落实长久不变关键要坚持土地集体所有——成都探索土地承包关系长久不变具体实现形式调研

刘涛 颜廷武



落实长久不变关键要坚持土地集体所有——成都探索土地承包关系长久不变具体实现形式调研

刘涛 颜廷武

2007年以来，作为全国城乡综合配套改革试验区的四川省成都市，率先以集体经济组织成员形成决议的方式，探索农村土地承包关系长久不变的具体实现形式。为了解7年多来的试验效果，我们赴成都市通过召开座谈会、入户访谈、问卷调查等方式，开展了专题调研。

一、基本情况及主要做法

2008年至2011年，成都在全市范围内开展了农村土地确权登记颁证，累计颁发农村土地承包经营权证179.95万本。在确权登记颁证过程中，鼓励基层积极探索，通过集体经济组织成员会议自主自愿形成决议的方式，明确农村土地承包经营期限“长久不变”。目前，全市已有32001个村组达成“长久不变”决议，占全市开展确权登记颁证涉及村民小组的89%，温江区更是达到95%。其具体做法是：一是政府宏观指导。各县（区）委、政府制定了具体措施、办法，明确“长久不变”试点区域、范围。县委统筹委负责牵头组织协调，县农发局组建了农村土地承包经营权“长久不变”业务指导组，乡镇抽调专人组建了包片联系业务指导工作组。二是群众自主协商。各村组成立了议事会（小组），规范议事程序、完善议事机制，让群众参与方案确定、问题调处、过程监督和决议形成等全过程。对重大问题，如集体经济组织成员确认、是否调地、“长久不变”后收益分配等都交给群众讨论议决。在达成一致意见的基础上，由群众签字捺手印形成书面决议（原则上群众签字同意率达100%方可实施）。三是实现起点公平。各村组遵循农民意愿，在群众充分讨论的基础上，确定一个时间节点对集体经济组织成员身份进行封户固化。按照“大稳定、小调整”原则，对承包地进行了不同程度的微调，确保土地等公共资源配置的起点公平，也为今后不再因人口增减调整承包地奠定了基础。据调查，有55.8%的农户涉及承包地调整；在调整中，75%是根据人口变化进行个别调整。四是完善政策配套。为使“长久不变”改革深入持续，各县（区）委、政府依照有关法律政策，出台了一系列配套措施。双流县在试点中出台了《关于农村土地承包经营权长久不变改革相关问题的意见（试行）》和《关于实施农村集体土地承包经营权长久不变后被征地农民参加社会保险有关问题的补充通知》等配套文件。2011年，成都市统筹城乡工作委员会还专门制定下发了《关于印发鼓励农民建立长久不变的产权关系相关参考文本的通知》。

二、成都市探索长久不变具体实现形式的绩效分析

为客观把握成都市实施承包地块长久不变以来对农业农村经济社会发展的影响，华中农业大学在成都市开展农户问卷调查。调查组就双流县、金堂县4个乡镇、6个村、172户承包农户的家庭基本信息、家庭经营规模和收支情况、承包经营情况、对长久不变的看法等问题进行了调查研究。

（一）承包地块长久不变带来的好处

保护了农民土地承包权益，有利于推进城镇化进程。在调查中，93.02%的农户表示，颁证后所在村（组）没有再调整承包地。农户遇到土地纠纷的现象也明显减少，92.44%的农户表示颁证至今未遇到过土地纠纷，仅7.56%的农户遇到过一至两次土地纠纷。81.4%的农户对目前土地承包情况表示满意，13.95%的农户表示基本满意。土地承包权益的有效保护，让农民更加放心进城。在被调查农户中，超过50%的农户表示进城农民的原有承包地没有变动。有55.23%的农户反映，该村无论户口迁到县城或镇上，还是农转非但不迁户口的农民，所在村（组）均没有收回其承包地。69.19%的被调查农户认为，如果农户全家进城后其承包地应该由进城农户自己决定。调查可见，实施承包地块长久不变后，很大程度上解除了农民进城后顾之忧，有助于城镇化稳步推进。

农民对土地权属的稳定预期看好，有利于增加对土地的投入。与颁证前相比，在被调查的农户中，有57.99%的农户对承包地经营的投入（包括农机、化肥、灌溉人工等）有增加，其中投入明显增加的占24.26%。在被问及投入增加的原因时，有34.69%的农户选择了对土地预期收益看涨。在被问及土地承包关系长久不变的好处时，62.21%的农户选择“能够提高农民务农积极性”。调查可见，实施承包地块长久不变后，农户对土地收益有了更好的预期，使得大部分农户在农业生产经营中更乐于增加物资和劳动投入，既能提高农民务农收益，又能维护和提高土壤肥力水平。

农民更放心地流转土地，有利于增加其财产性收入。在被调查农户中，有 54.07%的农户认为颁证后更放心把承包地流转给他人，58.79%的农户认为土地承包经营权证可作流转证明。在承包地的流转方式上，61.48%的农户将承包地委托村委会流转，18.52%的农户直接将承包地转给他人租种，年流转租金平均为1331.65元/亩，将承包地免费给亲戚朋友耕种的只占14.81%。在流转期限上，承包地流转的平均年限为10.89年。另调查显示，已有13.9%的农户明确知晓土地承包经营权证可作抵押证明。2011年到2013年，成都市承包土地经营权抵押贷款已累计达8400多万元。调查可见，实施承包地块长久不变后，农民对承包地的家庭财产权利认知水平提高，对土地财产的经营意识增强，更加放心流转或抵押承包土地，有利于增加农民的财产性收入水平。

（二）承包地块长久不变引发的不利影响

出现事实上的土地买卖，有引发土地兼并之状。承包地块长久不变后，有相当部分农民认为土地可以自由处置。调查发现，有14户农户流转承包地的期限为“长久不变”；此外，有37.2%的受访农户认为若价钱足够高，会考虑将土地一次性长久转让出去。

对集体经济组织行使土地所有权发展集体经济产生不利影响。调查显示，23.84%的农户认为承包地归自己所有， 50%的农户认为承包地今后可以继承；40.7%的农户认为村集体今后没有权利再对土地进行调整。对村干部调查表明，开展确权登记颁证后，集体土地已经全部分配给农户，不能分配的资产也按股份确权给农户，村集体已没有任何收入来源，日常工作经费靠上级转移支付，无力承担更多组织工作。

三、启示

固化承包地块或股份需要较高的城镇化水平。从调研看，成都市城镇化水平较高，农地流转比例（54.1%）远高于全国平均水平（28.8%），农村从事农业劳动力人口比重（17.9%）远低于全国平均水平（33.6%）。大多数农民不再直接从事农业生产，转而希望从承包土地上获得稳定的财产性收入，这也是承包地块长久不变能够被老百姓接受的根本前提。

落实长久不变，需要在尊重农民意愿前提下实现起点公平。调研中，成都市基层干部指出，要顺利推进承包地块长久不变，一定要尊重农民群众的真实意愿，并以起点公平为条件。成都市在承包地确权登记颁证中，调整过承包地的农户占55.81%，确保了绝大多数农民满意。可见，在尊重农民意愿前提下，确保土地等公共资源配置的相对公平，是落实长久不变的关键。

要从制度上限制土地买卖，防止出现土地兼并。虽然当前成都市尚未出现大规模的土地兼并，但承包地流转期限出现“长久不变”，以及部分农户因价钱高会长久转让承包地的意愿，也值得高度关注。在完善承包经营制度时，一定要对承包地转让的条件、限额等作出明确规定，以防止农村土地向少数人集中。

落实长久不变，要坚持农村土地集体所有的底线。农村土地集体所有，对确保土地资源占有相对公平，对发展集体经济、提高国家对农村的治理能力，都有十分重要的意义。落实长久不变，完善承包经营制度，一定要充分体现农民集体对土地的最终处分权，对土地流转和利用的监督权。

落实长久不变，要坚持立法先行。调研中，基层干部反映，成都市是以城乡综合配套改革的名义进行长久不变的试验，但截至目前国家法律尚未对长久不变的具体形式作出规定，成都市的承包地块长久不变的形式能否坚持下去存在担忧。因此，在全国范围内提出落实长久不变的具体方案，必须首先对《农村土地承包法》等相关法律作出修改，使地方有法可依、农民有法可信，才能确保把中央政策落到实处。

（作者单位：农业部经管司、华中农业大学经管学院）