125个，占6.4%；深井572个，占29.2%；泉水184个，占9.4%。地表水源往往存在易污染的特点，而堰塘、溪水等容量小的地表水源，以及浅井、大口井等地下水源，在污染后自净能力较差〔2〕。目前，全省农村饮用水水质不达标人口超过900万人，水质中主要有氟超标、砷超标、苦咸水、血吸虫疫区、铁锰超标、微生物超标和其他水污染导致的水质不达标等〔3〕。

从供水水质上看，农村饮水安全工程所提供的生活用水，从水处理的角度上讲，也很难达到新标准(《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006))要求。以夹江县为例，2008～2009年夹江县“中央财政预算内专项资金农村饮水安全工程”水质平均合格率只有46.2%，经调查，没有一处供水站投放了消毒剂，表明水源受到人畜粪便、生活垃圾等污染，而并无消毒措施〔4〕。目前，全国范围内都存在农村地区饮水的科技含量较低的问题，从而导致农村饮水的安全监测不到位，原因之一是我国农村饮水安全工程建设与管理存在缺陷，尤其是对很多饮水中的有害物质不能较好的检测和管理〔5〕。

2.2 水源地保护不力

农业面源污染、生活污水以及工业废水不达标排放，是农村饮用水水源污染的主要因素。据统计，全国农村每年产生的生活垃圾约2.8亿t，生活污水90多亿t，人粪尿产生量2.6亿t；化肥利用率为30%，为国际水平的一半；农药70%被排放；单位面积化学农药使用量比发达国家高出2.5～5倍。此外，很多农村地区受认识水平限制，对地下水水源的保护意识不强，很多地区地下水水质恶化、超采问题日趋突出。另一方面，地下水监测站网不完善，监管不力，城市垃圾填埋场、加油站、农业污水灌溉、化肥农药等过度施用，以及生产建设活动对地下水污染突出等。由于地下水循环缓慢，一旦受到污染，很难恢复〔6〕。

四川地区农村水源地污染情况，与全国总体情况呈一定相关，但在某一些方面更为突出。(1)作为畜牧业大省，全省畜禽养殖年排放COD(化学需氧量)390万t，排放氨氮约79万t。大多数农村规模化畜禽养殖和农户散养畜禽缺乏必要的污染治理设施，将粪污直排河道、沟渠；有的露天堆放，下雨时随水流入河道、沟渠，造成养殖场周围农田、水井、河流受到不同程度污染，严重影响人畜饮水。另外，肥水养鱼和渔业过度养殖也会破坏水源地水质；(2)农业面源污染较突出。在四川广大农村地区，由于经济发展与环境保护不相协调，农村环保投入严重滞后于农村经济发展，农业面源污染普遍存在，农村环境面临污染总量大，工业污染和城市污染向农村转移加剧等突出问题。由于化肥利用率低，化肥流失量大，导致严重的水体污染。部分饮用水源受非点源影响，尤其是农田径流影响较大，对饮用水源水质造成一定影响；(3)季节性缺水以及暴雨影响饮用水源安全问题。四川属于季节性缺水地区，干旱缺水严重影响农村饮水安全。而四川农村集中式饮用水源绝大多数是自由集水，一旦发生特大暴雨，江河水质浊度急剧升高，造成饮用水源污染；(4)在水质监测方面，由于一些地区环境监测刚起步，缺少环境监测技术人员，监测技术、监测水平、监测能力都还不能适应工作需要。加之工作经费严重不足，大多数乡镇水源地无法开展日常监测工作或监测指标不够，有的不能按月监测或按季监测，甚至有的一年难以实现一次监测，往往造成饮用水源水质情况不清，不能够及时掌握饮用水水源地水质变化情况，应急响应迟缓。

除以上较突出的问题外，四川地区水源地保护还存在工业污染影响水源水质，农村生活垃圾污染等情况〔7〕。

2.3 供水工程管理存在问题

农村供水工程建后运行管理是十分重要的环节，但目前重建轻管现象比较普遍，工程运行管理环节十分薄弱。尽管在2006年就划定了集中式饮用水源保护区，但大多数是划而不管，或者管而不力，农村饮水安全仍然存在很大隐患。(1)在工程建设管理方面，主要存在工程技术指导不到位问题，有重取水、供水，轻水质处理的现象。加之部分管理者专业知识不足，管理经验欠缺，给建设管理带来困难；(2)工程运行管理方面，普遍存在工程管理权、责、利不明晰，人员素质参差不齐，水价不合理等问题，致使工程效益低，运行管理难以为继。据全省1.2万处工程抽样调查分析，有4300多处工程出现亏损、占34%，有1270处不能盈利、占10%；(3)20世纪90年代及以前所建供水管网系统多采用钢管、铁管铺设，由于长时间运行及管理维护不及时，管网系统老化、破损严重，修补投资较大。同时，丘陵地区昼夜温差大，钢、铁管遇热膨胀、遇冷收缩，使管壁内部的锈蚀物质脱落进入供水管网，造成管网水体的二次污染。此类情况，往往归咎于没有专业人员及合理管理方案，对工程运行监管不力；(4)水价偏高，用水农户经济压力增加。有的农户为缓解压力放弃达标生活饮用水，继续取用不达标的其他水源。如何合理制定水价标准，也是需要重视的问题；(5)存在有新建农村饮水安全工程的产权划分不明确，工程管理机构和管理责任不落实的情况，导致部分工程建后运行管理机制不健全，个别工程成为“样子”工程、“短命”工程。

3 农村饮水安全现有法律保障

有关饮用水安全的法律、法规、部门规章、地方法规很多，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《城市供水条例》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》等，都对饮用水的安全作出了相关规定。

农村饮水安全，应该首先着重于保障取水及送水的水质。《生活饮用水卫生监督管理办法》明文规定了对生活饮用水的卫生监督和卫生管理，从源头上规定了对于饮用水取水和送水的管理和监督。2004年《农村饮用水安全卫生评价指示体系》规定了农村饮用水的评价标准和方法，将农村饮用水分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四个指标组成。这四项指标中，如果有一项低于规定值，就不能作为饮用水采集和提供。该体系还援引《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)的评价指标和体系，对农村饮用水的水质进行了细致、精确的评价，这样也能从最大限度上科学地保障村民使用的饮用水是符合标准的饮用水。

农村饮用水水源地的保护程度，决定着农村饮用水的质量。只有水量充足，水质达标的水源，才能满足农村居民对水量和水质的需求。《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。众所周知，良好的水源依赖良好的生态环境，很多水源地都地处生态环境敏感和脆弱的地区，本法即是对于水源地生态环境的保护。《中华人民共和国水污染防治法》第五章第五十六条到第六十三条，规定了国家对于饮用水水源地和水源保护区的严格保护，第七十五条则规定了对破坏水源地和水源保护区行为的行政处罚。

《中华人民共和国水法》从宏观上对饮用水的运行管理作出了规定，从《水法》的第二章到第五章，对于水资源规划、开发、保护和使用作出了规定，为农村饮水安全的执行和管理提供了一个基本的方向。四川省根据《中华人民共和国水法》，结合四川省实际，制定四川省《中华人民共和国水法》实施办法，本实施办法更细化了对于饮水安全的运行管理机制。例如，第三十六条规定了县级以上水行政主管部门应当建立水政监督检查制度，对违反有关水管理的法律、法规和规章的行为加强监督检查并依法进行查处。第三十一条，省水行政主管部门负责拟定全省节约用水政策，制定有关标准，组织、指导和监督全省节水工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内节水工作的组织、指导和监督，其他有关部门负责与本行业有关的节水工作。

4 农村饮水安全法律保障存在的问题及对策

在我国的法治建设中，农村饮用水安全方面虽然法律法规林立，发展较为迅速，但也不免会暴露出一些迫切需要解决的问题。

首先，虽然我国关于饮用水安全的法律法规很多，但是单独针对农村饮用水的法律、法规还是太少。许多关于饮用水安全的法律、法规都是宏观上指导，缺少对细节的把控。并且许多法律、法规都主要针对城市饮用水安全，对于农村饮用水安全作出详细调整的法律法规少之又少，目前仅仅只有两部规章：《农村饮用水安全卫生评价指标体系》和条文单薄的《农村饮用水水质卫生检测管理办法(试行)》。两部规章也多是指导性和原则性的条文，没有很强的针对性，对于规章中的权利义务划分也不是很完善。但是，农村和城市的客观环境和取、送水的客观条件都有很大不同，加之我国的法律适用习惯，因此也绝对不可能将城市饮用水安全的法律、法规直接类推于农村饮用水安全问题。所以，就如今来看，农村饮用水安全的法律保障仍存在法条不充足、不好用、不准确的最大问题。

其次，从立法上来看，我国针对农村饮用水安全的立法还很不成熟。针对饮用水安全的立法，还停留在城市中心主义上，而忽略或轻视了农村饮用水安全的立法。农村因其特殊的地理环境和客观条件，给农村相关立法带来了许多问题和阻碍，加之受我国城乡二元结构的影响，城市同类问题往往更早被立法者察觉，这些导致了农村饮用水安全立法相对滞后，也使得农村饮用水安全立法的成果匮乏。农村饮用水安全需要用法律来保障，实际上就是要求法律本着正义、公平的价值来保障宪法赋予农村居民的健康权、人格权和生命权。我国业已制定的关于农村饮用水安全的两部规章都属于下位法，效力低，也多是一些评价指标，因此适用效力不高，规范作用不强，很难满足现实需要。立法不是温馨的请客吃饭，立法机构一定要结合农村的现实状况，出台效力高、位阶高的法律法规，或是制定上位法中的特殊法条，最终形成完善的农村饮用水安全法律体系，这样更有利于科学调整农村饮用水安全方面的社会关系。

最后，农村饮用水安全的运行管理也存在很大问题，管理部门太多、太杂且相互冲突。例如，卫生部、环保部、国土资源部和国家标准化管理委员会都分别制定了饮用水标准，但是却相互不一致。这些行政部门之间的边界模糊，缺少有效的协调机制，使得农村饮用水安全的管理非常混乱，在执法上也很乏力。执法不严这一状况，不仅源于立法层面问题和管理部门混乱，一定程度上也是因为农村饮用水安全涉及到既得利益的划分问题。因为这三者之间的相互作用，也导致了这一领域存在众多寻租空间，更是加重了执法的难度，使得农村饮用水安全的运行管理举步维艰。当自己权利因饮用水安全问题受损，农村居民也很难维护自己的权利。如今环境公益诉讼在我国发展缓慢，也导致在应对饮用水安全相关问题时暴露出的一系列司法问题。针对以上问题，有关当局应当切实贯彻依法治国这一总则，结合科学立法带来的良法保障，严格执法，公正司法；理清各行政部门之间关系，尊重并保障农民安全使用饮用水的权利，赋予其知情权、监督权，保障其诉权，进一步发展我国的环境公益诉讼事业。

〔1〕王文国，祝其丽，张 翔，周 芸，胡启春.四川省农村饮水安全现状与环境治理对策[J].中国农村水利水电，2012，(1)：109～111.

〔2〕金立坚，刘祖阳，张成云，朱鸿斌，蔡 梅，张 荣.四川省2008年农村饮水安全工程水质调查分析[J].中国卫生工程学，2009，8(6)：341～344.

〔3〕樊 毅，卢喜平，周 芸，麻泽龙.四川省农村饮水安全现状分析及对策探讨[J].饮水安全，2012，(3)：36～38.

〔4〕颜小平，罗 彤，贺 影，徐 健，李赐科.夹江县“农村饮水安全工程”水质检测结果分析[J].中国卫生检验杂志，2010，20(2)：367，368，372.

〔5〕龙 贤.农村饮水安全工程建设与管理问题研究[J].山东工业技术，2015，(22)：112，124.

〔6〕李铁光，宋 实，潘丽雯.我国农村饮用水水源地保护现状、问题与对策探讨[J].中国农村水利水电，2012，(12)：82，83.

〔7〕张乙涵.浅析四川省农村集中式饮用水源污染现状及防治对策[J].环境保护与循环经济，2011，31(9)：41～44.

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