“普二新政”下出生性别比综合治理的挑战及其应对

杨菊华

(中国人民大学人口与发展研究中心,北京100872)

人类生男生女并非100比100的概率,而是约102～107男婴比100女婴,即出生人口性别比在102至107之间都处于正常的范围内,高于或低于该数值,背后往往隐含着文化环境、社会氛围、公共政策和医疗技术等多重因素干预的综合作用。中国是一个有着几千年农耕文化的国家,人们认为有壮丁才能五谷丰登,才能提供养老保障,才能度过突发风险,才能传续家族血脉和财富,故男丁情结严重。尽管自新中国成立以来,国家和政府大力倡导性别平等,但诸多性别不平等(尤其是改革开放以来)的社会现实依然严峻,譬如招聘过程中公然的性别歧视、舆论文化中对男权不经意的推崇和对女性传统性别角色的固化。上述多重原因叠加致使出生性别比出现长期、全面、严重失衡的局面,而出生性别比长期处于高位的失衡所带来的后果会波及社会各个层面,影响社会众多单元,具有全程性和全局性。

1982年国家统计局公布的第三次人口普查数据显示,中国出生人口性别比达到108.47,出生性别比开始失衡。出生性别比失衡发生在具有严苛性的生育政策之后,因而生育政策被人们视为是造成失衡的主要原因之一。石人柄、陈宁通过对单独二孩政策实施后中部四个省份的生育统计数据分析发现:多数地区单独二孩的性别比高于全部出生人口性别比(即出生性别比随孩次升高),单独二孩政策对出生性别比具有正向的影响,尽管影响程度十分有限[1]。数据显示,尽管单独二孩政策对一孩的出生性别比略有缓解,但实际上让拥有男孩偏好的单独夫妇多了一次可选择的生育机会,从而在客观上恶化了二孩的出生性别比。据统计,单独二孩政策实施后,有10多个省市的二孩出生性别比都出现了失衡的情形。

那么,全面二孩政策放开后,一个不可回避的问题是,出生性别比是否会回归正常?这无疑是一个值得深入探究的问题。时下一个普遍流行的看法是二孩政策将对出生性别比起到较大的缓解作用。但是,笔者认为,将出生性别比的失衡归因于生育政策的严苛性或将出生性别比的下降归因于生育政策的宽松化是把一个具有复杂背景的人口社会问题过于简单化。美国塔夫茨大学副教授伊丽莎白·雷米克等学者共同发表的《不要把中国男女比例失调归咎于独生子女政策》认为,独生子女政策不是出生性别比失衡的唯一原因。指望全面二孩政策(下文简称“普二新政”)根除失常的出生性别比既是不现实也是不可能的。毫无疑问,“普二新政”实施后一定会对出生性别比本身及其治理模式和手段带来一定的影响,但出生性别比究竟会发生怎样的变化,对综合治理出生性别比会带来什么问题和挑战,在极其严苛的生育政策落下帷幕后,出生性别比失衡又该如何治理?本文尝试对这些问题进行初步的分析与思考。

1 现行综合治理出生性别比的“四驾马车”

出生性别比失衡是多种因素综合作用的结果,解振明提出出生性别比失衡的三要素,即性别偏好、技术可及、对性别选择行为的疏于管理[2]。受此启发,杨菊华、李红娟提出引发出生性别比失衡的四要素理论框架(见图1),即性别偏好、生育政策、经济社会发展水平、技术可及性[3]。要素之间相互影响和纠缠,起到相互强化的作用,其中性别偏好是本源性因素,既推升出生性别比失衡,也是所有其他因素发生作用的根本原因。政策因素涵盖两个方面:既有因生育挤压带来的生育的自我调节,也有因性别盲视而受到进一步强化的性别偏好,二者都提高出生性别比。在个体层面,经济社会发展水平是一柄双刃剑,既可驱动部分民众千方百计地至少生一个儿子,也可帮助人们内化更为平等的生育理念;在宏观层面,只有当人均GDP、受教育程度达到较高水平或某个临界点时,出生性别比才会有所降低。还应看到,经济社会发展水平与生育政策、技术手段(主要是非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的性别选择性人工流产、引产)和性别观念发生关联。这是因为经济社会发展水平不仅是具有地区性差异的生育政策产生的重要原因,而且还会制约技术的可及性,并影响性别观念(尽管较发达的经济社会水平与性别观念未必一定呈正相关关系,但欠发达水平往往与更为强烈的性别观念相关联)。“两非”技术的可及性和可得性无疑是出生性别比失衡的最直接原因和推手。

图2 中国综合治理出生性别比失衡的“四架马车”

中国政府对出生性别比严重失衡的问题给予了高度关注。针对以上因素,国家从综合治理理念出发,强调多个部门协同联动,出台了一系列生育政策,立足标本兼治。宣传倡导、利益导向、打击“两非”和计划生育优质服务“四驾马车”齐头并进,共同推进综合治理工作,旨在从根本上降低出生人口性别比(见图2)。

1.1 开展宣传教育,转变婚育观念

21世纪初以来,旨在倡导性别平等观念、推进性别平等行为、关注女性的“婚育新风进万家”“关爱女孩行动”等活动,由点及面逐渐在全国推广,广泛传扬现代婚育理念。在开展“关爱女孩行动”中,各地由卫生计生部门牵头,定期开展以宣传教育为先导、以转变婚育观念为目的,实现“关爱女孩行动”与“婚育新风进万家”相结合的诸多活动。利用广播、电视、报刊、网络等新老媒体,开辟专题专栏,通过发放宣传单、组织文艺演出等方式,使广大家庭尤其是农村家庭了解关爱女孩的具体措施,致力营造“生男生女一样好、女儿也是传后人”的生育观念,打造有利于女孩健康成长的平等社会氛围。这些措施在一定程度上遏制了重男轻女、男尊女卑的不良习俗,推动了群众将新型婚育观念内化于心、外化于行的作用。

1.2 强化利益导向机制,推动社会性别公正

政府一边抓宣传倡导,一遍落实优先优惠政策,建立和完善有利于女孩成长的利益导向机制和社会保障体制,如推行奖励扶助措施、开展帮扶救助活动等。很多出生性别比严重失衡的地方出台了计划生育利益导向机制,开展生育关怀,以提升实行计划生育的独女户和双女户家庭的长期可持续发展能力,包括独女和双女户家庭提前10年享受国家奖扶政策、免费办理医疗保险、增加养老和新农保政府补贴、贫困救助、中考加分,融“奖励、优待、扶助、关爱”于一体。这些措施不仅对改善女儿户家庭的发展能力作用较大,而且对其他未生育人群也可起到一定的示范作用。

1.3 提供优质计划生育服务,提升生殖健康水平

计划生育优质服务或全程服务也是综合治理出生性别比的“一驾马车”,其宗旨是坚持以人为本、以人的全面发展为中心,以群众的需求为出发点,以稳定低生育水平、提高人口素质为目标,围绕生育、节育、不育开展优质服务,全面提高计划生育服务质量。在避孕节育服务方面,介绍避孕方法的科学知识,提供多种避孕方法以供选择等;在计划生育服务方面,围绕“生育、节育、不育、优育”,提供优质高效的技术服务;在生殖健康服务领域,提供多功能的生殖健康保健知识及其检查与治疗等技术服务。一方面,在不允许人们多生的制度情景下,尽可能实现优生优育,减少出生缺陷,保证每个孩子健康出生、健康成长;另一方面,全程服务也是综合治理出生性别比失衡最重要的抓手之一,是发现已孕妇女是否进行胎儿性别选择的最主要途径。通过村计生专干和乡镇计生干部的摸排,结合生育证的发放情况,明确服务对象,开展优生优育咨询,加强孕期服务,实行陪护分娩,落实产后服务,实施统计监测,即从婚前检查开始,经孕前检查、孕期服务、优生优育服务到节(绝)育服务等全程管理服务,有助于追踪和控制性别选择性人工流产、引产等行为。

1.4 打击“两非”,净化生育环境

为有效遏制出生性别比升高态势,各地在严厉打击“两非”方面下大力、出重拳,这对非法行医者和其他利益相关者起到了一定的震慑作用。由国家卫生计生委牵头,联合国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局、国家中医药管理局、总后勤部卫生部、武警部队后勤部以及中华全国妇女联合会等多家职能部门和社会团体,各司其责,在全国范围内开展整治“两非”专项行动计划。严肃查处医疗卫生、计划生育技术服务机构及其人员的“两非”行为。严肃查处“黑诊所”和游医等的“两非”行为,特别是在出生人口性别比长期严重偏高的县(市、区),加大力度严厉打击从事“两非”的非法机构和人员。严肃查处“两非”中介,重点查处以张贴小广告和通过互联网等方式拉“业务”,以及以合法注册的企业为掩护开展“两非”中介业务的行为。严厉打击采血鉴定胎儿性别行为,加强涉及采血鉴定胎儿性别的广告、中介、采血、运输、出境等重点环节的监管,推动各部门落实综合治理职责,共同打击防控采血鉴定胎儿性别行为。加强可用于胎儿性别鉴定器械和终止妊娠药品的监管。完善全国“两非”案件信息管理系统使用通报制度,促进系统规范应用,建立“两非”违法机构及人员数据库,收集相关违法违规信息。加强对重点机构和人员的监管,将因“两非”行为被吊销、被关闭的企业及其法定代表人通过企业信用信息系统予以公示,在市场准入、政府采购、工程招投标、授予荣誉称号等方面依法予以限制或禁入。

为确保四驾马车有效运行,各级政府投入了大量的人力、物力、财力,通过部门协同,开展宣传倡导,加强法律监督。尽管这些措施取得了一定成效,中国的出生性别比连续5年有所降低,出现“趋势性”好转,但迄今依旧在115以上,远超过正常值范围,出生性别比失衡的局面尚未从根本上解决。

2 “普二新政”下综合治理出生性别比面临的挑战

2015年12月2日国务院常务会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案)》,明确在全国统一实施全面两孩政策,并对奖励保障等配套制度作出调整完善。尽管草案文本尚未公布,但“普二新政”已尘埃落定,全面落地也指日可待。一方面,由于人们可以普遍生育二孩,政府无需像过去那样“盯、关、跟”,只需出生登记,使各种繁琐的审批工作和手续都得到精简。从这个意义上讲,“普二新政”下计划生育服务工作的难度可能会有所降低。但另一方面,新政策提高了计生服务和管理工作的要求,增大了出生性别比综合治理工作的挑战和难度。从长期来看,新政策对出生性别比将会起到一定的缓解作用,因为前面提到的四要素中的政策要素随着政策的调整而削弱了(即政策挤压得到缓解,政策的性别盲视就此消除),但仅靠政策的宽松并不能从根本上将出生性别比拉回正常水平。从短期来看,新政策可能对综合治理出生性别比的方式方法、手段措施、体制机制形成较大冲击,使得过去的综合治理举措面临巨大的挑战和困境。换言之,尽管在新政策环境下,出生性别比将总体向好,但对治理可能有负面影响,其中,受冲击最大的将是利益导向机制和打击“两非”措施,除非尽快找到有效的替代抓手,否则综合治理出生性别比失衡的“四驾马车”可能会暂时性地出现“两条跛腿”的局面。

2.1 利益导向机制的效用受损

在过去近20年中,关爱女孩行动的一个重要配套措施就是奖励扶助。客观上讲,奖扶措施对阻止人们进行性别选择的作用可能不大:其实是这类家庭(无奈地)接受了只有女儿这个事实后所得到的一点补偿,换言之,奖扶更多的是果,而不是因。我们在全国10余个省份对农村人口的定性访谈结果发现:与拥有一个儿子相比,一次性奖励几千元对夫妻并无足够的号召力和吸引力,虽然女儿户家庭的女孩中考加分权重较大,但那大约是15年后的事情,而且由于生育优惠政策与教育普惠政策之间的矛盾冲突,此奖扶项目在很多地方难以落实。即便能落实,但这与目前看得见摸得着的家庭利益相比,奖励扶助对性别选择行为的抑制作用就显得微不足道了。

尽管如此,利益导向机制总还是在慢慢地培育和滋养着人们的新观念,有助于提升女孩的独立意识和发展能力,降低女儿户家庭的发展风险和提升长期发展能力。“普二新政”之后,虽然我们目前并不知道对自愿生育一女或二女的夫妻和孩子本人是否依旧提供奖励扶助,但因新政策倡导按政策生育,我们的初步判断是,未来或许会取消通过计生部门对新的独女户或双女户的奖扶措施,采取老人老办法、新人新办法的做法。

2.2 查处和打击“两非”手段更难

作为一项治标措施,即便在“普二新政”出台前,打击“两非”也仅能起到一定的威慑作用,两非行为具有明显的“野火烧不尽,春风吹又生”的特点。打击“两非”的一个重要手段就是通过掌握孕情而获取“两非”线索,而孕情的掌握靠孕检。过去,无论是一孩还是二孩,都需要先申请准生证,然后方可实现生育行为。随着户籍制度改革的推进和全面二孩政策的落地,使得原本孕情发现难、管理难的现实雪上加霜,因为查找线索的手段受到很大局限。目前,个案销号(如孕情不明原因消失、大月份申报二孩孕情、怀孕十个月无结果等)和平台排查(如全员人口信息管理系统、孕前优生健康检查系统中孕情丢失)等,都是获取“两非”线索的重要途径。

“普二新政”之后,将进一步改革完善计划生育服务管理,取消二孩审批,实行生育登记服务制度,准确掌握生育信息,重点加强优生优育、避孕节育、妇幼健康的咨询指导,落实免费的卫生计生服务项目。生育第二个孩子的夫妻,可到一方户口所在地或现居住地办理登记,这也就是说,查找“两非”最重要的一条线索就断了。虽然国家卫生计生委也指出,符合规定条件要求再生育的仍需按有关规定办理手续,但“有关规定”“手续”究竟是什么,目前还不得而知,但可以预估的是,以后的规定不会比过去的更严苛,以后的手续也不会比从前的更繁琐。抓手的弱化与新的、更有效的、时间上大大提前的胎儿性别鉴定技术(如采血鉴定)相联手,致使“两非”线索发现难、“两非”行为取证难、“两非”人员查处难等“三难”问题进一步加剧,工作难度更大,可能削弱震慑的作用。

结合“单独二孩”的情况看,在“普二新政”推行初期,由于部分治理抓手的丧失或失效,也由于更多的人有了二次选择机会,我们无法排除二孩或高胎的出生性别比有所上升的可能。当然,实际情况是否如此,还有待时间的检验,毕竟生育政策不同于经济政策,效果不会立竿见影,人口政策从实施到效应凸显有一个较长的滞后期,且其效果还受制于其他诸多因素的干扰和调节,如经济景气指数、个体收入预期、家庭对子女价值的认识等。

3 对未来综合治理出生性别比的思考

应对“普二新政”下综合治理出生性别比的难题是一个巨大的挑战,但对真正实现计划生育工作理念和思路的转型、方式与方法创新,是一个十分难得的机遇。计生工作理念转变和方式方法创新已经提了多年,但观念还是过去的观念,虽然做法有很大改变——从硬性的管理变为寓管理于服务中。然而,服务的重点和终点依旧是管理,希望通过提供服务对人口再生产行为进行有效的管理,离真正从需求出发、提供人性化服务还有较大距离。因此,“全程服务”被老百姓视为是“全程跟踪”,这就是为什么老百姓不愿意配合查环查孕、孕检等服务工作的重要原因之一。这样的理念和做法是在特定的制度和社会环境下迫不得已的产物,政策环境的改变必然也会带来工作理念和思路的相应变化。伴随着多方诉求与博弈形势的嬗变,强调计划生育工作从“计划”向“服务”转变,实现计生服务与人们的生育诉求无缝对接,施行(而不仅是“更注重”)优质服务,切实推动计生体系的真正转型,将是“普二新政”情景下的唯一出路。尽管工作理念的转型并不会直接降低出生性别比,但对管理的淡化和服务的加强或许有助于弱化人们的男孩偏好,强化优生优育和“男孩女孩一样好”的生育观念。

在新的形式下,计生工作必须立足当前、放眼长远,坚持过去好的做法,突破新时期的重点与难点,通过方方面面的创新和精细化管理服务,推进综合治理出生性别比工作缓慢前行。理念的转变要能落到实处,必须依靠服务方式的创新。“普二新政”下工作的重点和内容也都会随之变化,不能像过去那样开展工作。必须找到更好的方法,适应新时代的发展和需求,但服务的方式方法如何创新还需要不断探索,而这本身也是一个挑战。

3.1 强化宣传倡导,让群众和干部真正认识到出生性别比失衡的严重后果

由于出生性别比失衡最显性的社会后果(即婚姻挤压)需要20年左右的时间才能显现出来,一般老百姓都难以真正认识到它的危害。作为理性人,眼前的利益是生育决策的最重要考量。在多地的访谈中发现,多数群众认为只要自己家庭的经济条件好,儿子有出息(能赚钱)就不愁找不到媳妇,“光棍”问题不会发生在自己儿子身上。干部对出生性别比失衡的认识远远还不到位:调研发现很多干部都不把出生性别比失衡视为社会问题,认为总有年轻的女性供年长的男性选择。一方面,持有这种观念的领导干部可能不会真正重视出生性别比的综合治理问题,进而影响治理效果;另一方面,这也说明他们没有认识到出生性别比严重失衡的经济、社会和人口后果,以及可能给个体和家庭幸福带来的问题,使一般人对出生性别比失衡的问题视而不见,漠然处之。现在有些媒体,尤其是一些真人秀节目都在有意或无意地大肆渲染大龄剩女问题,由此造成这样一种普遍印象:现在的问题不是光棍的问题,而是剩女的问题。殊不知,这种看法混淆了两类不同性质的单身情况:剩女可能是自己的选择(虽然有时可能是一种无奈的选择),而光棍却是被选择的结果——他们可能是真的找不到媳妇。在这种社会思潮占据主导地位的情境下,必须持续强化宣传倡导机制,提升干部对出生性别比综合治理的重视程度,让群众真正认识到出生性别比失衡的严重后果。

3.2 创新宣传手段和方法,以鲜活事例展现出生性别比失衡的负面社会后果

要让群众和干部真正认识到出生性别比失衡的严重后果,就必须创新宣传手段和方法。客观而言,“生男生女都一样”等口号对老百姓的触动不大,调研时老百姓经常反问我们:生男生女能一样吗?这就要求我们反思之前的宣传倡导方式方法,找到更有效更能适应新时期需要的宣传模式,并在宣传内容和手段方面进行创新,逐渐、缓慢地缓解传统的性别观念。更为重要的是,通过发掘鲜活的发生在群众身边的事例,有助于真正引起普通民众对该问题的重视。在一些省市的农村地区,因出生性别比长期失衡,加上越来越多的年轻女性外出就业,女性成为一种稀缺资源,适龄男性的婚姻问题已经开始浮出水面,新娘难求的局面已经显现。许多地方的彩礼已经明码标价,一些男性为娶到新娘,不得不支付昂贵的彩礼。如果这样的事件在全国各地同时发生,那它就成为一种普遍事件。政府可在收集资料、加强相关研究的基础上,拍摄相关的宣传视频,通过各种新老媒体加以传播,做到电视有影、QQ和微信有言、报纸有文、广播有声,有图有真相,展现出生性别比失衡的社会后果,让民众对此有切身认识。

3.3 取消专门针对女儿户的奖扶措施,消除政策中的性别短视和盲视

在过去数年中,通过关爱女孩行动、奖励扶助等措施,旨在对独女户和双女户家庭提供帮助,其出发点和初衷是好的,不仅追求性别平等,而且致力于性别公正。女性需要更多的关爱、关心、关怀与帮扶,以达到两性的起点公平,这是国际社会和国内推进性别平等的常用举措。但是,若把这种理念应用于对生育结果的奖励方面,其后果是不是好的、是不是真正地推动了性别平等,还是值得反思和深思的问题。在现实生活中,对女儿户家庭特殊的帮扶难免将独女户、双女户与独子户、双子户、儿女双全的家庭割裂开来,其潜台词可能是我们在政策设计时或许就已经潜意识地认定,这样的家庭是需要帮扶的弱势家庭。这样的理念、思路和做法的后果可能会对促进性别平等起到适得其反的作用,加剧或强化女儿户家庭弱于其他家庭的感受,让人们更想生儿子。因此,我们建议“普二新政”之后,对待所有家庭应该一视同仁,取消专门针对女儿户家庭的奖扶措施,不要把女儿户家庭与其他家庭对立起来,不要给她们贴上弱势的标签。对于有需要帮助的家庭,不是由卫生计生部门而是由其他相关部门提供资助,从政策上消除不利于性别平等的做法,避免旨在推进性别平等的公共政策或措施反过来进一步强化性别不平等。

3.4 从关爱女孩推及关爱女性,推动女性的终身发展

出生性别比失衡是女性相对于男性在权利和社会地位方面处于弱势的极端体现,本源在于男女不平等和女性权益的疏于落实。因此,出生性别比回归正常的真正出路只有一条:平等的性别观念被内化于心外化于形,至少,即便有性别偏好,但该偏好不会强烈到驱动人们进行性别选择。新中国成立以来国家一直倡导平等的性别观念,而且十分强势,取得了巨大成就:在社会资源和家庭资源得到巨大增长的情况下,两性的受教育程度、健康状况等趋于平等。然而,面对市场经济的强烈冲击,性别观念不仅未真正深入人心,反而在某些方面还有回潮的迹象,特别是在劳动就业领域。“普二新政”之后,至少在开始的一段时间内,女性将会面临更大的入职难、升迁难、终身发展难等诸多困境。这些看似成年女性遭遇的问题,却会直接影响到现孕母亲或将孕母亲的性别选择——目前她们看不到20年后的结局,但却看到、听到、体会到女性在某些方面的弱势。

因此,应该拓展关爱女孩项目,推及到女性的整个生命历程,特别是要落实劳动就业、职业发展、社会保障等诸多实际领域的性别平等。要做到这一点,势必需要更多部门的协调合作,难度更大,挑战性更强。必须有长远的眼光,不能有立竿见影的期待,如同李树茁所言,出生性别比失衡具有长期性,是人口性别结构的一种新常态,在相当长一段时间内,中国将是一个性别失衡的社会。我们必须对此有清醒的认识,并做好应对准备。

综上所述,我们认为,在“普二新政”推行的初期,综合治理出生性别比失衡的工作形势将更严峻、更复杂、且更艰巨。过去,计划生育的目的在于把超生的行为控制住,把生育的数量降下来,但“新政”之下,靠行政手段管人的时代已经过去。我们应该以普二政策的落地为契机,牢牢地把握这个机会和机遇,真正推动理念、方式方法、体制机制的转型和创新。未来的工作重点应该是怎样帮助人们按政策实现生育,为有二孩生育意愿的人提供咨询、优生优育等方面的服务。淡化管理理念、强化服务理念是未来发展的方向,但是服务什么、怎么服务、提供哪些老百姓需要的服务、如何让服务协助出生性别比失衡的治理工作、如何有效地让这个过度失衡的指标逐渐回归正常,都还有待进一步的深入探究。

参考文献:

[1] 石人柄,陈宁.单独二孩政策实施对出生人口性别比的影响研究[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2015(2):27-33.

[2] 解振明.引起中国出生性别比偏高的三要素[J].人口研究,2002(5):14-18.

[3] 杨菊华.胎次-激化双重效应:中国生育政策与出生性别比关系的理论构建与实证研究[J].人口与发展,2009(4):37-51.