农业基础设施建设现状、挑战及应对

王永春+王哲

摘 要：农业基础设施建设对于促进农业、农村发展具有重要意义，不但有助于提高粮食安全保障水平，加强防灾减灾能力，而且有助于改善农村民生。目前，尽管中国农村基础设施建设不断加强，取得了重大成效，但仍然供不足需。农村基础设施建设面临资源区划、资金不足、农民积极性低等一系列问题。要加强农业基础设施建设，需加强区域协作，增加政府投入，促进供需结合，并不断加强民间资本投资，提高农业基础设施投资的效率与效益。

关键词：农业;基础设施;对策

中图分类号：F230        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2015）24-0022-02

一、加强农业基础设施建设的意义

第一，加强农业基础设施建设有助于提高粮食安全保障水平。虽然目前世界粮食价格稳步下降，但仍接近历史最高水平，而且从长远来看，工业化、城镇化、人们饮食习惯的改变以及生物质能源的发展都导致对粮食需求的刚性增长。而且，目前粮食损失浪费现象严重。联合国粮农组织和世界资源研究所的估计称，为人类消费所生产的粮食有1/4至1/3遭到损失或浪费。中国每年生产的粮食中有35%被浪费，其中餐桌外的浪费就超过700亿斤。因此，加强农业基础设施建设，促进农业综合开发，增加农村土地整治投入，不断推进中低产田改造，提高粮食收、储、运设施效率，可提高农业综合生产能力，提高粮食安全保障水平。

第二，加快农业农村基础设施建设，有助于提高防灾减灾能力。目前，气候变化日益严重。世界气象组织指出，1990—2013年间，由于大气中温室气体浓度的增长，地球上的温室效应增加了34%。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告则指出，1880—2012年的一百三十多年间，全球表面平均温度上升了0.85℃，而1983—2012年的这三十年就上升了0.78℃。世界部分区域由于降雨量变化和土壤水分蒸发蒸腾损失总量的增加将会导致水资源短缺。气候变化还会造成可耕地退化。国际应用系统分析研究所研究表明，发展中国家或因全球气候变化而失去11%目前靠天生长谷物的耕地面积。水资源日益短缺，而土壤盐化、地下水污染、水体和水生生态系统退化情况均不断恶化。加强土地保护和开发、水土保持和防洪建设将有助于遏制此种趋势，减少气候灾害带来的巨大损失。

第三，加快农业农村基础设施建设，有助于改善农村民生。大部分农村地区地处偏远，交通不便，基础设施缺乏。农村饮水、用电、道路、卫生、教育等基础设施建设将改善当地居民生活条件，有助于联合国消灭极端贫穷和饥饿，普及小学教育，促进两性平等并赋予妇女权力，降低儿童死亡率等千年发展目标的实现。

二、中国农业基础设施建设情况

（一）农业基础设施建设供不足需

由于受长期以来二元经济结构和二元户籍制度的影响，我国依然呈现城乡分离的二元公共产品供给格局。虽然近年来，国家从政策上、资金上一直在加大支农力度，农业基础设施建设力度也不断增大，特别体现在农村公路以及水利设施建设上。但大多为存量建设，远远不能满足农业农村发展的需要。目前，尽管我国财政农业基本建设支出不断增加，但其占财政农业总支出的比重却从1980年的54.7%下降到2011年的39%。此外，我国农业基本建设投资占国民经济基建投资的比重偏低，大多年份维持在3%左右。尽管1998年以来，国家加大了农业基本建设投入的比重，达7%左右，但与发展中国家一般水平10%相比，仍然存在较大差距。

（二）农业基础设施建设日益加强

随着经济的持续快速增长，国家对农业的投入不断增加。2007—2014年，国家财政支农支出从3 404.7亿元增加到14 002亿元，占国家财政总支出比重从6.84%上升到9.23%，农业基础设施建设得以不断加强。2006年，国家发改委发出《关于印发加强农村基础设施建设扎实推进社会主义建设意见的通知》指出，要认真抓好农村基础设施建设规划工作，加大农村基础设施建设资金投入。2011年，中央一号文件聚焦于加快水利改革发展，并提出到2015年，全面解决饮水安全问题，基本消除影响防洪安全的突出隐患，强化农田水利基础设施，大力推广现代节水灌溉技术，提高农业综合生产能力。2014年国家发改委提出要加强以水利为重点的农业基础设施建设，同时不断推进农村饮水安全、农村道路、电网改造、农村沼气、危房改造等农村基础设施建设。

（三）农业基础设施建设成效显著

目前，我国农村引水安全水平已得到较大提高。“十一五”期间，中国累计完成投资1 053亿元，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题，全国农村集中式供水人口比例提高到58%，“十二五”规划则要将其提高到80%左右。全国农村公路通车里程已达378.48万公里，99.97%的乡镇和99.7%的建制村通了沥青（水泥）路。晴天一身土、雨天一身泥的局面彻底改变。历经多次农村电网改造和新农村电气化建设，农民基本生产生活用电问题得到了基本解决，农村供电能力、供电质量、服务水平得到根本提升。

农村基础设施的不断完善提高了生产效率，降低了生产成本，并不断提高流通效率，减少流通过程中的产品损耗，为农业生产、流通、消费和贸易的顺畅进行创造了良好条件，促进了农民生产、生活水平的提高与和谐社会的发展。

三、农业基础设施建设的主要挑战

一是农业基础设施建设受资源区划等客观条件制约。跨区的排灌设施建设难以靠一国或一地力量独自解决。在农业基础设施建设中，需要各个国家，各国中央政府与地方政府、不同地方政府之间、地方政府与市场主体和民间力量之间建立广泛的合作关系，根据农业基础设施的属性来确定生产单位及生产规模，进一步拓展公共需求的供给主体和供给模式，提高服务质量和效率。

二是农业基础设施建设耗资巨大，受资金制约。FAO报告称发展中国家2007—2050年间在灌溉用水管理方面的投资总需求估计约近1万亿美元。在同一时期，土地保护和开发、水土保持和防洪等方面也将需要约1 600亿美元的投资。目前，尽管我国不断增加农业基础设施投资，但由于欠账已久，目前农业基础设施建设投资仍难以满足实际需求。

三是农业生产回报低，农民没有基础设施投入的积极性。目前，农业基础设施整体上存在总量不足，结构失衡，以及现代化程度不高等问题。而由于市场失灵的存在，农业基础设施投资生产回报低，需要基础设施的农民没有投入的积极性。农业基础设施建设是一项系统工程，需要政府组织，国家政策扶持，调动社会力量参与才能完成。

四、加强农业基础设施的对策建议

第一，要加强与其他国家在农业基础设施建设方面的协作。全球经济产业升级，加快了资源、资金、技术和劳动力生产要素在全球范围内的配置，基础设施领域的国际合作是大势所趋。目前，一方面发达国家要更新老化的基础设施，刺激经济复苏。另一方面，发展中国家在工业化、城镇化发展中需要加大基础设施建设。而且，区域一体化的发展也需要基础设施的互联互通。我国走出去战略的实施正符合这一历史潮流，我国需加强与其他国家的基础设施建设投资合作，营造良好的合作环境，充分发挥各自比较优势，实现共同发展的目的。

第二，要在增加政府对农业基础设施投入，建立长效公共资金投入机制的同时，不断提高农业基础设施投资的效率。绝大部分农业基础设施是投资大、回收期长、见效慢的公共产品。政府需作为农业基础设施供给的特殊主体，不断加大财政投资。然而，目前我国农业财政资金的使用效率仍然不高。因此，要建立高效的投资运行管理体系，解决部门之间缺位、越位、错位现象，促进农业基础设施投资资金的协同和配合，发挥资金的整合作用，提高政府支持农业基础设施建设的能力和效率。

第三，要促进农业基础设施供给与需求的统一，进而提高农业基础设施效率。农业基础设施的用户是广大农民，而长期以来，农业基础设施建设主要是由政府主导的。要根除自上而下供给决策导致决策失误，供给偏离、资金损失现象，就要完善供求利益表达和利益连接机制。首先，要完善农户需求表达机制，使农户畅通的表达需求，揭示农户真实意愿。同时，建立专家听证制度，对于较大型农业基础设施供给举行专家听证会。再次，要提高农民素质。要提高农民对农业基础设施的参与能力和施工水平，让其自身参与到农业基础设施的决策、投资、建设、管理、养护中来，培养主人翁意识，从而真正有利于农业基础设施效率的提高。

第四，促进民间资本对农业基础设施的投资。由于农村的分散性，农业的弱质性，农业基础设施的正外部经济性，高投入，低收益、且回收期长的特点，市场和私人部门一般不愿意对农业基础设施进行投资。因此，要充分发挥政府投资资金的导向作用，积极引入社会资金参与农业基础设施体系的建设，创新投资方式，拓宽农业基础设施供给资金来源。要在保证财政资金供给长效机制实现的基础上，根据农业基础设施公共性的程度，明晰产权，创新投融资模式，解决资金不足问题。外国参与者在通过灵活方式投资的同时可引入先进的农业基础设施管理经验，提高农业基础设施投资的效率与效益。

参考文献：

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