立案登记制应避免两个误区：材料登记与放弃审查

许尚豪（中国人民大学法学院副教授）

立案登记制应避免两个误区：材料登记与放弃审查

许尚豪（中国人民大学法学院副教授）

立案登记制改革的核心在于以登记的形式完成立案手续，消除或减少“诉”与“案”之间的空间，在形式上实现二者的无缝或者小缝衔接与切换，使当事人之诉简便、直接地转化为法院受理的案件，从而解决立案环节中因“诉”、“案”切换不畅而引发的诸多现实问题。但应当看到，就整个诉讼程序的流程而言，立案审查制向立案登记制的转变，它所改变的只是法院所立之“案”概念的内涵，即将可审案变为登记之诉案，并没有从根本上改变法院可审理案件的前提与条件，相比立案审查制，立案登记制只是将立案大门前移，将之前的“门外审查”变更为“门里审查”，所审查的内容并无实质性变化。因此，立案登记制的重要价值与意义在于，通过消除或减少诉讼流程中的案前空间，实现“诉”与“案”的简便切换，使当事人之诉及时获得案件身份从而得到正当的案内程序保障，避免因滞停在非程序化的案外而产生缺乏正当程序保障的难题。

在我国的理论与实践中，立案虽然是一个常见且重要的概念，但对于它的内涵却依据不同的标准存在着不同的理解。因而，虽然立案登记制的实施获得了较为一致的肯定性评价，但对于如何实现“诉”与“案”的切换，意见并不一致，实践中的作法亦不甚相同。观点与看法虽多，但均围绕着立案过程中的审查问题展开。具体表现为两个极端，其一是将立案登记异化为材料登记，收取材料后进行审查，再决定是否立案；其二是放弃审查，将诉一律登记为案，直接进入审理程序。这两种做法，虽然都有一定的道理，但与立案登记制改革的初衷及目标相比，均有所脱节甚至背离。

材料登记不是立案登记

通常而言，立案是指当事人起诉之后，法院将诉转变为案件的程序过程，这个过程的完成则是以获得法院的案号作为标志。最高人民法院《关于人民法院案件案号的若干规定》第1条规定：“本规定所称的案号是指用于区分各级法院办理案件的类型和次序的简要标识”。可以说，案号是案件身份证明，完成立案的外在形式就在于取得法院正式的案件编号。如果当事人的“诉”无法获得法院的案号，那么，它只能停留在“诉”的层面，而非法院的正式案件。

立案登记制虽然将登记与立案两个词语联系在一起，但登记与立案之间并不具有当然的等同关系。从形式上看，登记是法院接受当事人的诉讼材料，并将其在登记簿上进行登记的一种事实行为。如果登记簿上的登记行为不能为登记之“诉”取得案号，那么，这种登记在诉讼程序上只具备书面记录的事实功能，并不具备程序法上的立案功能。在法律层面上，未取得案号的登记之“诉”仍然游荡于法院的案件程序之外，并没有转变为程序之“案”。在此意义上，诉讼的材料登记就与法院立案断裂开来，二者在实质上成为两个不相干的事物，此种情况下的登记，只能称之为材料登记或是诉状登记，而不能称之为立案登记。

立案登记制的根本与落脚点在于立案，只登记不立案不是真正的立案登记制。立案作为诉讼程序流程上一个抽象的节点，其必须外化为具体的程序措施才具有实践意义与操作价值。立案登记制中的登记即为立案的具体程序措施与内容，也就是说，立案是通过诉状登记这一具体的行为方式来进行的，诉状进行登记的过程即为立案的过程，诉状登记的完成即意味着立案的完成，登记与立案之间存在着表象与实质、行为与结果的一体两面关系。登记如欲达到立案的客观效果，法院在接受登记诉状的同时，应当给予案号，使“诉”变 “案”，在诉讼程序上，实现登记——案号(立案)的自然衔接与功能合一，唯有如此，立案登记制才能脱离立案审查制的羁绊，成为保障诉权及解决“立案难”的利器。

当然，根据《民事诉讼法》及其司法解释的规定，人民法院收到当事人的起诉材料后，如果不能判定是否符合立案条件的，可以先收下起诉材料，7日内决定是否立案。最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中也规定：“对符合法律规定的起诉、自诉和申请一律接受诉状，当场登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案”。从此立法角度讲，材料登记有其法律依据。但是应当看到，这种规定有其特定的背景及局限性，与立案登记制并不相容。首先，在推行立案登记制的过程中，仍然延续了立案审查制下起诉材料的相关规定，并没有针对立案登记制作出相应的变动，对当事人的起诉没有明确的材料及格式要求，客观上为“不能当场判定”留下了空间。其次，立案登记制实施的前提即是大幅降低登记门槛，甚至可以说是有门无槛，正常之诉均可轻易达到法律规定的立案形式条件，法院在立案时，不再对诉进行实质审查，对诉的形式审查亦仅仅限于诉状的表面观察。因而，“当场不能判定是否符合法律规定”的情形实属罕见，甚至可以说在正常情况下不应出现；如果出现了此种情形，亦从反向证明了立案登记制的改革没有到位，还无法完全实现登记立案。最后，如果因“不能当场判定”，需要审查之后才决定是否立案的情形存在，那么，就不是真正意义上的立案登记制，而是立案的双轨制，即简单情况下实行立案登记制，复杂情况下实行立案审查制。

立案登记制并不否定审查

长期以来，立案审查制饱受批评，也被认为是造成我国“立案难”的主要原因。但是，应当看到，我国现实中所存在的“立案难”问题，绝大多数情况下，均非单纯的法律与诉讼程序问题，而是社会问题在诉讼程序中的一种自然反映。在我国特殊的社会情况下，诸多纠纷需要处理，民众及法律理论均期待法院负起责任，但受制于权限及能力，法院事实上无力担此重任，因而长期固守于“可审案”的立案模式，在立案环节进行实质审查，应当说，这是一种理性且务实的选择。即便如此，司法实践中的“立案难”，在普通民事案件中亦非普遍现象，而是特殊案件中的特殊现象。那些所谓的“立案难”的特殊案件，多数情况下，无论是当事人还是法院均心照不宣地知晓难在何处，即便是某些鼓励法院排除干扰进行立案的观点，亦承认“立案之难，难在案外”。从这个意义上讲，特定案件之所以“立案难”，其原因就在于它是“特定案件”，而非法院的立案审查。如果不能从社会的层面消除特定案件，即便强行否定法院的立案审查，推行以诉状登记为标志的立案登记制，在立案之后亦会产生新问题，比如法院可能会因为对此类案件无法审理而造成“审理难”。如果解决完“立案难”后，产生新的“审理难”或“不审理”问题，那立案登记制的现实意义就大打折扣。因此，立案审查，虽然会造成“诉”与“案”之间转化时间加长、立案拖延的缺点，但并非“立案难”产生的根本原因；而且就我国的法律规定而言，立案的审查期限为7日，如果这一规定能得到遵守，立案时间并不算长，立案效率亦不能称之为低，更不能将之归结为我国立案程序的缺陷所在。所以，立案难与否，与立案是否进行审查并无必然的内在关联。

立案可分为狭义与广义两种，狭义的立案仅仅是指诉获得案号，转变为案，

广义的立案则是指以获得案号为标志的、将诉转化为法院可审案的一系列程序过程。无论是狭义角度还是广义角度，立案都是一个从诉到案的转化过程，而这个过程并不能自然过渡，因为“诉”与“案”毕竟属于不同的事物，“诉”变“案”必须符合“案”的标准与条件。因而，“诉”变“案”的前提就是审查，没有审查就无以辨别“诉”是否达到“案”的条件。所以说，无论采用何种模式的立案程序，审查均必不可少，而且，从广义的立案角度而言，各种模式的立案内容亦基本相同，差别只是在于案前审查还是案后审查。实际上，在实行立案登记制的国家或地区的立法中，大多存在立案审查的相关规定。比如在美国的初等法院中，一些案件在受理前，要送到书记官办公室进行严格的审查，如有必要，则召开立案听证会，审查诉讼的理由是否合理，然后决定是否受理。我国台湾地区《办理民事诉讼事件应行注意事项》中规定，第一审法院于定言词辩论期日前，应先依起诉状调查原告之诉是否合法。日本《民事诉讼法》第137条，亦规定了法院的诉状审查权。所以说，立案的各种模式之所以称之为不同的模式，并不是因为某种模式缺少另一种模式的内容，而是因为在立案即取得案号之前，程序所涵盖的内容有所不同，但就整个诉讼程序而言，并无实质性差别，任何一种案件的审理，都必须经历诉状的提交、法院对诉的审查、对是否可审的审查等内容。换句话说，就是整个诉讼程序基本内容相同，但因为观察的时间点不同从而造成了立案程序内容的不同。正是因为不同的立案模式之间缺乏程序内容上的实质差异，所以，立案模式的意义与价值主要体现在程序与形式方面，立案登记制的变革在很大程度上表现为程序形式上的变化，它的意义及价值应当与相关的配套制度结合在一起进行考察，而不能仅仅局限于是否进行审查，这也应当是讨论立案登记制的一个理论基础及逻辑起点。

因此，立案登记制并不否定立案审查。如果把立案看作是一个从“诉”到“可审案”广义过程，那么，立案登记制下的审查与立案审查制下的审查并无实质差别，二者的差别仅仅在于在某一时间段内审查的内容有所差别而已。立案登记制下的立案审查，以取得案号的时间点为界，分为两个部分：一是能否登记立案的审查；二是登记立案后是否符合可审案条件的审查。后者基本延续了立案审查制下的审查内容，主要集中在审理要件方面，主要表现为：一是法院的审理要件，表现为法院的审理资格，比如管辖等；二是当事人的审理要件，即当事人能力、诉讼能力等；三是诉讼标的的审理要件，即权利的可诉性、重复诉讼等。

对于能否登记立案的审查，主要是针对诉状及其内容的登记要件审查。虽然在立案登记制下，诉状登记即告立案，但并不意味着法院对任何形式及内容的诉状均进行登记，唯那些符合条件的诉状才能获得登记，不符合条件的诉状则不能登记立案。当然，法院对登记要件的审查，必须控制在表面、形式之内，不能对立案登记制造成实质性冲击。但对诉的表面、形式审查，并不意味着就放弃了对诉状内容的审查，如果仅通过表面观察，即能发现诉状所列明的当事人、诉讼请求、事实及理由等内容，存在明显不当，显然有悖常理及无审理意义的，比如当事人为月中嫦娥等情形的，对诉状进行登记立案显无意义更无必要。这种通过表面观察对诉状内容的审查，并不是对诉状所涉及问题的实质审查，仍然属于形式审查的范围。立案登记制下的审查，其目的一方面在于确保法院立“应立之案”，理“应理之诉”；另一方面亦使法院能理直气壮地对显无法律意义之诉说“不”。那种放弃审查、有状必登、放任显属无聊的诉请形成案件（如明星在电视里瞪了自己一眼即提起诉讼）的僵化思维，不但非是对立案登记制的坚守，恰恰相反，而是对立案登记制的玩弄，是对法院权威的亵渎。