“一带一路”油气通道建设的地缘政治和安全风险

谢明华,杨明珠

（1.中央财经大学管理科学与工程学院,北京100081;2.中国国际工程咨询公司,北京100048）

1　“一带一路”油气通道建设需重视防范地缘政治和安全风险

1.1　能源合作是“一带一路”建设的重要内容

2013年9月习近平主席在哈萨克斯坦发表重要演讲时首次提出共同建设“丝绸之路经济带”的倡议,2013年10月在印度尼西亚国会发表重要演讲时提出,愿同东盟国家共同建设“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”已写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年的《政府工作报告》,成为重要的国家战略。“一带一路”建设不仅有助于构建中国全方位开放新格局,也将为世界的发展繁荣提供新的动力[1]。

“一带一路”建设涉及诸多合作领域,能源资源合作是其中的重要领域,不论从中国与周边国家经济结构的禀赋、社会发展需要和互补优势的角度,还是从已经具备的合作基础和条件来看,都是必要和可行的。推动“一带一路”能源资源合作有四大意义:一是为区域经济合作和各国可持续发展增添长期动力,二是推动各国形成命运共同体,三是维护周边地区的和平与稳定,四是有助于建立国际能源新秩序[2]。总的来看,能源资源是一个具有战略意义的合作领域,需要扎实推进。

1.2　油气通道建设有助于中国实现能源供应多元化

自20世纪70年代爆发石油危机以来,能源安全问题始终是各国高度关注的重大问题。在不同时期,业界和学界对于能源安全有不同的界定和度量方法,其中,能源种类和来源的多元化被视为保障能源安全的重要途径。对于中国而言,油气仍是能源安全的核心问题。1993年中国首次成为石油净进口国,2014年石油表观消费量5.18亿吨,对外依存度达到59.6%,大幅超过50%的安全警戒线;同时,天然气对外依存度不断提高,2006年开始成为天然气净进口国,2014年天然气表观消费量1 830亿立方米,对外依存度达到32.2%[3]8-9。伴随着油气进口依存度的不断上升,保障能源安全的形势趋于严峻。从世界资源供需格局看,能源出口在中东、俄罗斯、中亚等国家或地区发展中占有关键地位,而满足油气需求则是中国、印度、日本、韩国等国家的主要进口诉求,能源合作成为经济外交战略的要义之一[4]。

中国地处亚欧大陆东部,周边国家众多且普遍需要依靠油气进口,复杂的地缘格局使中国油气进口面临激烈的竞争态势。油气进口主要有海运、管道运输和铁路运输等形式。当前,中国近半的石油从中东地区进口,需要穿越繁忙的马六甲海峡。为保证未来的油气供应安全,中国开始积极扩大油气进口来源,加强陆上的周边国家能源合作布局,推动能源进口多元化。基于对传统海上石油通道的担忧,从21世纪初开始,中国先后在西北、东北和西南方向建设了三大陆上能源通道,正在准备建设中巴经济走廊的油气管道。从2005年12月中国陆上第一条跨境原油管道中哈原油管道建成投产,到2010年中俄原油管道直通西伯利亚,再到2013年中缅油气管道开始输送油气,三大陆上油气资源进口通道基本建成,并与传统海上运输通道构成“三陆一海”格局,初步实现了油气运输渠道多元化,减少绕经马六甲海峡的油气运输,缓解了能源运输安全压力[5]。

1.3　保障油气进口通道安全成为中国能源安全战略的关键问题

目前,三大陆上油气通道年输油能力5 500万吨,相当于2014年中国石油总消费量的11%;年输气能力670亿立方米,相当于2014年中国天然气总消费量的37%[3]。这三条跨境输油管道的意义,超过其本身的经济价值:一是形成了多方向的能源网络布局;二是有助于中国边疆与内地的联动;三是有助于维护地区和平与稳定;四是以能源的利益链条把整个亚太国家全部联动起来,有助于亚洲联盟雏形的构建[6]。与此同时,由于跨境油气管道里程长、投资规模大、运营周期长,因此面临的风险也更大。

王义桅教授提出:“地缘风险特指地缘冲突及大国的地缘角逐,安全风险则指国内与国际安全挑战。”[7]87-88这样划分有一定合理性,鉴于地缘风险的核心是地缘政治风险,因此,本文综合分析由地缘原因引起的政治风险和安全风险,主要包括东道国政局变动、政策不连续、大国博弈引起的政治冲突、民族主义与宗教冲突、地区和局部战争、官僚体制与恐怖袭击等风险因素,以及由于投资者本身行为而造成损害的可能性等。地缘政治和安全风险是海外投资中首要的、最难以预见的风险,一旦发生,企业所遭受的损失可能会十分惨重。特别需要关注的是,“一带一路”路线恰恰与地缘政治中的“战略不稳定弧”相吻合,沿线地缘政治关系错综复杂[2]。因此,如何保障跨境油气通道的安全,成为落实好“一带一路”建设的一项艰巨任务。

2　已有油气通道及其面临的地缘政治和安全环境

2.1　东北油气通道

在东北亚,资源丰富的俄罗斯、发达但能源极为匮乏的日本、能源需求快速增长的中国三国之间的竞合博弈,使得中俄之间的能源合作并不顺利。经过多轮谈判,中俄于2006年3月就石油管道建设达成一致,并于当年夏季开工。中俄原油管道与俄远东油气管道一期工程相连,起自俄罗斯斯科沃罗季诺,经中国黑龙江和内蒙古,止于大庆站,俄境段70公里,中国境内段965公里,年输油量1 500万吨,最大年输油量3 000万吨。

2014年5月,中俄签署了为期30年的《中俄东线管道供气购销协议》,项目总金额约4 000亿美元。中俄东线天然气管道起于中国黑河入境点,管道长约3 000公里,年设计输量380亿立方米,已于2014年9月项目开工,计划于“十三五”末投产。2014年11月,中俄签署《关于沿西线管道从俄罗斯向中国供应天然气的框架协议》,计划供气规模300亿立方米/年,合同期30年,规划2020年以后建成投产,但目前中俄西线天然气管道仍未具体落实。中俄油气通道主要面临以下风险:

2.1.1　俄罗斯复杂的国内问题增加不确定性

第一,俄罗斯政策法规多变,特别是针对外来投资方面的政策不够稳定,总体法制环境有待改善。第二,俄罗斯可能属于腐败程度较高的国家。据国际反腐败组织“透明国际”发布的《2014年国际腐败感知指数报告》显示,俄罗斯在接受调查的175个国家和地区中排名第136位[8]。第三,俄罗斯国内利益集团的矛盾激化对中俄合作也产生负面影响。例如,在中俄油气管道的选择上,俄罗斯石油运输公司以“国家必须控制具有战略意义的石油管线”为由最初否定“安大线”,实际原因是其在俄罗斯境内的距离不及“安纳线”的一半,直接影响到俄罗斯石油运输公司的经营收入[9]。

2.1.2　中俄两国仍存战略互疑问题

近年来,中俄之间的政治互信和经贸往来不断深化,两国关系发展处于一个相当好的时期。但中俄作为相邻的两个大国,都有实现国家崛起的抱负和维护国家利益的考虑,很难实现完全意义上的信任。特别是随着中国经济的快速增长和国际地位的提升,使得部分俄罗斯精英的民族优越感受挫。在俄政府高层人士甚至民间中始终存在“中国威胁论”[9],导致中国企业在参与俄罗斯的油气资源项目合作中遭遇很大阻力。政治互信直接影响中俄的油气资源合作,在油气管道问题上将会更加明显[10]。

2.1.3　大国因素影响中俄地缘政治安全

第一,美国的对俄政策主要是军事遏制加战略空间围堵,如借助北约东扩和支持日本对俄南千岛群岛领土主张来压缩俄罗斯战略空间。目前美俄关系的改善主要基于美国制约中国发展和“重返亚太”战略的现实选择。第二,对中俄油气合作影响而言,欧盟仍然是最为关键的一方。俄罗斯与欧盟在多个领域中都是最为重要的合作伙伴,双方不仅是基本的贸易伙伴,欧盟还是俄罗斯的主要投资者和信贷者,更是俄罗斯能源设备更新、技术改进最主要的支持者[9]。俄欧之间的政治经济格局和能源合作模式,对中国来说是很大的挑战。第三,日本是中俄油气资源合作强劲的竞争对手。例如,在中国和俄罗斯达成修建“安大线”的协议后不久,日本开始搁置日俄两国在南千岛群岛问题上的领土争端,一改以往冷落俄罗斯的做法,主动和俄罗斯接触,提出要加强双边能源合作。另外,俄罗斯也希望能够吸引日本投资,通过加深双方的合作纽带关系,令俄远东开发伙伴选择更趋多元化。

2.2　西北油气通道

西北油气进口通道,目前由中哈原油管道和中亚天然气管道组成,并与中亚国家以及俄罗斯的油气管道相连,构成巨大的区域油气管网。中哈原油管道是中国第一条陆路跨国原油通道,起点为哈萨克的肯基亚克,途径阿塔苏,终点为中国境内阿拉山口,线路全长2 332千米,管道年设计输送能力为2 000万吨,2009年7月实现由哈萨克斯坦西部到中国新疆全线贯通。中亚天然气管道现有4条线,其中,中亚A线、B线走向一致,经土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦三国,进入中国境内霍尔果斯,管道长1 830千米,分别于2009年12月和2010年10月建设投运,两线设计输量300亿方/年;中亚C线与AB线的路由走向主体并行,管道长1 830千米,设计输量250亿方/年,已于2014年5月建成投产。中亚D线路调整较大,管道起自土乌边境,经乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦,在中吉边境伊尔克什坦口岸进入中国,全长约1 000千米,设计输量300亿方/年,已于2014年9月开工,有望“十三五”期间建成投产。

地处欧亚大陆心脏的中亚地区一直是世界关注的焦点之一。自苏联解体以来,经过20多年的发展,中亚地区近年来的变化体现了国别的差异,多数国家持续平稳,少数国家陷入动荡。自2005年“颜色革命”退潮之后,中亚地区局势总体保持稳定,但地区内“三股势力”逐渐活跃,地区外大国角逐暗潮涌动,这些现实威胁和潜在挑战的相互叠加、交互作用,使当前中亚安全形势充满变数和不确定性。

2.2.1　中亚国家国内政局存在不稳定因素

总体来看,中亚国家在发展实践中逐渐形成了“强总统、弱议会、小政府”的政治模式,这种政治模式虽然在过渡时期起到了稳定政权的作用,但也易形成以权力为纽带的特殊利益集团,滋生贪污腐败、任人唯亲的现象,从而导致社会的严重不公[11]。目前,中亚各国政局走势各有不同,主要有以下三类。

第一,哈萨克斯坦和土库曼斯坦政局比较稳定。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫自国家独立至今已经执政25年。2015年4月,该国举行独立以来的第五次总统选举,纳扎尔巴耶夫再次赢得总统选举,但面临比较严重的“接班人”问题。土库曼斯坦的局势处在当局的完全控制之下,民众思想较为保守。土库曼斯坦也是唯一在2007年初通过和平方式实现新老总统交替的国家[12]。

第二,塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦总体稳定,但不排除政局动荡的可能性。作为地区大国的乌兹别克斯坦,其国内形势将成为影响中亚局势的关键。2013年底至2014年初,被认为有希望接任总统的卡里莫夫的大女儿遭安全部门软禁,表明其国内各派政治势力正展开激烈的权力斗争[13]。2015年4月,乌兹别克斯坦举行总统大选,现任总统卡里莫夫赢得大选,遂连任总统,国内政局趋于稳定。塔吉克斯坦处在政治经济发展的艰难时期,政府治理失败导致民众对当权者失去信任,塔政府长期拖延发放养老金已经引发了民众的抗议活动,总统拉赫蒙在民众中的支持率直线下降[12]。

第三,吉尔吉斯斯坦尚未走出政治动荡的阴影。吉政权更迭,各派政治力量不断洗牌,政局稳定性基础十分脆弱。最需关注的是,这种混乱、低效率的政治生态为伊斯兰势力快速传播提供了广泛的社会基础和制度空间,落后的经济社会发展水平、严重的地区和民族矛盾,使吉成为中亚地区最不稳定的国家[13]。

2.2.2　地区问题复杂多变

首先,根深蒂固的民族矛盾是中亚安全面临的长期潜在威胁。在中亚,国家边界与民族、部族边界并不统一,乌兹别克人、塔吉克人、吉尔吉斯人跨界而居现象普遍,这就导致一国的民族问题很可能演变成地区性民族和部族对立,形成地区事件。另外,中亚各国还存在俄罗斯人与当地民族的矛盾,除在塔吉克斯坦俄罗斯人为第三大民族外,俄罗斯人在其余四国中均为第二大民族[11]。民族矛盾极有可能在外部“三股势力”、内部社会问题等综合作用下激化。

其次,激进的伊斯兰势力在中亚急剧增长。与正常的伊斯兰教义不同,伊斯兰宗教极端主义有明确的政治目标,即推翻政教分离的世俗国家政权,在中亚地区建立政教合一的伊斯兰神权国家。为达目的,伊斯兰宗教极端主义煽动宗教狂热,鼓吹发动暴力袭击,以恐怖主义的方式向世俗政权发起挑战。伴随极端伊斯兰势力的蔓延,跨界犯罪、贩毒、恐怖活动急剧增加,已威胁到很多国家的安全和稳定[14]。

最后,中亚各国还存在着复杂的自然资源和边界争端。在自然资源争端方面,最严重的是对水资源的争夺。乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦因塔吉克斯坦修建罗贡水电站引发国际纠纷[15]。在边界争端方面,乌、吉、塔三国在费尔干纳盆地的边界犬牙交错,领土争端常常引发边民冲突。哈与乌、吉之间也存在类似问题。中亚国家之间这些自然资源和领土争端大多属于历史遗留问题,解决起来极为复杂,稍有不慎就可能引发相关国家的矛盾和冲突。

2.2.3　大国博弈矛盾加剧

中亚地区属于俄罗斯的“核心利益区”,中亚在俄罗斯的对外战略中占据重要的位置。俄罗斯利用欧亚经济联盟、集体安全条约组织等从战略和技术层面强化其在中亚的存在,也在有意识地做塔、吉、乌等国的工作。

美国也提出新的战略构想争夺对中亚的主导权。在2011年9月22日联合国大会期间,希拉里向国际社会进一步推介“新丝绸之路”计划,声称该计划的实施将使整个地区经济走向繁荣,中亚、南亚地区也趋向稳定[16]。2013年,美国成功推动塔吉克斯坦加入世贸组织,还相继促成有关国家签署吉—塔—阿（富汗）跨境贸易协定以及乌—阿、土—阿双边贸易和过境协议,不遗余力地加大对中亚—阿富汗公路、铁路和地区能源项目的投资,全力推进建设“土—阿—巴—印”天然气管道（即TAPI项目）和“吉—塔—阿—巴”输变电（即CASA-1000项目）等大型工程[17]。

长期以来,中亚地区是中国对外战略的重要方向。2012年10月,王缉思教授提出了中国的“西进”战略,“相比于东亚,中国同（印度以外的）西部各国素无瓜葛,产生对抗或冲突的因素很少,在地缘经济、地缘政治的竞争与合作中,处于相对有利地位”[18]。随着“一带一路”重大倡议的提出,一个全新的中国中亚外交战略脱颖而出。在安全方面,中国强调在上海合作组织下共同解决“三股势力”与非法移民、国际有组织犯罪、毒品走私等长期困扰中亚各国的安全难题;在经济方面,借助丝绸之路经济带建设,加强同中亚国家的经济贸易联系[16]。

2.3　西南油气通道

缅甸与中国西南接壤,缅甸可以成为中国西南的出海口,在危急时刻是重要的石油进口通道。2013年7月,经过3年的施工建设,由中国、缅甸、韩国和印度四方投资的中缅天然气管道建成运营[19]。2015年1月,中缅原油管道全线贯通。中缅油气管道起点位于缅甸皎漂,从云南省瑞丽市进入中国境内。其中,中缅原油管道在缅甸境内段长771千米,在中国境内段干线长1 631千米,原油管道设计输送能力为每年2 200万吨;中缅天然气管道在缅甸境内段长793千米,在中国境内段干线长1 727千米,天然气管道输气能力为每年120亿立方米[20]。从中国角度而言,中缅油气管道实现了能源从印度洋经过缅甸联通中国西南腹地的战略目标,在一定程度上缓解了“马六甲困局”,同时,该管道的建成运营也是中国拓展与东南亚、南亚能源合作的重要组成部分。但中缅油气管道从计划到开工建设一直面临着复杂的政治经济环境,其风险主要体现在以下三个方面。

2.3.1　缅甸国内局势动荡带来的不确定性

2015年11月11日,昂山素季领导的全国民主联盟以约90%的得票率赢得大选,获得约70%的议会席位。但在未来政权交接的过程中以及交接后的数年中,缅甸国内局势依然存在诸多不确定因素。一方面,缅甸素有军人干政的历史背景,昂山素季与缅甸军方的矛盾仍存在加剧的可能性;另一方面,在“大缅甸主义”之下,缅北问题将持续发酵,暴恐活动和武装冲突加剧,中缅油气管道途经缅甸克钦独立军、巴郎国家解放阵线、德昂民族解放军、北掸邦军和南掸邦军等多个地方武装势力范围。这些地区战火不断,导致中缅油气管道建设多次停工,不能排除交战双方以攻击此项目对中国进行要挟的可能[21]。

2.3.2　缅甸民众的负面看法

对缅甸的投资,不仅需要获得法律和政府批准,还要获得民众认同。民众也可能质疑决策的合法性,通过游行、示威来表达自己的诉求,干涉合作项目的开展[22]。2013年7月,云南大学缅甸研究中心组织的关于中国对缅甸投资与援助的问卷调查显示:“中国在缅投资的一些大型项目在一定程度上缺乏缅甸民意的支持。在对中缅油气管道项目的调查中,60%的民众认为中缅油气管道项目对两国而言不是互利共赢的;28%的民众认为虽然缅甸也能从该项目中获得巨大利益,但不是缅甸急需的。”[23]

2.3.3　大国平衡的外交战略

随着美国政府强力推进“亚太再平衡”战略,印度实施第二阶段“东向政策”促进与东盟各国合作,日本也强势进入东亚各国。缅甸自2010年吴登盛政府上台后,推行全方位的外交政策,发挥大国平衡的外交策略。同时,吴登盛、昂山素季也积极出访欧盟、美国、印度等国家和地区,长达20余年的全面制裁逐渐打破。当前,各种外部势力的突然涌入,为缅甸政局和经济社会形势注入了新的活力,但也令缅甸局势更加复杂,前途难测[21]。西方大国的介入对缅甸施加压力也干扰了中缅油气管道的运营管理,一些西方媒体也趁此蛊惑民众,称“缅甸人民面临严重能源短缺,这种大规模能源出口只会加剧社会动荡”。

3　化解跨境油气通道地缘政治和安全风险的建议

油气通道建设是实现“一带一路”建设“五通”目标中重要的基础工程。当前,在面临国际能源格局和地缘政治格局发生深刻变革的大背景下,中国应采取以下措施,最大限度地降低风险,保障能源通道安全,促进沿线国家油气合作。

3.1　中国加强国家层面的统筹协调和政策支持

“一带一路”沿线涉及众多国家,利益错综复杂,中国需统筹考虑各国的发展诉求。在油气合作方面,中国政府需要做好顶层设计和总体协调:一是进一步深化能源外交。尽快推进与油气管道过境国签订保障管道安全稳定的政府间协定,明确各方权利和义务。例如,通过发挥上合组织的作用,积极推动框架内的双边和多边能源合作,完善上合组织安全合作机制,建立预警、防御、应急协调机制和共同参与的安保力量,维护区域能源合作项目特别是油气通道安全。二是拓宽投融资渠道。国家引导多方参与,设立海外能源风险勘探投资基金,用于“一带一路”相关国家油气风险勘探和开发合作。三是不断完善退伍特种兵和市场化安保并行的安保体系,探索设立利益相关方联合安保力量,加强对重点地区的军事辐射,为跨境能源通道及其他重大投资项目提供安全保障。

3.2　中国企业应增强跨境油气通道安全风险防范意识

企业是“一带一路”建设具体项目的实施主体,需不断探索,找到务实合作的新模式,减少因地缘政治和安全风险给企业自身造成的损失。第一,高度重视沿线地区安全形势研判,建立地缘政治评估与预警机制,定期评估跨境能源通道面临的政治、经济和安全风险,可委托专业机构对“一带一路”沿线国家的风险进行科学评估,建立和完善境外安全预警和应急处理体系。例如,未来在建设中巴经济走廊的油气管道时,需对巴基斯坦的政治和安全风险进行全面评估,特别是对于俾路支省的分离主义势力是否会影响油气管道的建设和影响做出预判。第二,境外施工企业应研究制订科学合理的管道施工、运营和应急安全措施,并与管道沿线地方加强合作,确保管道施工建设和运营管理的安全。第三,还应适当加强自身安全保卫力量,专门负责安全保卫事务以及处理突发事件,把人身伤害、财产损失降到最低。

3.3　中国加强与沿线国家当地政府、群众和相关机构的密切联系

在跨境油气管道建设中,沿线国家民众的支持也是保障项目顺利实施的一个关键因素。例如,此前由于企业对缅甸社会变局和民众关切缺乏了解,中缅油气管道建设中就曾遭到一些当地居民和非政府组织的抗议和抵制。因此,企业在“走出去”过程中,首先要更好地融入当地社会,通过合作使所在国的社会经济稳步发展,更加重视民生和社会领域合作,例如教育、医疗、农业、青年交往等,让民众能够感受到同中国合作所带来的实惠。其次,要将企业本身长期形成的优秀文化带出国门,还要走进、欣赏、包容、借鉴国外的先进文化,增强企业所在地中外员工之间的凝聚力和感染力,要遵守尊重当地的法律和习俗[24]58-61。再次,在日益复杂的国际舆论环境下,要掌握一定的舆论传播规律和途径,提高与境外媒体的交往能力,增加企业生产经营活动的透明度,处理好与非政府组织的关系,才能牢牢把握企业自身的话语权,在舆论引导上占据有利地位。

4　启示和思考

中国提出在“一带一路”建设中“将加强能源基础设施互联互通,共同维护输油、输气管道等运输通道安全”[25]。中国与周边国家的陆上能源通道建设有望进一步加强,中缅油气管道或将扩容,中巴经济走廊油气管道正在筹建,中国与中东国家之间的油气通道也在计划之中。油气进口通道布局事关长远,应准确研判大国关系和地缘格局演变趋势,平衡国内和国际两个市场、两种资源,统筹陆上和海上通道建设,建立和完善利益与风险分担机制,充分筹划并加强保障措施,按照“政府协调、企业主导”的模式,把握有利时机推进通道建设。

油气通道布局取决于地缘政治格局,反过来又影响大国和地区关系的发展。油气通道面临的地缘政治和安全问题既有一般性,也有特殊性。一般性体现在油气管网作为重要的互联互通基础设施,归根到底需要置于“一带一路”建设总体框架下进行谋划和布局,并采取综合措施保障其安全和可持续运营;特殊性则体现在油气管网建设、运营、管护及其经济社会影响等方面,有其自身规律和特点,需要采取有针对性的保障措施。总的来看,中国要化解纷繁复杂的地缘政治和安全风险,重点在于深化跨境国之间的双边或多边关系,通过多层次合作,采取有效的外交、法律和经济手段来保障通道安全的长期性和稳定性,形成更加紧密的利益共同体;关键在于处理好域内或域外大国关系,管控分歧、达成更多共识,寻求合作共赢;根本在于得到人民的拥护,“国之亲在于民相交”,要促进人民之间的了解和互信,巩固重大项目合作的社会基础,营造和平友好的合作氛围。

在实践中,中国还要密切关注涉及地缘政治和安全方面的热点问题、突发事件,通过平台合作、共建安保力量、快速反应军事力量等方式,有效应对和化解各种潜在风险。立足长远,跨境油气通道的意义,不仅仅局限于油气资源或经济利益本身,更应该看到其背后日渐积累的区域国家和人民之间深厚的认同和信赖。数十年前“欧洲煤钢共同体”的成立孕育了欧盟的前身,中国与周边国家也应着眼未来,携手迈向联系更加紧密的以多层次产业、科技和人文合作为基础的战略合作联盟。

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