构建我国环境行政公益诉讼制度的路径选择

文/肖之云 周鑫

构建我国环境行政公益诉讼制度的路径选择

文/肖之云 周鑫

导 读

建立环境行政公益诉讼制度，使环境公共利益获得司法救济，是维护和保障环境公共利益的有效举措和有力保障。我国环境行政公益诉讼制度具体的制度构建需适应时代发展需要，及时细化明确原告资格、受案范围、管辖法院、举证责任、诉讼费用等问题。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，无疑具有方向指引和制度突破的重大意义。在此背景下，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，具有迫切的现实必要性和深远的实践意义。如何通过行政公益诉讼实现对我国环境的保护，直接关系到我国行政法治的健全和环境法治的建设。如今，对环境行政诉讼存在的价值已没有分歧，但在具体的制度构建方面仍是莫衷一是，本文在系统梳理相关问题的基础上进行探讨。

建立环境行政公益诉讼制度需要解决的几个问题

1.原告资格。按照传统诉讼法理论，只有与诉讼有直接利害关系的人才可以提起诉讼。换句话说，只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人，认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，才具有可诉之利益，才具备提起行政诉讼的主体资格。也就是说，原告必须与被诉具体行政行为有“法律上的利害关系”，该利害关系必须是法律规定的、直接的、切身的。但是由于环境侵权的特殊性，环境侵害往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则根本无力保护环境。这种原告适格理论是环境行政公益诉讼遇到的最大障碍，所以，建立环境行政公益诉讼首先应突破传统的原告适格理论的阻却。

在美国，司法诉讼案件的原告资格十分宽泛。美国《联邦地区民事诉讼规则》第17条规定也解决了在公益诉讼中的原告资格问题。以上有关公益诉讼原告资格的规定都适用美国的环境公益诉讼，但在环境公益诉讼中还有许多独特的规定。我国《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，赋予国家机关、有关组织、公民个人环境公益诉权。但是，《行政诉讼法》对环保公益诉讼法律没有相应规定，自然对其主体也未作规定。而我国《民事诉讼法》119条第1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这就意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。严格地对原告的起诉资格进行限制，还会带来一系列的问题，如受害人无法得到救济，无法追究污染企业或违法行政机关的责任，会造成“公地的悲剧”，会导致对法律的不信任和自力救济的泛滥等，因此，我国在构建环境行政公益诉讼中，有必要扩大原告的诉讼资格范围。具体而言，可根据我国的国情，做以下三种分类：（1）公民的原告资格。公民生活在环境中，环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接地影响到公民的切身利益。因此，环境行政公益诉讼与公民的自身利益休戚相关。赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利是弥补我国行政机关自身监督及检察机关对行政机关进行监督中存在不足的需要。（2）公益性组织。公益性组织，可以是非政府组织，也可以是非赢利性组织，如环保社团，消费者协会等公益性团体及自治性组织。由于公益性组织是以推动和保护公共利益为目的的，因此它们对相关的公共利益表现得更为关注，是行政公益诉讼的积极倡议者和推动者。公益性组织的性质和使命决定了它在行政公益诉讼中不可替代的作用，它可以作为行政公益诉讼的代理人支持起诉或者直接作为原告提起诉讼。（3）检察机关的原告资格。检察机关是国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，国家赋予检察机关诉讼权来保护社会公共利益是完全必要的。

2.受案范围。环境行政公益诉讼的提出应当出于维护环境公共利益的需要，其范围应当仅限于环境公共利益受到违法行政行为或者不作为引起的行政争议。环境行政公益诉讼的受案范围应主要包括以下三个方面：（1）改变环境的具体行政行为之诉。任何受到该具体行政行为影响或者可能受其影响的关系人，均可质疑该行政行为并可以提起诉讼。（2）环境行政执法不作为之诉。如行政机关对环境公益的不作为，环保部门严重失职行为，在缺失直接利害关系人或直接的利害关系人放弃诉权时，享有环境行政公益诉讼主体资格的主体均可向法院提起行政不作为的环境行政公益诉讼。（3）行政决策程序瑕疵之诉。重点是维护公众的环境知情权、环境决策参与权和环境影响评估程序。公众的环境知情权和决策参与权应作为公民的一项基本权利得到维护，任何保障这些权利的法定程序必须得到不折不扣的执行。

需要说明的是，许多环境行政案件司法实践中都暴露出一个问题，许多违法的环境行政行为一般都有一些与法律有冲突的规范性文件或抽象行政行为的存在，而这些不属于人民法院的行政诉讼受案范围。从国外的经验和行政审判的实际看，环境抽象行政行为应该列入行政诉讼的受理范围。而我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均规定对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，而行政机关的抽象行政行为是不能进行司法审查的，这在因环境公益而提起的行政诉讼方面是不充分的，也是对环境保护不利的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大，造成的后果具有不可估量性和大面积性。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护，因此，环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展，不仅要对环境具体行政行为进行司法审查，还应当有条件地对环境抽象行政行为进行审查。这样，环境行政公益诉讼的原告就可以对侵害环境公益的不当决策提起行政诉讼，可以有效地防止环境损害的发生，使生态灾难防患于未然。

3.管辖法院。根据环境行政公益诉讼的特点，管辖法院的级别应当提高，初审案件应当由中级人民法院管辖，一方面是由于环境行政公益诉讼目的是维护环境公共利益，其涉及面广，影响也比较大；另一方面是由于基层人民法院的法官素质水平有限，审理环境行政公益诉讼案件的效率不及中级人民法院。中级人民法院的人员素质及审判水平，更能符合解决环境行政公益诉讼的要求。另外，应当在人民法院内部行政庭培养与吸收有环境专业知识的法官，审理环境行政公益诉讼案件。

4.程序设置。（1）诉前审查程序。首先，在受案范围上，只适用于确实处于维护公共利益之目的的诉讼，也即只限于公共环境利益受到或者即将受到行政行为的侵害，且没有特定受害人而引起的行政争议。其次，对环境行政公益诉讼设置必要的前置程序。即公民和社会组织在提起环境行政诉讼之前，必须向有关行政机关提出相应请求。只有当有关行政机关在公民、社会组织提出有关请求之后，仍然无动于衷，或者行政机关对公民和社会组织的请求敷衍了事，致使公民和社会组织对处理不满。此时，公民、社会组织就可以提起环境行政公益诉讼。检察机关发现行政机关侵害环境公益，应当先向该机关提出检察建议。如果该行政机关未在规定的期限内采取有效措施，检察机关就可提起环境行政公益诉讼。

（2）通知前置程序。通知前置程序的作用在于，要求原告在提起诉讼前提醒行政机关并给予其依法履行环境保护职能的最后机会，从而避免环境公益诉讼过多占用司法资源。例如，美国法律规定，在违反联邦环境法律特定法律条款或内容的情形下，如果原告有提起环境行政公益诉讼的意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉的意图向特定对象发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境行政公益诉讼。结合我国实际，可以规定检察机关在提起环境公益诉讼前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。这有利于提高法律监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源。

（3）审判程序设置。环境行政公益诉讼在审理程序上与私益诉讼并无太大差异，可以直接援用私益诉讼的审理程序。在判决方式上，行政私益诉讼的六种判决方式 (维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决)均可以适用。除此之外，还可根据需要增设一些适当的判决方式，如清除判决、禁止作为判决、预防性确认判决等。

5.举证责任。《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据此规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。较之行政私益诉讼，环境行政公益诉讼更加强调行政机关的举证。但在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平”。另外，环境污染侵权往往是被告一方掌握着所排废物的种类、数量、性质、迁移转化途径和规律、致害机理等，其操作流程是保密的，原告不易接近证据，而被告往往具有离证据近、容易取证的方便条件。受害人没有任何的监测手段，即使监测，由于没有资格认定其监测结果也不可能被法院采信。起诉人处于弱势地位，唯有对举证责任进行合理分配，才能体现公平。为解决这一问题，在坚持举证责任倒置原则的同时，应明确规定原被告举证责任负担的范围。

6.诉讼费用。环境污染或破坏案件的诉讼标的往往很大，如按照法律的严格规定需要缴纳高额的诉讼费用，这无疑为提起环境公益诉讼设置了一道高高的门槛。而且在环境行政公益诉讼中，牵涉面较广且涉及复杂专业知识与技能，原告即使履行其较轻的举证责任也需要昂贵的花费，诸如高科技鉴定等费用，往往是一般组织和个人难以承受的，而公民和社会团体提起环境民事公益诉讼是为了维护环境公共利益，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违反社会公平原则，法院更不能因诉讼费用而拒绝原告起诉。为保证公共利益的实现，应借鉴国外合理的做法，对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方，以利于保护公民提起公益诉讼的积极性。又如法国，当事人提起环境公益诉讼时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极低。因此，我国有必要对环境诉讼的案件受理费作相应的调整，对于检察机关提起的环境公益诉讼不应收取案件受理费用。对于环保团体提起的公益诉讼可以考虑适当收取诉讼费用，以防止诉权的滥用。同时司法机关建立联动机制，做好法律援助工作。对于提起环境公益诉讼前产生的监测、化验、鉴定、评估等实际费用及人民法院在审判中依职权发生的实际费用，如果环境诉讼成立的，可判决由被告承担。

建立环境公益行政诉讼需要的配套制度

1.建立环境污染损害赔偿责任评估和认定体系。环境污染损害评估适格的司法鉴定机构不多，给许多案件的审理带来了困难。建议相关部门及时建立环境司法鉴定机构，形成比较完备的评估与认定体系，为环境类案件的审理提供有力的技术支持。

2.建立刑事司法与行政执法的良性互动机制。大量的司法实践与当前的行政执法现状凸显出的一个重要问题是，环境司法与环境行政执法之间协调不力。大量环境污染案件存在只是通过行政处罚予以处理，没有污染企业对自身给社会公共利益产生的影响承担责任。同时，由于环境行政案件的特殊性，人民法院在审理环境行政案件中，也需要行政机关的技术支持和帮助。因此建立司法与行政执法之间的良性互动机制是比较有益的。

（1）创建环境保护执法联动机制。建立以政府为主，各机关联动的环境保护执法联动机制，从而实现司法与环境行政执法的良性互动机制。联动机制的内容应当是广泛的，如建立定期联系和案件联系等制度；建立共同培训、学习研究制度；建立共享制度，环境执法和司法的案件信息、调研成果，案例选编、相关资讯等均可实现共享。

（2）建立环境案件专家咨询制度。由于环境诉讼涉及专业化、多领域、复合型等问题，为了保证审判的正确性，解决法官审判中的专业难题，通过司法与行政执法的联动，由相关单位推荐环境保护领域的技术专家，组建“专家咨询委员会”，向被聘专家颁发聘书，建立环境技术咨询制度，探索专家咨询意见纳入环境案件审判，以解决环境诉讼中的技术瓶颈问题。

（3）完善环境案件人民陪审员参审制度。通过引入部分行政执法机关的人员作为人民陪审员，既解决人民群众参与环境司法的问题，又解决了两个领域的衔接问题。

（4）完善案件移送制度。对于实践中大量存在的“以罚代刑”和环境执法权威不足现象，应当充分发挥刑法的威慑作用，将涉嫌犯罪的行政案件移送司法机关。

3.建立环保公益基金制度。建立环保公益基金制度的意义不亚于其他相关制度与机制的建立，因为环境案件的特点就是费用高昂。在正常情况下，环境案件的鉴定、评估费用巨大，许多情况下，当事人往往因为无法交纳相关鉴定费用等而导致无法提起诉讼。因此，环境公益基金制度对于环境行政公益诉讼案件的审理有着十分重要的意义。实际上，近几年各地纷纷成立的环境审判庭都在推动环境公益案件的审理，但是收效甚微，这与公益基金有着很大的关系。

4.建立诉前保全措施。环境违法行为有时造成的损害是无法挽回的，所以，应当设立诉前保全制度。环境行政公益诉讼的原告若认为不采取措施将难以或不能实现对环境公共利益的保护，可向法院申请对被告发出临时停止或实施某一行为的命令。

（作者单位：湖北省黄梅县检察院）