生态环境损害赔偿制度探讨

薛沛沛，周 强，陈道静，万 盼

（1．重庆市林业科学研究院，武陵山森林生态站，重庆 400036；2．北碚区观音峡林场，重庆 400700）

生态环境损害赔偿制度探讨

薛沛沛1，周 强2*，陈道静1，万 盼1

（1．重庆市林业科学研究院，武陵山森林生态站，重庆 400036；2．北碚区观音峡林场，重庆 400700）

生态环境是地球上一切生命活动的基础。近年来，随着经济社会的快速发展，生态环境遭到了前所未有的破坏，生态环境问题受到了国家领导的高度重视。本文就生态环境损害赔偿制度的主体确定、损害评估、赔偿标准和保障措施进行了分析与探讨，以期为生态环境损害赔偿制度的顺利实施提供一定的依据。

生态环境损害赔偿制度；赔偿主体；损害评估

近年来，城市化进程的快速发展给社会带来了长足进步，但各种生产经营活动在利用自然资源与环境的同时却缺乏对生存环境应有的尊重与保护，不得不面临日益严峻的生态环境问题，国家对生态环境损害的关注也越来越高。为此，我国制定了一系列生态环境损害赔偿方面的制度，但目前已经建立的环境损害赔偿制度，主要是针对因环境污染所造成的人身损害和直接财产损害、精神损害的赔偿，基本上属于传统的民事损害赔偿制度的范围，注重对“个人”的赔偿。缺乏对环境公益损害、间接财产损害和环境健康损害等对“后代人”、“全人类”的赔偿。党的十八大报告提出，要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。完善最严格的环境保护制度。党的十八大三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，建立生态环境损害责任终身追究制。如何贯彻好党的十八大精神，健全生态环境损害赔偿制度已成当务之急。

1 生态环境损害赔偿制度现状

环境损害是对生态要素的损害。在我国，生态环境损害赔偿一直是环境学家和法学界研究的重点。20世纪80年代，就开始了环境损害赔偿方面的研究。近年来，也相继出炉了一些环境损害赔偿方面的著作，如李艳芳编著的《环境损害赔偿》［1］、乔世明主编的《环境损害与法律责任制度》［2］，都对环境赔偿制度进行了深入的研究。

目前，我国已经建立的环境损害赔偿制度主要包括两个方面的内容：一是传统意义上的环境侵权制度，即某种行为已经造成或者可能造成环境污染或破坏的后果，特定受害人所要求的损害赔偿；二是现代意义上的环境损害赔偿制度，即某种行为尚未造成但有环境污染或破坏的高度危险，且没有特定受害人的生态环境本身所遭受的损害的赔偿问题，这是所谓的“环境公益诉讼”制度［3］。

在我国现有的法律中，直接规定环境损害赔偿问题的，一是《民法通则》第120条，二是《环境保护法》第41条，《大气污染防治法》第62条，《水污染防治法》第55条，《固体废物污染防治法》第71条、《环境噪声污染防治法》第61条、《海洋环境保护法》第90条规定。这些规定简单笼统，不仅使环保部门和人民法院在环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果。而且，民法规定与环保法规定相矛盾，给执法者思想上带来一定程度的混乱［4］。在程序上，环境损害赔偿纠纷在处理过程中有许多不同于一般民事诉讼，比如证据的收集、举证责任的规则、因果关系的认定、赔偿额的计算方法都有自己的特点。这些都是环境损害赔偿必须解决的问题［5］。

中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将生态环境损害赔偿制度推向了一个新的高度。《决定》指出，要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。因此，明确生态环境损害赔偿的赔偿主体、损害评估办法、赔偿标准，是实现人与自然和谐相处的重要保障。

2 生态环境损害赔偿制度存在的问题

虽然生态环境损害赔偿制度在近年来得到了快速的发展，但与发达国家的生态环境损害赔偿制度相比，我国的制度建设还处于起步阶段，其发展还不能满足社会发展的需要。具体而言，我国的生态环境损害赔偿制度还存在以下问题：

（1）基础研究薄弱

生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，且赔偿对象难以准确界定。如何科学界定生态环境损害赔偿标准和对象，成为制约生态环境损害赔偿全面实施的重要因素。

（2）生态环境损害的复杂性

由于环境损害发生的原因复杂，造成的环境影响具有潜伏性和不可逆转性，而且造成的损失范围和程度往往难以度量。如果仅仅着眼于事后赔偿，结果肯定是得不偿失的［6］。因此，对于生态环境损害的赔偿主体、损害评估以及赔偿标准的界定，都是极其复杂的。

（3）生态环境损害赔偿片面化

对于环境损害的赔偿还仅仅局限于个体赔偿，社会化赔偿机制还没有纳入法律制度建设的轨道之内［7］。而且即使是个体赔偿在我国仍有许多不足之处，如有关的规定分布于不同的法律中，操作性不强，有些还相互冲突。

3 赔偿主体

生态环境损害的是全人类的环境权益，不像财产权或人身权有直接利害关系人，其利益主体是所有合理享用良好适宜生态环境的受益者，包括国家、公民、法人和其他组织［8］。生态环境损害的实质为因一定设施或行为而造成生态环境影响所致的他人生命、身体、健康或财产的损害，因此，该设施的经营者或行为的实施者应当成为环境损害赔偿的责任者。生态环境损害责任者是生态环境损害赔偿的主体，而国家、公民、法人和其他组织是生态环境损害赔偿的受益者。

就生态环境损害赔偿责任人而言，是确定的赔偿主体。然而，在生态环境损害索赔主体方面，还存在一些问题。例如：享有索赔权的行政机关不明确；索赔主体单一化。我国的生态环境立法将国家作为生态环境损害索赔的第一重主体，个人、环保团体则作为生态环境损害索赔的第二重主体。国家是生态环境损害索赔的适合主体，但国家只是一个抽象概念，其政治、经济目的的实现需要依托适当的组织形式，在不同的领域由具体的国家机关实现国家的职能。

行政机关代表国家行使生态环境损害索赔权，是行政机关代表国家履行环境保护职能的一种手段。行政机关代表国家进行环境损害索赔，一方面必须将环境损害索赔权集中在一个合适的部门统一行使，另一方面则应该采取陆地与海洋“分而治之”的方式。具体来讲，由环境保护主管部门集中行使陆地环境损害索赔权，由海洋行政主管部门集中行使海洋环境损害索赔权。

4 损害评估

生态环境损害鉴定评估主要运用经济、法律、技术等手段，对生态环境损害范围、程度加以识别、量化，进行鉴定评估其价值，为环境管理、环境司法提供服务。

生态环境损害评估的具体业务内容可以概括为现场取证工作（现场勘察、采样、观测、走访、座谈、问卷等）、检测工作（环境介质及受体理化性质，有机、无机等污染物质含量检测分析等）、专业分析判断（通过实验、模拟、计算以及其他专业技术手段和专家技能，完成污染来源、因果关系、环境受体、损害量化、损失估算等工作）3个方面［9］。国内现有的环境损害评估实践大部分局限在前两块内容。即主要能够鉴别是否存在污染以及污染物质的含量分析，并与相关背景值、基准值或标准值进行比较，判别是否存在潜在的风险或损害。对于环境损害认定和量化至关重要的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺，能够评估生态环境本身损害的评估机构基本上处于缺失状态。

发达国家在健全环境损害评估制度的过程中先后经历了从最初无人问津和阻力重重，到民怨四起和立法风暴，到艰难探索和逐步完善，再到社会认同和回归理性的演变过程。其实现了从被动应对和有限赔偿，到有效遏制和足额赔偿，再到预防为主和恢复导向的阶段性转变。发达国家的实践经验表明，生态环境损害评估制度必须依据各国面临的环境形势和主要环境问题，逐步构建符合国情的环境损害评估法律、技术和资金保障体系［10］。因此，基于我国当前生态环境损害赔偿和恢复的实际需求，我国生态环境专家呼吁，将人为因素对生态环境造成的损失价值纳入对责任人处分、犯罪嫌疑人量刑的依据范围，同时，将开发建设对生态环境造成的损失价值纳入建设成本中，如房地产开发、高尔夫球场的建设等征占用林地、湿地的要充分考虑生态环境损失价值，此外还应该将灾害对生态环境造成的损失价值作为补偿、重建的参考依据。

5 赔偿标准

环境污染是常例，但遭受环境污染之后真正能拿到赔偿的却反而成了个例，这又是为什么呢？主要是涉及此类案件有以下几难：起诉难，举证难，鉴定难，赔偿难。在涉及赔偿方面，相关法律对赔偿的范围、赔偿的标准等均没有具体的规定。关于生态环境损害赔偿标准方面的立法，国家只在2004年出台了《环境污染损害赔偿计算标准》。然而对其它的生态环境损害标准还没有具体界定。因此，在实践中没有相应的原则、标准、程序可循，使得环境污染损害赔偿制度难以有效实施。在环境损害赔偿制度不健全的情况下，一旦发生环境损害，造成污染的企业也往往在一轮又一轮讨价还价之后只对具体受害人损害做一些必要的赔偿，对公共环境的损害很少涉及，因而赔偿额完全没有反映出实际损害的数额。

鉴于以上原因，应对我国《环境保护法》进行修改，将生态环境损害赔偿标准上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态环境损害赔偿制度完善化。同时，由于生态环境损害在不同时期对不同经济发展区域造成的危害不同，因此应该出台与不同地区、不同时期的经济社会发展相适应的生态环境损害制度的赔偿标准，体现出不同地区经济、环境条件的差异。

6 结语

完善生态环境损害赔偿制度，制定一部有法律效力和内容全面的《生态环境损害赔偿法》，将生态环境损害与公民损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。加强行政执法与司法部门的衔接，推动环境公益诉讼。对排放污染物造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

［1］ 李艳芳.环境损害赔偿［M］.北京：中国经济出版社，1997.

［2］ 乔世明.环境损害与法律责任制度［M］.北京：中国经济出版社，2011.

［3］ 董青.试述我国生态文明建设存在问题及发展思路［J］.锦绣，2013，11.

［4］ 吕中诚.环境损害赔偿制度研究［D］.长沙：湖南大学，2006.

［5］ 王灿发.论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法［J］.政法论坛，2003，5：18.

［6］ 汪劲.环境法律的理念与价值追求［M］.北京：法律出版社，2000，23.

［7］ 贾爱玲.环境侵权损害赔偿的社会化制度研究［M］.北京：知识产权出版社，2011.

［8］ 杜娟.环境损害索赔主体研究［D］.重庆：西南政法大学，2011.

［9］ 环境损害评估制度亟待完善（张红振曹东於方王金南）.《中国环境报》.http：／／www.hwcc.gov.cn.

［10］ 张红振，曹东，於方，等.环境损害评估：国际制度及对中国的启示［J］.环境科学，2013，34（5）：1653～1666.

Discussion on Ecological Environmental Damage Compensation System

XUE Pei-pei1ZHOU Qiang2*CHEN Dao-jing1WAN Pan1
（1.Chongqing Forestry Academy，Wulingshan Ecologial Forest Station of Chongqing，Chongqing 400036；2.Guanyinxia forest farm of Beibei，Chongqing 400700，China）

The ecological environment is the foundation of all life on the earth.In recent years，the development of economy and society has caused unprecedented destruction to the ecological environment.The problems of ecological environment have attracted great attention of national leadership.This paper deals with the subject，damage assessment，indemnification standard and supportingmeasures of Ecological Environmental Damage Compensation System.aiming to provide a possible theoretical reference for the perfection of the ecological environment compensation system.

Ecological Environmental Damage Compensation System，Compensation subject，Damage assessment

10．16779／j．cnki．1003－5508．2016．04．028

A

1003－5508（2016）04－0121－03

2016-06-22

重庆市决策咨询与管理创新计划项目“生态环境损害赔偿制度研究”（K1301）；科技部林业公益性行业科研专项项目“森林生态服务功能分布式定位观测与模型模拟”（201204101-12）。

薛沛沛（1982-），女，河南平顶山人，高级工程师，从事森林生态系统结构与功能研究。E-mail：584704914@qq．com。

周强（1965-），男，工程师，主要从事经济林研究。E-mail：673939201@qq．com。