从国际能源署演进看全球能源治理

杨雷

能源列国志之十一

从维护成员国能源安全，到推动全球能源市场化，再到推动化石能源向清洁能源转型，国际能源署核心职能的变迁，反映了不同时代全球能源治理的主题

这个月底，国际能源署署长法提赫·比罗尔将再次来到中国，出席中国与国际能源署合作20年纪念研讨活动。20年前，国际能源署与当时的国家计委签订了一份备忘录，约定要加强交流与合作。那是1996年，中国刚刚结束出口石油换取外汇的时代，今天中国已经成为世界上最大的石油进口国。今年中国主办G20峰会，中国正前所未有地参与到全球能源治理进程中。透过国际能源署的演进历程，也可以窥见全球能源治理的脉络。

能源安全

国际能源署诞生于一个对抗的时代。上世纪70年代，冷战的铁幕还没有落下，两个阵营对垒剑拔弩张，能源安全仍然是关系国家安危的关键。基辛格甚至说，“如果你控制住了石油，你就控制了所有的国家。”基辛格说这句话的时候，可能感叹的是石油禁运带来的痛苦。

1973年10月，埃及、叙利亚等趁赎罪日突袭以色列，在美国为首的西方国家支持下，以色列再次完胜阿拉伯国家。这些国家咬牙切齿，决定以石油为武器，对参与战争的西方国家实施石油禁运。这次禁运长达五个月，使油价飙升了4倍，对美国经济造成重大冲击，导致GDP大幅下滑。这次石油禁运成为现代国际能源治理发端的一个典型情景——能源供应中断。

1974年，国际能源署应运而生，它的首要任务就是团结石油进口国建立并联合开展石油储备，以应对能源供应中断的危机。70年代末伊朗的伊斯兰革命再次亮起能源安全警灯，这次石油储备的协同应用崭露头角，大大缓解了能源供应中断的压力，经济合作组织大部分成员国都加入了国际能源署，从而缔造了能源领域最大的政府间国际组织。

在全球能源治理的早期阶段，能源安全是压倒一切的最强音，这一音符即使在冷战结束后的今天仍然余音绕梁。时不时被热议起来的马六甲海峡困局就是典型的例证，在这一假设中，提出了马六甲海峡被封锁后中国的原油贸易渠道中断的情景，尽管也有专家阐释这种情景发生的可能性并不存在，而且如果真的发生，经济会大幅下滑，届时中国将不再需要进口那么多石油，但这一阴影似乎总也挥之不去。

去年1月，中国和国际能源署在宁波再次联合开展了石油应急演练，这一活动就是假设发生了石油供应中断的事件。通过在成员国和相关国家不断开展这样的模拟演练，国际能源署旨在增强相关国家的协同应急能力，实时开展应对措施。近年来，在美国页岩革命的旋风之下，石油供大于求，在资源国争相竞争市场的情况下，供应中断的威胁日渐退居次要地位。过去的一年里叙利亚、也门等中东的危机事件对油价几乎没有影响就是例证。

能源市场

促进全球能源市场的稳定正变得更加重要，对市场原则的维护成为国际能源署重要的任务。降低贸易壁垒，促进投资保护，构建更加公平开放的市场，成为全球能源治理的重要主题。

维护市场化原则听起来有些空泛，其实它的内核非常具体。首当其冲的是能源数据透明化，通过促进各国政府和企业提供更加公开透明的能源供应需求数据，可以让投资的确定性提高。如果数据能够更加透明，则对引导有效的投资至关重要。

国际能源署年度出版物《世界能源展望》，担当了全球能源风向标和投资指南的重任。作为曾经的首席经济学家，法提赫把《世界能源展望》打造成了国际能源署的金字招牌。国际能源署通过缜密的能源统计渠道，详细分析全球能源生产消费的趋势变化，以及每一个重要区域的具体情况，包括政策的影响，给出年度和中长期的预测，从而不仅可以指导相关国家的政策，也可以指导企业的投资贸易活动能够遵循市场化的规律，调剂余缺，着眼未来。

举一个更具体的例子，大家对2009年左右中国的“气荒”应该都还记忆犹新。当全球都在为天然气紧缺而担忧，疯狂采购液化天然气的时候，中国的企业也在积极开展全球采购。就在那一年的《世界能源展望》中，国际能源署提出了美国页岩气的快速发展可能导致供需形势的变化，预言了中期天然气供应可能过剩的情景。也正是基于这样的判断，中国政府遏制了液化天然气的采购狂热，督促企业通过重新谈判而获得上百亿元的实际折扣。

市场化原则的重要支撑是政策，在国际能源署推动市场化政策时，比较典型的一个倡议是减少化石能源的低效补贴。能源补贴很多通过扭曲价格来实现，委内瑞拉的油比水还便宜，中东很多国家的油价也远低于国际水平，这导致本可出口的能源被国内过度浪费掉，妨碍了国际能源市场的一体化进程。在中国，政府定价的体系也体现了很多能源补贴的成分，在中央关于价格改革的指导意见中，这也是下一步改革的重要内容，可以说在能源市场化的推动过程中，中国与国际能源署的立场是高度一致的。在海外投资保护方面，随着中国海外能源投资的日益增加，关注资源国政策也逐渐成为我们外交中的重要议题。

能源转型

进入新世纪以来，全球气候变化日渐成为重大关切，而能源对排放和气候的影响至关重要。不断推进能源的低碳化和高效利用，成为国际能源署的新使命。在欧美尤其是德国等的推动并率先垂范下，能源转型的大旗在国际能源署的上空开始猎猎飘扬。

实现能源转型是一项艰巨而复杂的任务，去年底巴黎气候大会给人类展现了新希望，但如何落实这些共识任重而道远。协调能源政策在国际能源署的任务中日益凸显，因为离开政府的政策支持，新能源的发展将举步维艰。帮助推广先进能源技术及节能措施的应用，成为国际能源署的重要任务。通过新能源技术减少无电人口也是国际能源署的重要倡议。在中国，雾霾治理已是最优先议题，这和碳减排高度契合，过去的两年里，中国的煤炭消费几十年来首次开始下降，可以说中国的能源转型已经开始发轫，未来合作的潜力空间巨大。

时代在变化，国际能源署也面临新的挑战，这样的挑战至少有两个维度。当初国际能源署成立的时候，成员国能源消费占全球的大部分，今天这一比例缩小到只有四成左右。作为世界上最大的能源消费国，中国至今仍然不是国际能源署正式成员。这也是去年法提赫就任新署长后首访中国的愿景所在。访问期间，法提赫多次阐述国际能源署的现代化改革进程，中国、印度等新兴能源消费大国的进一步参与是其首要议题，也是国际能源署继续代表“国际”的必然选择。去年11月，国家能源局局长努尔·白克力率团参加了国际能源署能源部长会议，期间宣布中国正式成为国际能源署的联盟国，迈出了重要的一步。

国际能源署的另外一个改革方向与全球能源转型息息相关。国际能源署有着浓厚的油气背景，因为油气一度也是国际能源贸易和投资的几乎全部内容。但随着全球能源转型的轰轰烈烈开展，可再生能源技术、新能源发展等日益受到关注，巴黎峰会也把技术转让和投资作为发达国家对发展中国家的重要义务之一。新能源技术的推广、经验政策的分享在一定程度上也会像能源贸易投资一样发挥重大作用，如何做好技术中心、信息中心也是摆在国际能源署面前的重大课题。国际能源署的能源研究和技术委员会正在发挥越来越重要的作用。中国科技部与国际能源署成立了合作联络办公室，旗下的“能源技术信息网”正在成为国内能源技术业界的重要参考。

法提赫是第一位不由成员国委派，而是从国际能源署秘书处的雇员中选拔出来的署长，法提赫的个人魅力可能是重要因素，同时也许还意味着，这个已经年届不惑的最大国际能源组织，正在迎来专业化新生。

作者为能源业资深人士