推动城乡协调发展新形势下减轻村级组织负担的实践与思考

贾广东　刘继红　高小军

推动城乡协调发展新形势下减轻村级组织负担的实践与思考

贾广东刘继红高小军

贯彻落实中央关于全面建成小康社会、打赢扶贫攻坚战的重大战略部署，重点在农村、难点在农村。村级组织在农村发展中发挥着基础性作用，是联结政府和农民的重要纽带，是带领农民脱贫致富的重要力量。当前，很多地区存在村级组织负担偏重的问题，影响了基层干部的积极性，制约了农业农村经济发展，迫切需要减轻村级组织负担，进一步激发农村发展活力。

一、村级组织负担的成因与现状

我国大部分农村地区“党政经”三合一，因此将村级党组织、村委会和村集体经济组织承担的负担统称为村级组织负担。村级组织负担主要体现在农村公益事业建设、农村社会事务管理和不合理收费摊派三个方面。

（一）统筹城乡的公共资源配置机制尚未形成，村级组织公益事业建设投入压力大

农村税费改革前，农村基础设施建设维护和公共服务基本上是“农民的事农民办”，主要由“三提五统”和“两工”投入。农村税费改革后，农村基础设施和公共服务开始向农村延伸，各级财政向农村的投入逐年加大，但是目前总体上仍处于公共财政覆盖面小、保障水平低的阶段。全国人大代表、湖南省慈利县零溪镇象鼻嘴村向华平同志反映，“一大部分村庄的村集体可支配收入主要来源是财政支付，这部分资金仅仅能勉强维持村级基本运转，村级基础设施建设面临资金枯竭、举步维艰的局面”。

一是农村基础设施建设财政投入多数只延伸到行政村。农村税费改革后，行政村外的农村基础设施建设项目由政府投资，目前农村道路一般到村部，农田水利到斗渠。行政村内道路、水利、植树造林等集体公益事业实行一事一议向农民筹资筹劳，2008年开始实施一事一议财政奖补试点。据农业部统计，2015年全国村内公益性基础设施建设财政投入652亿元，仅占全国“三农”投入的3.8%。

二是部分农村公益事业项目投入方式导致村级组织“被迫”自愿投资。很多地方在村委会办公场所、文体广场、卫生室、图书室等农村公益事业项目建设中，主管部门以补助、奖励等方式投入部分资金，剩余资金由村级组织自筹，有的村集体没有收入，为了获得财政投入只有举债配套。中西部地区有的农村中小学财政投入保障低，村级组织需要协助维修教室、操场，支付代课老师工资；有的地方在修建通村公路中，财政只投入路面建设资金，路基建设要村级组织负责。

三是农村公益事业设施维护费用没有着落。农村公益事业设施建设投入往往没有配套的维护资金，“有钱建、没钱管”的情况普遍存在，如果村集体经济没有收入，只有举债对各类设施进行维护，或者任由各类设施自然破败。

（二）政府治理与群众自治职责边界模糊，村级组织行政事务性负担繁重

村级组织不仅承担着农村集体经济组织事务和村民自治管理事务，还承担村委会依法履行的行政性职责和有关部门委托的工作事项，以及村党组织的党务工作。随着社会管理职能加强，提供公共服务范围扩大，村级组织经费少、事务多的矛盾更加突出。

一是维持村级基本运转经费少。农村税费改革后，村级组织运转经费由向农民收费改为由公共财政给予必要补助。2009年中办、国办印发《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》(中办发〔2009〕21号)，要求逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制，村级组织运转经费的保障范围为村“两委”班子主要成员的固定补贴，必要的办公用品费、水电费、报刊征订费等村办公经费，以及村内治安、卫生防疫、垃圾收集等社区管理和服务支出。目前财政拨付的村级组织运转经费一般为每村每年5万-10万元，勉强维持村干部低水平的补贴和必要的办公经费，社区管理和服务支出缺乏资金。

二是村级组织承担任务重。

《村民委员会组织法》规定：村民委员会协助乡镇人民政府开展工作，人民政府对村民委员会协助开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。在实践中这些工作事项难以区分，基层政府和部门安排工作随意性较强，经费保障不足。村级组织承担政府和有关部门安排的工作涉及方方面面，湖北省秭归县村级组织机构挂牌多的达22个，工作台账16本，其中涉及的具体工作更是难以统计。郭家坝镇陈家坝村书记傅先新反映，“2009年换届以前村委会只有3个人，那时候不仅能轻松完成工作任务，还能种好自家责任田，现在6个人全员脱产还应付不过来”。在实施的合作医疗、养老保险、危房改造、农业保险等各种强农惠农富农政策中，也会带来村级组织支出负担重的问题。湖南省常德市鼎城区许家桥乡中堰村干部反映，现在农村公益性事务越来越多，但在实施过程中资料准备、验收接待、务工补贴等费用没有着落，从项目资金中解决就会“越红线、踩地雷”，出现项目争取越多、村级组织负担越重的现象。

（三）在社会管理和经济活动中处于弱势地位，村级组织承担各种收费摊派项目多

村级组织是农村社会管理的神经末梢，对上级政府和部门、垄断行业的乱收费乱摊派难以抵制，以前村级组织往往将乱收费乱摊派转嫁给农民，现在减轻农民负担深入人心，村级组织只有自行承担。同时，由于很多村级组织的主要可支配收入是财政转移支付，而且村级财务由乡镇代管，为各种收费摊派直接从转移支付中抵扣提供了便利。

一是部门和社会组织乱摊派问题。村级组织面对的各种摊派项目非常多，一个村每年承担各种摊派往往达到几十项。有的项目在各地普遍存在，如村级组织公费订阅报刊，各省限额一般在500-1000元，很多地区实际在2000元以上，有的甚至超过1万元；村级组织招待县乡工作人员，有的村一年9次招待县乡计生人员用餐费达18800元。有的项目在各地形式五花八门，如有的地方综治部门要求村安装监控设备，一般花费几千上万元；有的地方从村级转移中抵扣2000元购买花种，有的要求统一发放鼠药每村支付400元；有的向村级组织颁发“科普先进村”奖牌，开展“平安家庭”评比，由村级组织支付奖牌费数百元；有的还要求村级组织缴纳工会会费、慈善“一日捐”等。

二是各种不合理收取税费问题。在社会管理和经济活动中，经常会出现一些乱收费问题。如有的地方民政部门按照每人0.6元向各村收取选举经费；很多地方村委会用电执行每度0.8元左右的一般工商业用电价格；有的地方用水协会收取水费不合理加价。特别是在农村集体产权制度改革中，也出现一些新的税费负担。如陕西省高陵区杨官寨村党支部书记反映，2015年启动改革以来，这个村当年收益了2300万元，需要缴纳17%的增值税391万元，完成分红按规定还要缴纳近30%的税690万元，改革后物业资产需要登记一次性缴纳1100万的税费，以上共计2181万元。

1996年6月，江泽民同志指出，减轻还是加重农民负担，绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题，必须把减轻农民负担工作提到这样的政治高度来认识。2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，要把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。当前村级组织负担过重，导致很多地方村干部报酬太低，对能人没有吸引力，村级组织资金少、事务多，服务群众有心无力，农村基础设施建设和公共服务发展乏力，影响和制约了农业农村发展。因此，村级组织负担问题绝不是少拿多拿几个钱、少给多给几个钱的问题，而是关系到推进广大农村地区依法行政、建立新型农村治理机制的问题；关系到发展建设近60万村级组织，建设美丽乡村、推进统筹城乡协调发展的问题；关系到调动300万村干部积极性，带领广大农民群众打赢扶贫攻坚战、全面建成小康社会的问题。

二、减轻村级组织负担的实践与探索

近年来，村级组织负担问题引起了各级党委政府的重视，国家和地方采取了很多政策措施，有的直接着眼于减轻村级组织负担，有的着眼于建设社会主义新农村，也有的着眼于加强农村社会管理，从不同层面减轻了村级组织负担，有很多实践经验值得总结推广。

（一）加大对村级组织的财政投入。按照中央建设社会主义新农村，公共财政向农村延伸的要求，各级加大了对村内建设和管理的财政投入，减轻了村级组织自筹资金的压力。一是完善村级公益事业建设投入机制。2011年一事一议财政奖补政策在全国推开后，财政投入与农民投入相结合的村级公益事业投入新机制初步建立。据财政部统计，2011年至2015年，全国各级累计投入一事一议财政奖补资金3160亿元，其中中央财政投入1029亿元，建成各类农村公益设施100多万个。二是探索建立村级公益事业管护机制。江苏省2013年开展农村公共服务运行维护机制建设示范试点，财政拨付每村不少于8万元的运行维护资金，主要用于村内道路、田间小型水利设施、垃圾收集、农民生活娱乐活动场所等维护管理。徐州市丰县3年来共投入运行维护资金6336万元，基本保证了村级公益事业的日常维护所需。三是加大村级运转经费保障力度。中办发〔2009〕21号文件印发后，各地都建立了村级组织运转经费保障机制，并逐步加大保障力度，经济条件较好的地区自主提高了保障水平。如湖南省2009年确定村均运转经费4万元，2015年提高至村均7万元。安徽省2016年按照小中大村5万、7万、9万作为最低保障标准；肥西县2015年将村级运转经费调整为每村25万元，村干部报酬提高到每月近2000元。

（二）完善基层社会治理机制。东部发达地区的省份，从规范基层政府和村级组织关系、加强村级组织内部管理等方面，探索出一些减轻村级组织负担的好做法。一是规范村级组织承担的工作事项。江苏省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于减轻城乡社区负担提升为民服务效能的意见》，全面清理城乡社区承担的不合理负担，进一步明确社区居（村）委会权责范围，提高了社区工作规范化和社区治理科学化水平。江苏省遂宁县2014年按照省委省政府的部署，在村级建立组织机构并挂牌的由70项清理为21项，创建评比考核由49项清理为17项，工作台账由87项清理为17项，有效推进了村级组织的“减负增效”。二是建立工作准入制度。2013年，福建省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于减轻基层组织负担的十条规定》，要求清理工作职责、精简台账档案、控制评比检查，进一步规范了社区、村工作职责。2014年，福建省委农办、省社区办联合出台了《福建省村、社区工作准入制度（试行）》，建立了工作进村、社区的准入目录，对准入的事项按照“权随责走、费随事转”的原则，严格核定工作期限和经费标准。三是健全村级财务管理制度。2014年，浙江省委组织部和省农业厅、财政厅、民政厅联合下发《关于加强村级非生产性开支监督管理的意见》，进一步规范村干部报酬补贴、办公会务费、交通差旅费、招待费、学习考察、公费报刊订阅、捐助赞助等事项，减轻了村级组织负担，加强了村级集体资产管理。在各地探索实践的基础上，2015年民政部、中组部联合下发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，从全国层面进一步推动了基层社会治理创新，减轻了基层负担。

（三）加强村级组织负担监督管理。农村税费改革后，减轻农民负担工作就将村级组织负担纳入监管范围。2006年国办发48号文件提出严格规范向村级组织收费，加强对村级组织财政性补助资金的监管；2012年国办发22号文件提出深入治理加重村级组织负担问题。一是全面组织开展专项治理。2011年，农业部、国务院纠风办在全国组织开展了向村级组织收费专项清理整顿活动，共有43万个村开展了专项治理，清理面达75.93%，涉及金额1.77亿元，清退金额1.06亿元。2015年，全国共清理地方政府及有关部门以公益事业、义务教育、达标升级、报刊订阅、要求赞助、提供服务等名义向村级组织摊派费用3.37亿元，查处摊派问题案件1884件，处理相关责任人220人。二是重点推动解决典型问题。2015年，北京市农经办在全市13个涉农区县开展了村级公益设施电价负担专项调查，全市农村社区公益设施平均电价为0.91元/千瓦时，明显高于城镇社区公益设施电价0.51元/千瓦时，据估算，从2012年7月1日到2014年底全市村级公益性服务设施用电多支付电费约6亿元。针对所发现的问题，由北京市发改委牵头，市农委、市民政局、市农经办和市电力公司联合召开两次专题督办协商会，明确自2015年1月1日起，将单独计量的村委会办公用电电价调整为0.51元/千瓦时；2015年4月底前，对村委会办公用电外的其他公益设施完成甄别与电价调整，自2015年5月1日起执行0.51元/千瓦时电价。

三、减轻村级组织负担的思考与建议

调整国家、集体和农民三者的利益关系，一直是农村改革发展的重要命题。改革开放以来，农民负担过重是三者关系的主要矛盾，以减轻农民负担为重点调整三者利益关系，不但调动了农民生产积极性，改善了农村干群关系，进一步解放了农村生产力；而且推动了农村税费改革、实施强农惠农富农政策，最终形成了统筹城乡发展的理论体系和制度框架。在新的历史时期，农民负担问题形势平稳，集体负担问题相对突出，以减轻村级组织负担为重点构建更加公平合理的国家、集体和农民的利益关系，不但能进一步发挥村级组织的主动性和积极性，使其在带领广大群众脱贫致富、全面建成小康社会中发挥更大的作用；而且能推动城乡协调发展、农村基层社会治理、农村集体产权制度等一系列重大改革，具有重要的现实和历史意义。

（一）加大农村公益事业投入，建立城乡公共资源均衡配置的投入机制。在农村公益事业投入方面，有观点认为按照城乡协调发展的要求，农村公益事业应该全部由财政投资，让村级组织投资、农民筹资筹劳是不合理负担；也有观点认为农村公益事业建设资金需求量巨大，各级政府由于财力所限难以大包大揽，而且农民是受益主体，也应该承担相应的义务，不能只是“等靠要”。基于我国国情，农村公益事业投入宜发挥多方面积极性，不断扩大财政投入覆盖面和保障标准，逐步减轻村级组织和农民承担的负担，最终形成城乡公共资源均衡配置的投入机制。一是加大对农村基础设施建设和公共服务的投入。主要是加大一事一议财政奖补的力度，扩大财政奖补的资金规模和覆盖面；加大农村道路、水利等基础设施建设项目投入，进一步向村内延伸；加大农村教育、卫生、养老保险等社会事业的投入，提高保障水平。二是健全农村公益事业投入机制。进一步明确农村公益事业中政府的投入责任，防止要求村级组织配套的“钓鱼工程”，同时建立村级公益事业维护投入保障机制。三是完善村民一事一议筹资筹劳制度。适应农民改善生产生活条件的诉求，在坚持村民民主议事程序、确保农民自愿筹资筹劳的基础上，可以扩大筹资筹劳的适用范围，适当调整筹资限额标准，规范农民筹资筹劳、村集体投入和社会捐赠等多种投入方式。

（二）明确村级各类组织职能定位，完善农村基层社会治理机制。在农村基层社会治理机制方面，有的观点认为按照现代社会治理模式，村党组织、村民自治组织（村委会）和村集体经济组织应该职能分离、机构分设，明确集体经济组织身份地位尤为重要。也有的观点认为，在村委会之外另行设立一个集体经济组织会增加管理成本，特别是在不发达地区没有这个必要，全面建立集体经济组织条件尚不成熟。由于各地经济发展水平差异很大，对村级各类组织是否分离的客观需求也不相同，目前阶段明确和规范村党组织、村民自治组织和村集体经济组织职责是必要的，机构是否单独设置可以由各地根据实际情况自主决定。一是因地制宜推进各类组织分离。明确村级各类组织职能定位，村党组织负责农村党务工作；村民委员会承担社区自治、公益事业、文教卫生等职责；村集体经济组织承担集体资产管理，为农民经济活动提供服务等。目前不同组织可以代行职责，管理人员可以兼任，同时可以按照职责分离、财务分离和机构分离的顺序，因地制宜逐步推进。二是规范村委会承担的职责。按照法律法规明确村委会职责目录，村委会依法履行的职责，财政要给予经费保障；村委会协助政府和部门的工作，采取政府购买服务的方式，提供工作经费。三是增强村级组织自我保障能力。积极扶持村集体经济发展，鼓励村集体利用自身优势壮大经济实力，稳步推进农村集体产权制度改革，制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策，探索村级集体经济有效实现形式。

（三）强化村级组织负担监管，健全监督管理机制。村级组织负担涉及部门多，需要建立健全部门分工协作、齐抓共管的监管机制，明确监管的牵头部门，落实行业主管部门的监管责任。基本思路是坚持治理各种违规收费摊派问题，遏制村级组织负担加重的势头，并探索建立事前防范的监管制度。一方面加强突出问题的治理。重点治理将应由财政承担的公益事业建设项目要求村级组织配套、向村级组织摊派工作任务不提供经费、村级组织公费订阅报刊超限额、违规向村级组织多收乱收费用等问题。另一方面完善政府监管与民主监督相结合的监管制度。探索建立向村级组织收费摊派审核制度，清理各种收费摊派文件；完善并落实好村级民主理财、村务公开等制度，发挥好农民的民主监督权利。

（作者单位：农业部经管总站、农业部经管司）