常州茅山老区扶贫开发历程与启示

■陈艳红

常州茅山老区扶贫开发历程与启示

■陈艳红

常州茅山老区现有8个老区乡镇143个行政村、15万农户、50万人。

改革开放以来，常州农村经济取得了巨大的成就，农民生活日益富裕。但农村经济的发展不平衡，在绝大部分农民富裕起来的同时，农村还存在部分低收入人群和困难农户。据调查，2003年底，全市农村家庭人均纯收入低于2000元的农户有3.61万户，8.3万人。从调查情况分析，低收入人群分布区域以金坛、溧阳为主，茅山老区又是低收入人群的主要分布地。2006年开始，常州市委对老区进行了每三年一轮的集中连续多轮帮扶，取得了较大成效，但与全市其它地区相比，老区仍是常州市经济发展的洼地。据统计，2014年，全市1.5万多户低收入人群中，老区占50%以上；全市的经济薄弱村依然以茅山老区居多。“信息不灵、吃水不便、路通车不通”现象在老区仍较突出，因病、因残、因灾、因无劳动力致贫情况在老区仍有发生。

一、茅山老区扶贫开发历程

因自然条件及经济发展水平的限制，茅山老区的贫困问题一直是制约常州市农业现代化的重要因素，对茅山老区的扶贫一直是政府关注的问题。上世纪80年代以来，常州市委根据不同时期老区贫困状况的不同特点，采取了相应的扶贫政策和措施，老区扶贫工作取得了较大成效。回顾常州茅山老区扶贫开发历程，大体经历了三个阶段。

（一）小规模结对帮扶时期 （上世纪80年代中期-2005年）

常州市委、市政府历年来非常重视茅山老区的扶贫工作，上世纪80年代中期就组织市区48家企业与老区56家乡镇企业实行挂钩帮扶。1995年，又组织市级21个委办局与老区乡镇实行挂钩，并从资金、信息、技术、管理、人才、教育等多方面采取措施，开展帮扶。为促进老区帮扶工作的深入开展，2000年常州市委办转发了市老促会《关于茅山老区挂钩帮扶情况和工作意见的报告》，2003年1月15日市委、市政府在溧阳召开了全市城乡挂钩帮扶老区现场会，进一步动员全市各行各业，立足于“统筹城乡经济社会发展”，继续对老区加大帮扶力度，促进老区经济和社会更快发展。当时市挂钩的37个单位，重点帮扶老区乡镇16个，共落实帮扶项目36个，安排扶持资金616万元。

（二）大规模集中帮扶时期（2006年-2014年）

2003年，江苏省委、省政府提出了率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的“两个率先”奋斗目标。常州市委、市政府按照“两个率先”目标要求，基于茅山老区发展现实和形势发展需要，从2006年到2014年连续组织三轮每轮三年对茅山老区经济薄弱村和低收入农户实施“持续、集中、零距离”结对帮扶。2006年-2008年第一轮帮扶，市委、市政府组织148个市级机关、单位开展“党员进老区、万人帮万户”活动。结对帮扶活动由市委书记亲自抓，市委组织部、农工办、机关工委组成活动办公室具体抓，采取帮扶工作组驻镇、帮扶单位挂村、党员干部联户的形式，用三年时间对茅山老区8个镇、182个村、1.23万户低收入农户实行持续、集中、零距离直接帮扶。三年中总计扶持茅山老区资金1.19亿元，落实帮扶项目716个。2009年-2011年第二轮帮扶，帮扶单位及党员共筹集各类帮扶资金1130多万元，重点解决了茅山老区10个经济薄弱村的村委会办公服务用房、新建翻建了20个村的卫生服务站、支持了107个村的基础设施建设和农业产业化项目，并对1870户贫困户进行了扶持。2012年-2014年第三轮帮扶，以茅山老区8个镇100个经济薄弱村为帮扶对象，在充分发挥其自身主动性的同时，组织动员市级机关、单位120个，在茅山老区实施“百村创业、千项帮扶、万户致富”工程，以实施产业发展项目为重点，重点解决老区薄弱村问题。三年中120家帮扶单位共筹措帮扶资金5328万元，实施各类帮扶项目484个；市级财政安排专项帮扶资金500万元，实施帮扶项目16个。

三轮帮扶，基本解决了茅山老区交通闭塞、道路不畅，农田水利设施年久失修、破旧老化，群众吃水用水困难，以及老区群众看病难等老区群众最关心、最迫切、最直接、最实际的大量生产生活困难问题。老区经济薄弱村收入得到大幅度提高，至2014年底有64个薄弱村村级总收入超过100万元。低收入困难农户得到了有效帮扶，2013年底老区低收入农户人均收入水平全部达到或超过所在市确定的扶贫目标。

（三）突出精准扶贫精准脱贫时期（2015年至今）

近年来，习近平总书记曾在不同的场合多次指出，“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”。常州市委根据总书记及中央、省委要求，按照“大稳定、小调整”的思路，以茅山老区8个镇91个经济薄弱村为基本帮扶对象，继续组织动员市级机关、单位120个，以进镇帮村促发展、进村帮户助脱贫为重点，从2015年开始，对老区开展新一轮挂钩帮扶。力争用3年时间，实现茅山老区经济薄弱村集体经营性收入达到70万元以上，低收入农户人均收入水平达到或超过所在地区确定的扶贫目标。目前排出的43个镇级平台重点帮扶项目正在组织实施中，已到账帮扶资金1179.4万元，慰问2196户贫困户，发放慰问金144万元。市级财政已安排500万元专项资金帮扶建设老区14个项目。

二、茅山老区扶贫开发面临问题

（一）贫困人口生活质量依然不高

老区贫困人口处于生存性消费区间，通过抽样问卷调查显示，40%左右的贫困家庭自认为处于温饱状态，50%左右的贫困家庭怕因病无法正常生活，60%左右的贫困家庭自认为供子女接受高等教育难，30%左右的贫困家庭维修、更换住房中已破损的必要设备难。老区贫困农户就业以种养业为主，通过调查发现，低收入农户从事二、三产业的比重不高，外出打工的人员相对较少，贫困户收入水平低，是影响生活质量提高的重要原因。

（二）村级集体经济依然薄弱

从调查的情况来看，老区村级收入结构不平衡，大多村级集体经济来源主要包括财政转移支付、项目补助、发包等，自身经营性收入较少，增收点匮乏，后劲不足，可持续发展能力薄弱。以金坛老区朱林镇为例，2011年朱林镇9个帮扶村中最低的高桥村村集体收入仅为38万元，2013年9个帮扶村优化成7个帮扶村村集体经济收入均都超60万元。各村从2012年开始村集体经济都有所增长，特别是2013年镇启动行政村区域优化后，部分合并的行政村的村集体经济更是有了大幅度的增长，除了红旗圩村，其他所有村都超100万元，甚至个别村超过300万元。但通过对朱林镇各行政村村收入的构成分析，稳定性的经营性收入少。以沙湖村为例，2013年沙湖村集体经济收入为138万元，从收入构成看，该村实际比较稳定的收入就是村通过土地复垦增加的村属耕地、鱼塘发包及部分土地流转管理费20万元。

（三）老区发展缺乏总体规划

从调研的情况看，老区发展规划和布局上存在各自为政的情况，基本都是各乡镇根据本地情况确定发展规划和布局。在市、辖市（区）级层面上缺乏茅山老区总体发展规划，缺乏宏观的统筹、整合，难以形成整个老区发展的清晰定位，容易造成老区产业竞争的无序，制约相关产业做大做强。

（四）老区帮扶机制还需不断完善

从2006年开始的10年来，常州市委对茅山老区经济薄弱村和低收入农户实施专项结对帮扶，成效明显。但从这个过程来看，第一轮专项帮扶行动实施时，单位积极性高，帮扶资金举牌额高，到第三轮时，出现帮扶项目推进十分缓慢，帮扶资金筹措难。从调研的情况看，有多种原因，主要是寻找合适的项目难；帮扶单位大多只做事务性工作，对如何组织实施项目不熟悉，帮扶项目实施难，帮扶资金不能发挥应有的效果。实际情况，老区发展不仅需要资金，更需要思路，需要成效，如何建立适合老区实际，真正从根本上帮助老区建立自身的造血机制才是更有效的帮扶途径。

三、茅山老区扶贫开发启示

农村扶贫要取得更大成效，应当建立以各个利益相关者共同参与的模式来替代政府独立扶贫模式。但在探讨农村扶贫的可行性战略和措施时，政府制度安排与政策供给仍然发挥着主导作用。对政府来说：其反贫困行动不仅在“给钱给物给政策”，更在于提供优良的制度结构和环境。作为公共产品的制度和环境，需要政府来倡导并提供，同时也是对政府行为的有力约束。回顾反思老区扶贫开发历程，对新时期进一步做好扶贫开发工作具有重要的现实意义。

（一）制定扶贫开发规划

十八届五中全会对扶贫工作提出了新的要求，作为长三角地区的常州，应该认真调研，制定行之有效的茅山老区中长期的发展专项规划，切实找准问题，实施有效帮扶。对于结对的经济薄弱村，要放在整个镇、辖市中来通盘考虑，阶段性有重点地制定帮扶规划，确定帮扶项目，确保建一项目成一项目。对于结对的贫困户，仔细分析贫困原因，广泛发动各方力量，通过政府托底、捐资捐物、智力扶持等形式，分类帮扶。

（二）健全扶贫开发长效机制

健全外力和内力相协调的扶贫开发长效机制，提高老区自身的可持续发展能力。加大老区的教育投入，提高教育质量，对低收入家庭困难学生先行示范，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。完善劳动力培训和就业服务体系，实现低收入户有劳动能力的人员就业。完善产业化扶贫机制，培育发展特色支柱产业，强化产业支撑，稳步实施整村推进工程，实现村集体经济可持续发展。

（三）完善扶贫政策协调机制

老区帮扶是一项长期任务，扶贫效益最大化依赖各项政策的配套协调，要整合各项政策资源，发挥各帮扶单位优势，使现有政策发挥更大的合力，取得更好的实效。财政政策要根据扶贫标准上调的要求，加大资金转移支付和政策倾斜力度；道路修建、农田水利等项目要有计划有规模地向整个老区倾斜；社会保障政策应尽量扩大农村低保、养老保险、新农合制度在老区的覆盖面，并探索实行扶贫线和低保线“两线合一”的办法和途径，最终形成相互促进、相互衔接、相互补充的多层次扶贫政策体系。

（四）加强扶贫机构和扶贫队伍建设

扶贫工作是一项长期而重大的政治任务，也是一项复杂而艰巨的系统工程，目前常州市还没有专门的扶贫机构，存在职责不清、人员不稳、协调不顺等情况，必然会影响帮扶的效果和延续性。因此有关方面要重视扶贫队伍的建设，明确机构、落实编制、充实人员，以确保扶贫工作的各项任务顺利完成。出台专门针对帮扶工作队伍的管理办法，对帮扶机构工作的职责、内容、管理等作出明确规定，规范帮扶工作行为，加强帮扶人才的培养，保证帮扶工作人才的可持续性。建立市、辖市、镇、村帮扶网络，定期或不定期进行帮扶业务知识培训，确保帮扶工作能够有质有量地持续推进。

（作者单位：常州市委农村工作办公室）