乡村治理的分宜模式:“党建+”与村民自治的有机统一

王海侠,孟庆国

(清华大学 中国农村研究院,北京100084)

随着税费改革,乡村治理步入到后税费时代,基层的全能型治理让位于公共服务型治理[1],虽然在这一过程中,农民负担减轻,农村矛盾得到缓解,但乡村出现新一轮的治理困境,主要表现为农村基层组织治理责任弱化,导致其组织能力、资源配置能力和工作主动性都受到极大影响。针对当前乡村治理存在的问题,学者给出了三种替代性的乡村治理方式:参与式治理、多元中心治理和分权式治理。这三种治理方式虽然是针对传统治理的不适应性而提出的新的治理方向,但一个共同问题是主张治理方式的普适性,而忽略了“地方性治理”[2]的特殊性,对于基层的创新实践关注不够。其实,在社会转型时期,许多地方性实践非常值得分析和总结。为此,笔者对江西分宜的乡村治理模式进行考察,发现分宜的许多做法非常具有实效性,是针对当地问题而做的有益尝试,尤其是在当地基层组织涣散、党组织丧失战斗力的情况下,从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索,以党建强化乡村治理的思路非常值得借鉴。

1 分宜模式的基本情况

分宜县地处赣西中部,国土面积1 389平方公里,人口33万,下辖7镇3乡1个办事处。分宜县在2010年开始的试点探索的基础上,于2012年在全县全面推行“村小组建党支部+村民理事会”的基层组织设置,建立村小组党支部401个、村民理事会444个,扩大了农村基层党组织的覆盖面,推进了基层民主,探索出一条新形势下加强农村基层组织建设的新路子,调动了农村党员参与村庄公共事务管理的积极性,同时激活了村民小组的自治服务,形成了党领导下的“村两委”与村民小组有效互动的新乡村治理格局。

1.1 实践动因

分宜县之所以推出“村民小组建党支部+村民理事会”这一治理模式,主要有三点原因。

第一,巩固农村党组织领导核心地位,调动农村党员积极投入乡村建设。自从村民自治制度实施以来,村级民主管理制度不断完善,而党员在村级事务管理中的作用逐渐由“决策”转向“议事”,党组织和党员在村务的决策和管理过程中不同程度地陷入“边缘化”的境遇。如何发挥农村基层党组织的领导作用,如何调动党员参与村庄事务管理,是迫切需要解决的问题。

第二,分宜特殊的地理与社会经济情况要求将村委的工作向村民小组延伸。分宜县是丘陵地貌,不少乡村分布在山区,村民居住较为分散,加上行政村撤并因素,使得“村两委”对村情民意获知滞后、纠纷矛盾处理不及时。尤其是近年来,长期居住在村里的多是老人,老人对于公共服务的需要虽较为简单,但他们往返村里和乡镇办事很不方便。所以,如何有效调动村民小组的服务性,使村务在村民小组一级得到解决,就显得特别迫切。

第三,行政村“两委”干部精力不够。农村工作点多面广,不仅要做好镇里分配的常规工作,还要做好村里的工作。人口多的村庄,“村两委”精力不够,问题解决不及时,而村民小组长又无事可做。将党支部建到村小组,同时成立村民理事会,既可以让村民小组为村委分担工作,又可以发挥村民的自治性,实现乡村治理的多头配合,更好地实现村民自治。

1.2 具体做法

分宜模式的具体做法主要有三个方面:

第一,调整村党组织设置。类似于“三湾改编”将“支部建在连上”,分宜将原来建立在行政村一级的党支部重心下移,实现“党支部建在村小组上”。首先,对行政村党支部实行“上提”,在党员人数50人以上、村级规模大且经济状况较好的行政村建立党总支;其次,对村党员实行“下分”,依据地域和历史因素,把村党员按照村民小组/自然村进行划分,按照“便于管理、便于组织、便于活动”的原则,各村小组单独或联合建立党支部。目前,在127个行政村中,单建村小组支部79个,联建村小组支部319个,基本是按1∶3的比例对原有村党支部进行扩建。

第二,选配村小组党支部书记,在确定支部书记时突出“三个优先”。一是党员组长优先。村民小组组长是党员的,可优先考虑由村民小组组长兼任村民小组党支部书记。二是先进模范党员优先。村小组组长不是党员的,由村党总支、本组党员、村小组长和村民代表进行推荐,通过村小组党员大会选举,把群众威望高、工作能力强的党员推举到支部书记岗位上。三是“两委”班子中的党员干部优先。对—时无合适人选的,由“村两委”班子成员中的党员干部兼任小组党支部书记。在已成立的401个党支部中,有230个村干部兼任支部书记,有46个村干部兼任支部委员,去除兼任的干部,在总共1 203人的党支部中,有927人是没有职位的普通村民,这900多人是村庄治理向村民小组延伸的重要补充力量。同时,有近一半的村民小组长担任支部书记,这样就使得长期无所事事的村民小组长又重新回到乡村治理的行列之中。

第三,成立乡村服务组织。配合村小组建党支部,推行村民理事会制度,并辅以村民民主理财小组、职能服务站点等自治组织建设。一是在村民小组内成立村民小组理事会。理事会成员3～5人,其中理事长1人。理事会成员产生要在有能力、有精力、有热心、有公心的标准下,在能力强的党员、产业大户、经营能人和农村“五老”(老干部、老战士、老专家、老教师、老模范)中选出。二是成立村民民主理财小组,成员3～5人。民主理财小组成员在村小组党支部委员和德高望重的村民中推选产生。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行监督,参与制定村集体的财务计划和各项财务管理制度。三是建立职能服务站点。具体来说,分宜共建立了“五站”,即矛盾纠纷调解站、产业协会推进站、文明新风倡导站、环境卫生监督站、公益事业服务站等五个自治性服务组织。但这“五站”目前与村民理事会存在交集,多是两块牌子、一个班子,其原因是地域范围小,事情相对集中,不太需要每个站点的实体化。

1.3 考核机制

有了明确的工作目标和计划后,重要的是其考核机制,以在制度上确保这一创新模式能够得到执行。县和乡镇各有考核的内容和办法,归纳起来,可分为六个方面(见表1)。

表1 “村小组建党支部+村民理事会”年度工作绩效考核内容

1.4 经费投入与支出

村小组建党支部的做法,客观上需要一定的经费投入。其运营资金来源以财政投入为主、党费补助为辅,实行市、县、乡(镇、街道)三级负担的经费投入体系。经费支出主要在三个方面:村小组党支部场所经费、村小组党支部成员工作报酬和村小组党支部日常活动经费。其中场所经费的标准是每名党员每年不低于100元,村小组新建的党支部要求有独立的议事地点,议事点要设在村民小组。一般来说,支部活动多是利用村组闲置场所,或租赁农户不使用的房屋,一般年租金500～800元;对非村干部兼职的支部负责人,给予每年1 200～1 800元的工作补贴;每个党支部设支部书记1名、支部委员2名,在没有村干部兼任的情况下,给予每个支部每年4 200元的工作经费补贴;日常活动经费统一标准为每年每个支部3 000元。

以上三个部分的经费投入,市、县、乡(镇、街道)三级各自承担的比例有所不同。具体而言,支部场所经费和支部书记报酬补贴由市、县、乡(镇、街道)按4∶4∶2比例分担;支部委员报酬补贴由县、乡(镇、街道)两级按1∶1比例分担;村小组党支部日常活动经费由市、县、乡(镇、街道)三级按4∶3∶3比例分担。由县本级承担的部分列入财政预算,每年据实核拨;由乡(镇、街道)财政承担的部分,各乡(镇、街道)要列入财政预算,每年据实拨付。表2为分宜2012年以来全面推进“村小组建党支部”的财政投入情况。

表2 “村小组建党支部”市、县、乡三级配套资金汇总表

对于村小组建党支部,4年来累计的财政投入是1 216.62万元,平均每个村近10万元。因为村干部兼任的党支部成员没有任何补贴,所以这部分投入主要补贴给新增的支部成员,虽然具体到每个支部成员,每年只有1 000多元的补贴,但却在一定程度上成为撬动他们加入乡村治理的有力杠杆。

对于村民理事会,原则上没有任何财政投入,村民理事会的理事长和成员没有固定的补贴。县委组织部的负责人指出:对于村民理事会,坚决不能给予补贴,农民的事情农民办,要让农民中觉悟高、有热心的群众带头参与公共事务,真正实现村民自治。近年来有的地方居然花钱雇村民开会,像“一事一议”的本意是让村民自主决议村庄发展事务,结果村委却还要给村民误工补贴,显然违背了村民自主议事的民本性。分宜基于客观情况,虽然酌情给予了一定的误工补贴,但这样的补贴也主要是象征性的。

2 分宜“村民小组建党支部+村民理事会”模式的作用及局限

2.1 分宜模式的主要成效

分宜县的“村小组建党支部+村民理事会”模式,主要是以农村基层党组织建设来激发农村有服务意愿和能力的村民加入到村民自治之中,并以此为契机,实现新的村组社会管理形式,突出村民小组在村民自治中的独特作用。简言之,这一模式可以归纳为“党建+”的治理形式,随着党建工作的深入,来调动乡村整体格局的变化。这一模式对乡村治理确实起到了牵一发而动全身的功效。

2.1.1 推进党建工作方法的改革

要以“党建+”的方式来调动党员和村民参与村庄事务治理的热情,除了将党支部下移到村民小组外,还需要配套的制度和组织保证,否则无论是将支部建在哪一个层级上都可能沦为形式化的改变,而没有实质内容的突破。分宜县以“村小组建党支部”为依托,制定了农村发展党员“双推双报三审三制”、党员“先锋创绩”、党员年审登记等制度。这几项制度的推行,一方面策应了“村小组建党支部”这一创新,另一方面也有利于改进农村党建工作的不足。分宜县农村党员发展一直存在不少问题,主要原因在于当地的姓氏和宗族观念比较强,农村党员的“近亲繁殖”问题、党员“有名无用”问题相对普遍。如何改变不健康的党员发展情况是一个需要着重解决的大问题。

如今,以“村小组建党支部”为突破口,实行了“双推双报三审三制”,建立了“近亲回避制”、全程公示制和工作失误责任追究制,严把党员入口,确保入党成员的动机纯正、能力优秀、群众认可度高①2010年以来,全县共有56名村干部在亲属入党时主动回避,23名村干部亲属因审核不合格未列为入党积极分子,15名入党积极分子的资格被取消,8名预备党员的转正期被延长,10名村干部被诫勉谈话,其中4名被给予党纪处分。。在严把入口的同时,建立不合格党员常态化退出机制,畅通党员“出口”,也即党员年审登记制。党员年审登记工作实行一年一审,分登记、暂缓登记、不予登记三类。2013年有73名不合格党员被除名、129名党员“暂缓登记”;2014年,除名的党员有44名,暂缓登记的有18名。

“村小组建党支部”的本质是强化党员在乡村治理之中的先锋模范作用,让他们积极介入到服务与自治之中。如果没有组织约束,党员的主动性就不够,有了相应的组织和制度监督,更易于调动农村党员加入公共服务。实地走访堂下村、山田村等12个村庄,这些村的党员每年都要进行一次义务的渠道清理或公共卫生打扫,这是对目前农村比较缺乏的村庄集体行动的有效补充和良好示范。

2.1.2 村民自治层级下移至村民小组

随着将支部建在村民小组,实现了党建工作重心和责任的下移,村小组支部开始在乡村治理和公共服务中发挥作用。正所谓“名不正,则言不顺”,以前的村民小组基本不发挥什么作用,如今成立了村小组党支部,赋予了支部成员一定的权力,让他们有责任和动力介入到村务当中。同时,因为在选任党支部书记和委员时,重点依托党员村民小组长和能人党员,又使得党支部与村民小组长和村内能人加强联系,有利于调动和凝聚他们的力量。

在分宜县的401个支部中,有村民小组长加入的党支部占半数以上,如果村民小组长不是党员,一般会吸纳进村民理事会,做村民理事会的理事长。这样做改变了以前村民小组长不参与村务的状况,调动了村民小组长参与村务的积极性,同时规定村民小组长可以列席并参与讨论村内重大事务,不仅发挥了村民小组长的作用,还有利于平衡村民小组之间的利益。

现在的“村两委”,在村务管理方面基本可以“抓大放小”。“抓大”就是重要的事务村委会出面进行管理;“放小”就是一些细碎的小事,主要交由村民小组长和村小组党支部来协助完成。目前,像村内矛盾调节、文件传达、一些公益性事业费用的收缴,都主要由村民小组来完成。村民小组成员居住在小组内,交流和办事都较行政村干部方便。在访谈中,檀溪村的村支书就表示,把事务下放到村小组以后,他的工作相对轻松许多,可以多外出洽谈一些项目,做点经济发展的大事情。其实,“村小组建党支部+村民理事会”更多的是让村民小组成为村委的“左膀右臂”,分解“村两委”日常繁重的工作任务,达到化整为零的效果。

2.1.3 促进农村公共服务的完善与村民自治的民主化

支部建在村民小组上和成立村民理事会,主要体现为农村党建工作的结构性转换,因此,总结和分析分宜模式的意义,不能仅从模式本身进行总结,综观分宜的乡村治理方法与创新,可见这一模式的意义具有延展性。

“村小组建党支部+村民理事会”模式,配合目前全县推行的村级民事代办、农村低保评议及公示制度,就更是相得益彰。村级治理向下延伸到了村小组,延伸的意义体现在做事上,村级民事代办就将“村民小组建党支部”的作用落到了实处。分宜县是典型的人口外流地区,现居住在村内的多是老人,他们行动多不方便,而分宜又是山区,交通不便。村民要办事,需要跑乡镇或县城,很不方便,尤其是村内的老年人就更不方便。在实地调研的基础上,分宜县于2014年初开始推进村级民事代办制度,推进基层服务型党组织建设。民事代办是一种有偿代办制度,适当给予民事代办员一定的经济补助,并建立绩效考核。自2015年起,给予每个行政村每年10 000元的民事代办经费,按市、县、镇三级5∶3∶2的比例配套落实。

一般情况下,村民会将代办事项交给村小组党支部的成员或村民小组长,让他们帮着代办,如果事情不急,一般一周集中办理一次,一次代办可以有一两百元的收入。对于民事代办这一便民服务,老百姓和村干部都很欢迎。民事代办虽然是有偿代办,但是财政投入,老百姓不需要花一分钱,坐在家里,就有人把事情给办好了,省了很多事儿。村干部和村支部成员也很高兴,就像一位村支部书记指出的,“民事代办的钱就像白给一样,没有代办的事我们也有事往乡镇或县里跑,正好捎带脚。而且,我们比较了解办事地点和流程,人也熟悉,办起事来很方便。像我有一次给一个老表办医保,落了一个证明,可我一样把事办了,因为人家认识我,如果是普通老表估计得再跑一趟了”。如果没有“村民小组建党支部”,单靠“村两委”来推行民事代办,估计效果会大打折扣,因为村委干部的时间和精力有限,承担不了这么多的事情,而有了村民小组长、村支部成员,就形成了人多力量大的局面。

除了民事代办制度外,分宜还建立了农村低保听证制度。农村低保的评议和发放工作,一直是农村工作的重点和矛盾多发点。分宜县在2011年开始推行低保听证制度,听证会成员15人以上,一般由村民小组长和村民代表组成,申请人陈述家庭背景和申请理由,然后由听证人员进行无记名投票。一般来说,各村民小组都有代表参加到听证会之中,会根据低保人数来平衡各村民小组的申请人数。投票结束后会进行公示。笔者调查走访的12个村庄,每个村都将低保名单公示在村委最显眼的地方。低保听证已经制度化,老百姓觉得自从有了听证会以后,低保评议工作非常公开、透明,村干部也觉得这样做好,以前人家向他/她找关系,他/她还不好拒绝,现在都是村民小组代表一起评议和投票,村干部觉得自己少了很多麻烦。建立在村民小组和村民代表基础上的低保听证制度,走出了以往由村干部闭门做决定的村治模式,开启了更加开放、更加民主化的村务议事方式。

2.2 分宜模式的局限性

任何一种乡村治理模式都有其局限性,其作用的发挥不可避免地会受到一些因素的影响和制约。“村小组建支部+村民理事会”模式,在乡村治理中的局限性主要有三个方面。

2.2.1 受地域和空间的制约

如果行政村是一个地域不大、人口不多的自然村,这种情况下设村小组党支部的意义和作用就不甚明显,而且会增加管理层次,提高乡村治理运行成本,降低管理效率。任何组织机构的设立都会带来行政成本的增加,虽然“村小组建支部+村民理事会”工作经费采取的是市、县、乡三级负担、以县为主的方式来解决,但对有些村级经济薄弱的仍会带来―定的负担。

2.2.2 兼任型的“村民小组建党支部”发挥作用有限

从村小组党支部的人员来源看,可以分为两种类型:一种是村干部兼任支部书记,另一种是村干部不兼任支部书记。兼任的情况一般出现在人口相对较少的村庄,这样的村庄一般七八百人,“村两委”干部5～7人,他们普遍觉得工作中人手够用,对于村民小组介入到村务管理就没有非常强烈的意愿。对于规模相对较小的村,村小组建党支部在村小组一级所起到的作用以及对乡村治理的改变都不大,因为身份识别太不明显。在401个村小组党支部中,由村干部兼任支部书记的就有230个。不过,幸好支部委员兼任情况不明显,所以还可以在一定程度上弥补村干部兼任带来的影响。

2.2.3 村民理事会发挥的作用不明显

“村小组建党支部+村民理事会”模式是一个完整的制度设计,是希望在突出党组织核心领导作用的同时,充分发挥村民自治的作用,真正实现“农民的事情农民办”“农民的事情自己说了算”,所以,基本上对应一个村党支部,就成立一个村民理事会,以充分发挥村内德高望重、热心公益的村民参与到村庄治理当中。但从调查的12个村庄来看,村民理事会主要是形式上的,目前并没有很好地发挥制度设计的作用,其监督和议事功能都有限。如何真正发挥村民理事会的作用,让其成为一个真正有力的村民发声平台,还需要继续探索。

3 总结与思考

分宜“村小组建党支部+村民理事会”模式是以农村基层组织建设为中心、围绕着基层党建而做的全方位的政策设计和实践。这与目前有些地方以村民自治为重心而做的基层治理有些差别,但任何治理都有地方性,分宜以基层组织建设来带动乡村治理的创新深深根植于当地的历史和社会条件。

首先,在分宜,治理好的地方都是村支书比较有威信、有能力,乡村治理的重点是建设强有力的党组织。这一认识来自于多来的实践观察,因为分宜地区的宗族力量较大,村委会主任虽是村民直选,但更多的是体现家族利益,是村内各方利益权衡的结果。依据现实情况,如何实现党的领导和人民民主的有机统一,就是分宜此次创新的重点所在。从总的实践结果来看,是沿着这一思路发展的,一方面通过村小组建党支部,激发党员对村庄事务的介入力度,另一方面又通过调动村民小组长和成立村民理事会来活化村内力量以加入到治理之中。乡村治理的最终目的是达成有序治理和有效服务,无论其实现途径是村民自治还是组织建设都值得肯定。

其次,将村民自治延伸到村民小组,有助于提高治理水平。在2014年的中央一号文件中,已经提出“可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点”。分宜“村小组建党支部+村民理事会”的创新模式,实际上是调动了村小组一级参与乡村治理。从运行效果看,纳入村民小组一级的村级治理结构要比原来行政村治理结构更加完善和切合实际。有学者指出,新时期的“村民自治重心下移是利用传统资源化解农村村民自治过程中传统治理基础与现代国家建构相脱节问题的一种全新探索”[3]。纳入村民小组的治理方式探索,不单有村小组是熟人共同体、地缘相近的原因,更是村民小组这一利益共同体参与村庄发展的诉求所在。在分宜,村内的土地、林地和池塘80%以上是以村民小组为单位集体所有,这部分资产的处置权属在村民小组,其收益的结算单位也在村民小组。目前,分宜有很多“空壳行政村”,这些村没有任何集体经济收入,但这些村内的许多村民小组是有集体经济收入的,只是土地、林地和池塘的所有者是村民小组,村民小组发包资源、共享收益,村委一般不予过问。在我国的绝大多数地方,土地、林地等资源的权属在村民小组,在推进土地流转、规模经营的农业发展过程中,村民小组的地位越发突出。

最后,夯实乡村治理的基础,才能确保农村的长远发展。乡村治理创新的本意在于让乡村越来越好,但是客观上城镇化的发展导向对乡村发展却是双刃剑,一方面有利于缓解人地矛盾,另一方面又造成“农业的进一步萎缩,乡村治理资源更为匮乏,治理难度加大”[4]。在城市化和工业化的大潮下,乡村变得越来越衰弱。调查的12个村庄普遍存在一种状况就是村里的房子盖得越来越好,但人却越来越少。前些年村里多是妇女、儿童和老人,现在妇女和儿童随着教育集中而去了城镇,目前村里几乎都是50岁以上的老年人,很少见到年轻人。当地人说:“年轻人都走了,想留下的都不好意思,如果不走,人家会认为他是没出息。”

分宜“村小组建党支部+村民理事会”模式是想调动村内党员和热心力量加入到乡村治理和发展中,但在村庄没有任何集体经济收入、村委主要靠上级转移经费维持、村民各顾各的格局之中,实难有进一步发展。没有人的村庄治理,还何谈治理!目前的乡村治理主要是公共服务的普及,是典型的老人治理。虽然分宜县已经着手在下一个阶段扭转乡村发展的颓势,但前景不明朗,再精致的制度如果没有好的基础,都很难有实质性的发展。因此,对于分宜而言,夯实治理的基础、加强村庄经济的发展也许更为重要。

参考文献:

[1] 廖业扬,李强彬.乡村威权型治理——一个概念性框架及其解释[J].行政论坛,2012(4):11-16.

[2] 周庆智.基层治理创新模式的质疑与辨析——基于东西部基层治理实践的比较分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2015(2):1-10.

[3] 胡江平.自治重心下移:缘起、过程与启示[J].社会主义研究,2014(2):128-134.

[4] 柯芳,张翠.城镇化背景下乡村治理面临的机遇和挑战[J].重庆理工大学学报(社会科学版),2011(10):73-77.