美国《国家环境政策法》及其在气候诉讼中的适用——兼评“地球之友”等原告起诉美国进出口银行及海外私人投资公司案

文/马毓晨

美国《国家环境政策法》及其在气候诉讼中的适用
——兼评“地球之友”等原告起诉美国进出口银行及海外私人投资公司案

文/马毓晨

导 读

为了应对日益突出的环境问题，美国在1969年颁布了《国家环境政策法》。根据此法律，美国的环境保护组织“地球之友”、“绿色和平组织”等状告美国进出口银行和美国海外私人投资公司，指控他们在对海外投资时未作环境影响评估，从而影响了美国本土的生态环境，环境保护组织最后赢得了诉讼。此案对于正在面临着相似问题的我国，有着很好的借鉴意义。

由于人类经济活动的快速增长，所造成的空气污染正以空前未有之速度改变着大气结构。尤其是化石燃料燃烧后所产生的二氧化碳的大量排放，会吸收地表的长波辐射导致温室效应，使地表温度逐渐增加。科学家预测，若不采取有效的防治措施，此种温室效应对于整个生态环境将造成可怕的影响。

1969年，美国的《国家环境政策法》由参众两院通过，1970年l月1日开始生效。此后，涉及国家环保的大政方针的法律，均采取“严格审查”的标准，因此亦被称为美国环境法领域的“自由大宪章”或“十诫”。由此可见，这部法律在气候变迁问题上发挥着重要作用。

美国“地球之友”（Friends of the Earth）、“绿色和平组织”（Greenpeace）等团体状告美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States，EXIM）和美国海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）在对海外投资时未作环境影响评估，从而影响了美国本土的生态环境。该诉讼以违反了《国家环境政策法》为由，美国法院最终认为“地球之友”等团体起诉有理，认为被告即使在对海外进行投资，一旦影响美国本土环境生态时，仍需要依“严格审查”进行环境影响评估。

美国《国家环境政策法》与气候变迁诉讼

自上个世纪以来，各种异常的气候现象频频发生。随着科学的发展，人为原因对气候变迁的影响日益为人类所认识。人类燃烧化石燃料引发温室气体增加导致气候变迁这一结论，逐渐成为科学家的共识。《联合国气候变迁框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）第一条将气候变迁定义为“在可比时期内所观测到的在自然气候变率之外的直接或间接归因于人类活动改变全球大气成分所导致的气候变迁”。从20世纪80年代末期起，气候变迁问题从科学界走向国际政治舞台。1992年6月，中国率先签署了《气候变迁框架公约》。为了采取更为有力的保护气候变迁措施，各国在1997年12月又签署了《京都议定书》。

美国是最早对气候变迁问题进行科学研究的国家，美国也积极参与了条约的谈判与执行工作，它是第四个签署《气候变迁框架公约》的国家。但是，在谈判《京都议定书》的过程中，美国与欧盟及发展中国家产生了巨大分歧。1997年6月共和党参议员查克・哈格尔(Chuck Hagel)与民主党参议员罗文・伯德(Roben Byrd)提出“伯德决议”(Byrd-Hagel Resolution，S.Res.98)。该决议指出：参议院认为美国不应该签署有关《联合国气候变迁框架公约》的其他议定书或协议书（包括《京都议定书》或以后诸如此类的协议书），除非发展中国家在同一时期也受到条约减排条款的约束。这导致最后布什政府宣布退出《京都议定书》，国会的气候变迁立法也陷入停滞状态，至今没有再通过专门的气候变迁法律。

由于国会与政府消极对待气候变迁问题，美国民众就将气候变迁的问题转移到了法庭上。与国会立法产生新法不同，气候诉讼是依已制定的旧法而产生。美国现有法律制度是气候变迁判例法的基础，相关的法律包括《清洁空气法》、《国家环境政策法》、《濒危物种法》、《人权法》等，其中《国家环境政策法》是气候变迁诉讼中较为重要的法律依据。

美国《国家环境政策法》与环境影响评估审查制度

美国《国家环境政策法》产生于《清洁空气法》之后，当时美国有些州针对本州环境问题而制定了州环境法规，然而很多新的环境问题已经超越了单一州的管辖界限。由于各州缺乏综合考虑环境问题的机制，因此美国需要一部综合性的国家环境政策立法，来协调国家必须考虑的多元需要与政治经济利益。在这种背景下国会开始了综合性的国家环境政策立法。

点 睛

2002年，地球之友、绿色和平组织和四个城市在联邦法院起诉美国进出口银行和美国海外私人投资公司，诉称它们在对外投资中造成了全球暖化，损害了美国利益。“该案是由公共和私人原告发起的依据NEPA 提起气候变迁诉讼的典型案例，也是试图要求美国政府对其造成暖化行为承担直接责任的首个案件”。

与气候变迁诉讼关系最为密切的制度是环境影响评价制度。《国家环境政策法》要求联邦机关对环境可能产生的不良后果采取“严格审查”。该法第102条规定，对于“显著影响人类生存环境质量的主要联邦政府行为，应编写详细的环境影响报告书（Environmental Impact Statement，EIS）”。要求联邦政府各机构对于开发案，在政策制定之前提出环境影响报告，对造成的环境影响做详细的评价。这一条所说的详细的报告书，就是环境影响评估审查的制度来源。这一条的第一项规定，美国在对各项政策、规定进行解释和执行时，应以“最大可能程度”来配合国家环境政策法的政策目标。第二项规定了联邦各机构在提出重大影响环境的立法及其他开发的提议或报告之时，需要准备一份详细的报告书，并且应包括以下内容：1.议案的环境影响；2.若执行此项议案,将出现的任何不利的环境影响；3.该议案的替代方案是什么；4.短期利益与长期利益之间的关系；5.若实施该议案会涉及到何种不可恢复、不可挽回的环境资源破坏。同时规定，该报告书应向大众公开。

《国家环境政策法》将政府行为分为三类：重大行为、非重大行为、分类之外的行为（其他行为）。其中只有重大行为属于《国家环境政策法》管辖。重大联邦行为可进一步分为两类：一类对人类生存环境有显著影响，另一类则并没有显著影响。在判断该联邦政府行为是否有显著影响时，将进行环境评估（Environmental Impact Assessment，EIA），简称“环评”。环境评估比EIS更加简洁，环境评估只需向大众提供资料，告诉公众联邦机关在考虑议案是否对环境有显著影响时会考虑些什么因素。如果没有显著的影响，必须发表“无重大影响决定书”（Finding of No Significant Impact, FONSI），解释联邦机关是如何得出没有显著影响结论的,如果该议案将产生显著的影响，则该机关必须发布完整的环境影响评价（EIS）。

环境质量委员会（即环品会，Council on Environmental Quality CEQ）负责《国家环境政策法》施行细则的制定。环品会相继发布了一些指导原则和规则，将环境影响评估制度进一步明确。环品会将该法第102条的“环境影响”具体界定为“直接的、间接的”以及“累积的影响”。“累积的影响”包括那些“过去，现在和可以合理预见的”影响，此外，“累积的影响还可能是因为很久以前的行为所造成的”。这样，《国家环境政策法》就可能在面对气候变迁这一具有累积影响的问题上，要求联邦机关进行环境影响评估。

美国多年来一直居世界温室气体排放量的首位，那么根据《国家环境政策法》，美国的碳排放是不是一个“重大”的问题呢？如前所述，累积影响包括那些 “很久以前的行为所造成的影响”。这样一来，二氧化碳排放量及其对气候变迁的影响就属于国家环境政策法规范的累积影响了。因此，对个案的累积影响进行环评就是法律要求的。气候诉讼的原告运用了这一法律规范，如地球之友、绿色和平、博尔德市等控诉美国进出口银行和美国海外私人投资公司案即是其中典型案例。

“地球之友”起诉美国进出口银行及海外私人投资公司

1.背景

美国进出口银行创立于1934年，是政府创办的公司，董事会由主席、副主席以及三个董事组成，他们皆由总统任命。它为美国商人进行海外投资提供海外营运资本担保，出口信用保险，直接贷款和贷款担保等项目。

1961年美国通过《对外援助法》（Foreign Assistance Act），并设立国际发展署（Agency for International Development），专门负责监督并执行美国海外投资及援助。1969年，美国国会修订了《对外援助法》，于1971年正式设立美国海外私人投资公司，成为美国同时也是世界上首家海外投资保险机构。根据法律规定，它是“在美国国务院政策指导下的一个联邦机构”，其法定资本由国库拨款，负责承保美国公司海外投资政治风险，为海外贷款和贷款提供担保、以及对私人股权投资基金进行融资等业务，保护美国公司在海外的商业利益,并促进美国私人资本的投资与未开发国家的市场经济转型。

美国进出口银行和美国海外私人投资公司每年都向海外化石燃料项目提供贷款，保险或其他帮助。这些项目包括石油和天然气田开采项目和管道交通运输项目、以及炼油设施和发电厂建设项目，这些项目统称“OPIC和EXIM方案和项目”，这些项目支持的油气开采及其消费将产生每年数十亿吨的温室气体（主要是二氧化碳）排放量，几乎占美国国内每年二氧化碳排放量的三分之二。

2001年1月，布什就任美国总统。小布什在就职的第二周就设立了由副总统切尼任主任委员，包括国务卿、商务部长、运输部长、财政部长在内的国家能源政策规划工作小组，研究美国能源问题。该工作小组于2001年5月份正式向小布什提交了《国家能源政策》报告，又称“切尼能源政策”，这一报告表明了美国对海外进口石油与天然气的依赖。在“切尼报告”的第八章“加强全球的联盟”中，明确地强调要确保得到更多的外国原油。同时还强调几个特别的地区或国家，需要排除政治上、经济上、法律上和后勤方面的障碍，以保障对美国海外的石油和天然气来源的支持。美国的进出口信贷和金融机构（如OPIC与EXIM）则被认为是实施这项政策的关键工具。

为此，海外私人投资公司OPIC与进出口银行EXIM采取了一系列行动，来实施“切尼的能源政策”。这些项目包括：一是乍得—喀麦隆石油管道项目。2000年8月1日， EXIM的董事会批准了一项价值200万美元的贷款担保，支持乍得、喀麦隆石油发展。该项目中美国埃克森美孚公司有40%的股份。2002年5月23日，海外私人投资公司董事会批准了250万美元的政治风险保险，提供给埃克森美孚公司，帮助其在乍得部署移动式钻井平台。二是由世行下属的国际金融公司牵头,以美国进出口银行为主的国际银行业向石油开发集团提供3亿美元贷款用于购买修建油田泵站和附属基础设施所需设备。该项目开采的石油销往国际市场，包括美国。三是EXIM董事会还分别批准了墨西哥的Cantarell油田的一个847,600,000美元，一个4亿美元和一个3亿美元贷款担保的项目。 EXIM还批准了委内瑞拉哈姆艾卡石油开发贷款、同时支持了库页岛油田、印度尼西亚西仙翁油田等项目。

2.案情

2002年，地球之友、绿色和平组织和四个城市在联邦法院起诉美国进出口银行和美国海外私人投资公司这两个联邦机关，诉称它们在对外投资中造成了全球暖化，损害了美国利益。“该案是由公共和私人原告发起的依据NEPA提起气候变迁诉讼的典型案例，也是试图要求美国政府对其造成暖化行为承担直接责任的首个案件”。

本案的原告是两个公益组织以及四个美国城市,公益组织分别为“地球之友”和“绿色和平组织”。这两个环保公益组织在美国进行了游说以及大规模的社会动员行动，来对政府和企业施压，以求逐步淘汰石化燃料的使用，促进再生能源发展，阻止全球暖化。除了“地球之友”和“绿色和平组织”之外，原告还包括科罗拉多州博尔德市、加利福尼亚州的奥克兰市，阿拉米达郡和圣莫尼卡郡四个城市。

原告提出，联邦机关所属的“美国进出口银行”和“美国政府海外私人投资公司”在过去十年中为美国公司的海外石油投资提供了320亿美元的贷款、保险与信用保证，支助油管铺设、石油开采与其他的石化燃料计划，导致计划期间排放出高达320亿公吨的二氧化碳。相较之下，这两个机构在同一段时间中拨给发展再生能源计划的经费只有13亿美元。这些海外石油投资开发项目带来巨大的二氧化碳排放量，对气候暖化负有重要责任，构成了《国家环境政策法》中界定对环境的“显著影响”。原告主张，由联邦政府所实施的海外投资行为应符合NEPA的要求，应该和国内投资项目一样适用有关环境影响评估的规定。但这些项目并没有依据NEPA对海外投资项目可能产生的全球暖化的环境影响进行评估，违反了《国家环境政策法》。

原告诉讼的目的并不是撤销进行中的计划，只是要求海外私人投资公司与美国进出口银行计算出未来的每项计划可能气候造成的“累积冲击”（cumulative impact）并进行环境影响评估。原告提出根据美国《国家环境政策法》，这项环境评估是法律强制规定。

3.争论焦点

首先，原告是否具有当事人资格。被告坚称原告不具有当事人资格，原告则力证有当事人资格。要具备起诉资格必须证明自己受有因被告行为所造成的损害。该案中原告波尔德与奥克兰这两个城市声称，他们的供水质量已经受到威胁。波尔德市的饮用水来自山上积雪融化所产生的水，但是，由于气候暖化，现在低海拔山坡不再有积雪，严重影响了原告波尔德市的大众用水。奥克兰市则提出，上升的海平面导致该市地下蓄水层盐化，影响到市民用水安全。诉讼当事人还包括一位珊瑚礁科学家，他提出自己的研究对象正在消失，其罪魁祸首是气候变暖；另外一对夫妻，担心自己岛上的家可能因气候暖化，导致海平面上升而被海水淹没。

同时，原告还要证明原告的损害与被告的加害行为之间有因果关系。被告认为气候变暖具有科学不确定性，因此损害与被告行为之间的因果关系是不明确的。原告认为统计学可以提供帮助，只要把长期、大范围的总危害量累计出来，就可以减少起诉声明中的科学不确定性。而弗罗里达州数据可以证明，临海的土地财产在过去几年受到气候变迁愈来愈多的破坏，气候变迁难辞其咎。而布什政府的美国气候行动报告承认，事实上气候变迁已发生了，燃烧石化燃料产生的二氧化碳排放是首要的原因，同时认为，气候变迁会造成严重的社会经济破坏和环境破坏。

其次，海外私人投资公司和美国进出口银行的行为，是否违反了美国《国家环境政策法》？两公司行为是否具有显著影响？是否应进行环境影响评价制度？原告提出，绝大多数通过海外私人投资公司和美国进出口银行采购和运输的石化燃料（石油和天然气）在包括美国和欧洲的国际市场上销售，这些石化燃料有很大一部分在美国消费，实际上不管这些石化燃料是否在美国燃烧，对美国的影响都是存在的。美国海外私人投资公司对这些项目的决定是在美国国内做出，并对美国国内的环境造成了影响。

海外私人投资公司决定投资的这些项目，在不符合《国家环境政策法》的情况下，仍予以通过投资。NEPA要求所有联邦机关对于项目是否对环境有显著的影响进行环评。如果对环境将产生显著影响，则应编制环境影响评估报告书，详细写明环境影响与拟替代行动方案。原告提出被告的行为具有显著影响，但却没有进行环境影响评估，被告行为违反了《国家环境政策法》。

对于被告提出原告不具有起诉资格的问题，2005年8月，加州第八地区地方法院驳回了被告请求，判决原告享有诉讼当事人资格。对于该案的实体问题并没有加以审查，法庭只判决美国进出口银行与海外私人投资公司的海外项目，应该进行环境影响评估，该案判决原告胜诉。

在讨论气候变迁的问题上，就气候变迁影响的经济成本与预防行动，我们借鉴美国与其他有能力处理这些问题的先进国家的经验，才不至于在事件发生后民众遭受生命财产巨大损失，甚至都有可能危害国家安全。

美国由于各种不同的利益相互博弈，造成在相关的环境立法上出现不利的局面，这种情况在我国是可以有效避免的。比如说在2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》的基础上，我们要继续发展完善大气、气象和气候的相关立法，形成体系完善的有效法律调整机制。在完善的体系建立之前，我们可以借鉴美国的做法，在既有的法律基础上，尽量做出有利于环境保护的判决。

立法能否发挥作用，如何发挥作用，很大程度上取决于在实施过程中，司法部门通过具体案例对它进行的解释。美国气候诉讼基本上是建立在原有的侵权法、人权法、环境法的基础上的，这一点充分说明了司法对于法律可操作性的重要意义。但“徒法不足以自行”，如果法律不能得到有效的实施，没有相关的执行保障，那么其也就仅仅是宣示而已。因此，法律的可操作性是在于确保法律得到有效实施。而这种可操作性一方面表现在法律执行时的可操作性，这需要增强人大今后对于气候变迁法律的具体规定，杜绝模糊和过于原则的规定。加强执法，培养奉公守法的执法人才，另一方面，这种可操作性表现在立法出台后，实践层面的可诉性以及难易程度。

面对气候变迁也应该加强司法的能动性。所谓司法的能动性，就是法院的行动对于行政与立法分支的推动。美国三权分立、司法独立，表现在气候变迁问题上就是司法有较大能动性，诉讼在一定程度上推动了行政和立法进程。由于有较完备的公益诉讼制度，在现实中以《国家环境政策法》为依据针对大的温室气体排放企业诉讼的案例不少。事实上，《美国侵权法》《清洁空气法》《国家环境政策法》《濒危物种法》等已有法律都是通过诉讼来应对气候变化的有效途径。这一点也是值得我国借鉴的重要经验。

因此，大力保护绿色环境，降低温室气温气体排放，经由立法完善，发扬司法在环境问题上的能动性，推进环境保护的公益诉讼制度，进而全面倡导法律实行，都是我国在环境保护过程中要逐步做到或加以完善的。

（作者单位：中国政法大学证据科学研究院）