国外PPP模式发展对四川的应用启示

寇 耀 文

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621010)



国外PPP模式发展对四川的应用启示

寇 耀 文

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621010)

介绍了PPP模式的概念，论述了PPP模式在国外的发展状况，结合四川当地的地理、交通、政策、经济等条件，分析了PPP模式在四川应用的可行性，并从法律法规、人才培养、管理机制等方面，提出了一系列推广应用PPP模式的策略。

PPP融资模式，基础设施，管理机制，可行性

1 PPP模式简介

Public-Private-Partnership 即公共合伙关系，简称PPP。PPP模式就是公共合作项目模式。PPP模式指为了完成某一公共服务或者物品，政府与私人组织间基于特许权协议，相互间建成的伙伴式合作关系，同时运用签约来将两个主体间的义务和权利加以明确，以达到恰当分配风险以及多元化融资途径的目的，进而为合同中预设的目标完成打下基础，最后实现共赢。

2 国外PPP模式发展状况

2.1 英国

英政府在1992年开始投入到私人主动投资计划(PFI)制度的探索之中。并首先运用了若干进行私营资本吸纳的手段减少公共开支，达到转移风险的目的。其一，英国成立了独立的监管机构来协调各方利益，财政部是目前英国主管PPP的代表机构，并与专设任务小组协调管理PPP项目的实施。其二，英国采用颁布各类法律制度的形式对PPP模式项目的运转进行管束。《公共合同法》《公共事业单位合同法》等文件从宏观角度对PPP项目在英国的实施提出指导性意见，同时还有《PPP采购和合同管理指引》《关于公私协作的新指引：公共部门参股PFI项目的条款协商》等精细化的标准文件，并对参加项目的各个主体行为进行规范。

2.2 日本

日本在20世纪90年代开始为促进公共机构的财政顺利进行改革，着手进行PPP模式的推广工作。使基础设备效率低、投入高等缺陷在不同程度得到避免。对于日本政府而言，采用PPP模式可以通过利用社会先进的技术，服务及丰富的资金有效提供公共服务。对于私人部门而言，通过公私合作，可以提高公共服务事业的参与性，扩大商机。为加强对PPP模式的探索与应用，日本于1997年12月成立了PFI/PPP推进协议会，2006年创办了东洋大学PPP研究中心。这些机构和协会主要负责对国家的PPP项目的实施情况和民间事业者的意见进行必要的调查研究，对有必要的PPP项目提出意见，同时还和政府一起搜集国内外的PPP项目的实施状况、PPP有关法律制度以及促进PPP项目顺利进行的有关信息，并加以整理形成档案库，对本国PPP项目的实施提供指导经验。

2.3 澳大利亚

澳大利亚是PPP模式应用较多也是较为成熟的国家。不仅将PPP模式应用于基础设施建设还利用这种模式建设学校，医院，监狱等公益事业。澳大利亚于2008年出台《联邦PPP政策与操作指南》，而各州在此基础上再制定本地法规，使PPP更加符合各地区发展状况。但澳大利亚在发展PPP模式的过程中，政府的角色定位存在偏差，政府对合营项目过度转让，导致私人企业风险过大，资金常常周转不灵，使项目难以为继。

3 四川发展PPP模式可行性分析

3.1 地理经济环境优越，能够吸引大量社会资本的投资

1)就自然地理环境而言，四川位于我国西南地区，全省土地面积56.76 km2，水资源，土地资源丰富，基础设施建设和公益性事业的需求量大。

2)就交通环境而言，经过新中国成立以来六十多年的交通建设，四川已形成一个由多种运输方式和通信手段构成的联络省内外的综合交通网络。就航空方面而言，到2010年年末为止，四川省已经拥有10个支线机场、1个大规模中枢型机场、155条全国通航线。就铁路方面而言，现今四川省已经产生成昆、襄渝、宝成、成渝等铁路干线、支线、地方铁路分别为5条、8条和4条，进而使四川境内的铁路网成型。四川良好的交通环境能为区域经济合作提供更为完善的物流配送体系，为PPP项目吸引社会投资提供便利。从而大大促进区域经济与合作发展。

3)就经济环境而言，成都平原、川南、川西北、川东北、攀西这五个经济区在四川已落成。五大经济区利用自身的资源优势相互协同发展，为我省创造了良好的经济发展条件。使PPP模式在我省的推广奠定了经济基础。

3.2 国家及地方政府的政策支持

国家财政部于2014年9月25号颁发了财政部的第76号令——《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》。 财政部又在同年12月将试行的《政府和社会资本合作模式操作指南》出台，该指南中涵盖了项目辨识、准备、采购、实行和移交五个实际性操作项目内容。就在同一天，国家发展改革委员会不但颁发了基于政府和私人组织合作的合作指南——《政府与社会资本合作项目通用合作指南》，而且还出台了两个主体间的指导建议《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》，同时对各地区发改委有了“从2015年元月份开始每月进行PPP项目报送”的要求，建立发改委PPP项目库。

四川省为加快PPP项目在省内的推广，于2014年12月22日出台了《四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知》，该文件特别强调了财政支持，建立引导投资基金，鼓励金融担保机构参与，采取地方政府债券支持，做好预算保障，落实优惠政策。

3.3 有大量的PPP项目基础和可借鉴经验

目前，四川已在多个行业实施了PPP项目。如在能源行业，德阳市风光配电站改扩建工程项目总投资9 000万元，主变扩为2台63 000 kV，从而改建成了TIFS形式的全户内式变电站。在水利方面，大寨水库项目，总投资5 500万元，是在昭化区大朝乡境内新建总容库1 200万m3的中型水库一座及配套基础设施建设。省发改委和财政厅发布了2016年年中之前的PPP示范项目创建工作，即第一批PPP示范项目有20个，有176.95亿元的总投资规模。这些PPP项目的实施案例虽然有一定的不足，但诸如融资渠道的选择、项目监督管理的方法、风险承担机制的确定等问题的解决方案，都为四川推广PPP模式积累大量可借鉴的经验。

4 PPP模式在四川应用的对策建议

PPP项目在国外发展较早，通过几十年的探索与实践已形成一套完整成熟的PPP模式管理制度。四川虽然近几年也在大力推广PPP模式，但在运行过程中仍然存在法律法规不详细、人才培养机制不完善、监管机构不独立等问题。通过分析对比国外PPP模式的发展状况，对PPP在四川的发展提出以下建议。

4.1 完善相关法律法规，推动出台PPP的法律细则

我国没有专门针对PPP的法律，相关行政规章只有3个。而就四川的规范PPP模式来说，2014年已颁布试运行的《推进政府与社会资本合作项目管理方法》和财政厅下发的《关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知》。由于PPP项目运行时间长，投入资金大，不可测因素多，因此相关法律和规章能明确政府部门和私营企业在项目中承担的风险和责任，规范双方行为，保证双方利益。可以借鉴澳大利亚政府，在总体法律框架下，制定适用于各州的行政规章，让PPP模式更加适应当地发展状况。

4.2 加强人才培养机制，为社会输入PPP专业技术人才

四川总共有124所高校，有十分丰富的教育资源。在109所普通高校中，51所本科高校，而四川省总共有38个培养研究生单位，但各大高等院校专门针对PPP模式的培养机制却很少，可以借鉴日本的东洋大学，整合教育资源，创办PPP人才培养机制和研究中心，为社会做好相关专业的人才储备。

4.3 确保相关管理机制独立性

PPP模式的参与者众多，各方利益的分配与风险的承担也较为复杂，政府的监督是远远不够的。建立独立的管理机构不仅能协调双方利益，还能保证监督工作不受项目任何一方的约束，促进监管机构运行的公平，公正和公开性。正像英国设定的任务小组、财政部等独立性监管部门一样，均是要确保正常运转PPP项目。

5 结语

在我国经济迅猛发展的大环境下，基础设施建设需求量呈现出持续攀升的态势，作为新式筹资模式的PPP模式成为普遍沿用的模式之一。本文结合PPP在国外发展状况，对PPP项目在四川的应用进行了分析，从法律制度、人才培养、监管机构三方面提出建议以促进PPP项目更好发展，全面提升四川省公共设施基础的建设工作。

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The application enlightenment of foreign PPP model development to Sichuan

Kou Yaowen

(Civil Engineering and Architecture School, Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, China)

This paper introduced the concept of PPP model, discussed the development of PPP mode in foreign countries, combining with Sichuan local geography, transportation, policy, economic and other conditions, analyzed the feasibility of PPP model applied in Sichuan, and from the laws and regulations, personnel training, management mechanism and other aspects, put forward a series of strategies promotion and application of PPP model.

PPP financing model, infrastructure, management mechanism, feasibility

1009-6825(2016)34-0251-02

2016-09-25

寇耀文(1996- )，男，在读本科生

TU712

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