农村财务监督管理体制改革探析

张　敏，杏　东（.甘肃省庆城县农村合作经济经营管理局，甘肃　庆城　74500；.甘肃省庆城县种子管理站，甘肃　庆城　74500）

农村财务监督管理体制改革探析

张敏1，杏东2
（1.甘肃省庆城县农村合作经济经营管理局，甘肃庆城745100；2.甘肃省庆城县种子管理站，甘肃庆城745100）

加强农村集体资产与财务监督管理是当前全面深化农村改革的需要，代表了最广大人民群众的根本利益， 探索一种适应新形势新阶段的新型农村财务监督管理体制，对于农村经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。

农村财务；监督管理；体制改革

全国一些省份全面推行农村财务监督管理体制改革，解决了长期困扰我国农村经济发展和社会稳定的难点问题，规范了国家、集体、农民三者之间的利益分配关系，解放了农村生产力，提高了农民的生产积极性。但是，农村财务监督管理体制改革的推行，使原有的农村集体资产与财务监督管理和农民负担监督管理的基础发生了变化，农村集体资产与财务的监督和农民负担监控的体制和方法都需要作出相应调整，探索一种适应新形势新阶段的农村集体资产与财务监督管理体制，妥善解决我国农村公共权力的“越位”和“缺位”问题，至关重要。

一、体制、模式和效果

农村集体资产与财务一直是广大农民关心的焦点，是社会各界关注的热点，是农村工作的难点。加强农村集体资产与财务监督管理是当前全面深化农村改革的需要，代表了最广大人民群众根本利益。要搞好农村集体资产与财务监督管理，就需要积极的尝试和探索，深入调查研究，摸索出一套符合我国农村实际的体制和办法。

从甘肃对全省一些地方进行的不同形式的农村财务监督管理体制改革试点调研资料看，根据农村经济结构状况和农村财务监督管理的特点，按照农村集体经济收入来源的不同，笔者认为现阶段我国农村财务监督管理体制和模式在法律、法规和政策规定的框架内，按照两种监督管理形式运作比较符合社会主义市场经济体制的国情特点。

一是集体经济收入主要依靠集体经营企业和发包集体资产为经济收入来源的确定为经济发达地区。由于经济发达地区干部管理能力强，农村集体有收入，农村公共支出不需要直接从村民中收取，加之农民的经济收入高，负担轻，农民对农村财务的关注程度不强烈，农村集体资产与财务监督管理实行村有村管理或会计委派、县（乡）农经部门定期审计监督的形式，收效比较明显。通过在我省的一些地方试点证明，采取这一形式管理农村财务既放活了村集体经济组织的经营自主权，又保证了农村集体资产的安全，有利于壮大集体经济实力，促进农村经济全面发展。

二是集体经济收入依靠国家财政补助、出售集体资产为主要收入来源的定性为欠发达地区。由于经济欠发达地区，农村干部的管理能力差，法律意识淡薄，自我约束能力较弱，农民的收入低，负担重，农村公共支出中大部分来源于农民自身，村民对集体财务支出关注强烈，因此农村财务监督管理实行“村财乡管”，办法得当，效果显著，在改革试点地区已引起了社会各方面的广泛关注。这一形式的运作模式是：在不改变农村集体经济组织资金的所有权、使用权、审批权以及核算单位的前提下，实行审批权、监督权和资金管理权“三权”分离。乡（镇）农村经营管理机构成立农村财务代理服务中心，取消村组财务监督管理人员，代理中心代理村组会计业务，村级只设一名报账员。代理中心为各村分别设立账户，分别建立账簿，分别核算财务收支。银行账户实行代理中心与村委会共同管理。在审批权上，按照资金的用途，金额大小，分别由村委会主任，村委会主任和村民理财小组，村委会主任、村民理财小组和村民大会审批。审批后报代理中心报销，代理中心依照有关制度进行审核，对于不符合规定的开支，代理中心有权拒绝报账。对于合理开支，代理中心在票据和现金支票或转账支票加盖审核专用章后，报账员方可到银行支取现金或转账。银行在办理支付业务时，必须查验相关票据上的印鉴是否齐全（农经审核专用章、民主理财小组审核专用章、审批人专用章等）。通过试点实践，充分证明，建立新型的农村财务监督管理体制，对于农村经济发展和社会稳定具有十分重要的意义：一是抵制了不合理开支和收费，减轻了农民负担。据2003年甘肃省庆城县的试点来看，农村财务实行“村财乡管”以后，共拒付不合理开支30余万元，其中节约招待费17万元；抵制不合理收费6万元，减少村组财会人员50多人，节约管理费10余万元。二是保证了农村财务常公开，增强了透明度，真正体现了农民群众当家作主的民主权利，改善了干群关系。庆城县农村实行“村财乡管”后，农村财务监督管理比较规范，全县17个乡（镇）、办事处都建立健全了村级财务监督组织，推行“以群众监督为主体、代理机构监督为依托、审计监督为补充”的财务监督机制，从而消除了农村的不稳定因素和因财务问题引发的集体上访。三是有利于降低农业生产成本，提高我国的农业国际竞争力。目前我国农业面临着新的挑战，需要采取有效措施，加以保护和支持，增加对农业的投入和对农村公共管理事务的补贴不乏是一种好的办法和形式，农村财务实行“村财乡管”正是基于以上认识而采取的措施。四是有利于加强农民负担和农村承包合同的监督管理。通过这一形式的财务监督，承担农民负担和农村承包合同监督管理的农经部门可以及时的发现农民负担和农村承包合同管理中存在的问题，及时加以查处和解决或向上级有关部门反映。对于事前化解农村不稳定因素具有重要的现实意义。五是有利于打破传统的城乡二元结构，更多的为农民提供更好的公共服务。有利于推动农村养老、医疗保险服务。六是有利于加强农村基层组织建设。农村实行“村财乡管”制度以后，一般由村党支部书记兼任村务公开监督委员会主任，实现了党支部对村级经济工作的领导和对村委会工作的监督，很好地解决了村党支部与村民委员会的关系。七是有利于杜绝农村新的不良债务的发生。八是从根本上扭转了农村财务监督管理混乱的问题。彻底改变了过去财务监督管理中的“节节账”、“片片账”、“摊摊账”的问题。九是很好地解决了乡镇政府、有关部门截留、挪用、侵占集体资金的行为。实行“村财乡管”制度以后，一方面，乡镇政府和有关部门要挪用侵占集体资金，难以通过村民主理财小组（或村民大会）审核，因此就无法从银行领取或转取资金。另一方面，有关部门要截留集体资金，农村干部贪污、挪用、侵占集体资金，又无法摆脱农经机构的监督，从而保证了集体资金的安全。

总的来说，农村财务监督管理体制改革是与时俱进的结果，不仅强化了农村各种权力间的约束与监督，实现了权力科学合理的分配与重组，化解了矛盾，促进了发展，而且加快了农村民主法制化进程，真正保障了农民和农村经济组织的合法权益，顺民意，合民心，得到了农民群众的真心拥护。但是，农村财务监督管理制度改革只是农村经营管理体制创新的初步尝试，仅仅是开始，还有很多问题需要进一步探索和研究。

二、困难与问题

由于受体制的约束和认识等多方面原因的影响，进行农村财务监督管理体制改革也将会出现一些困难和问题。一是进行农村财务监督管理体制改革势必会触及部分农村干部和一些部门的利益，改革中必将会遇到阻力。二是部分县乡领导对农村财务监督管理体制改革认识有偏差，不能正确理解加强农村财务监管与全面落实《村民委员会组织法》的关系，对实施农村财务监督管理体制改革有顾虑。三是现行的农经管理体制不适应新形势新阶段的要求。具体表现在：乡镇实施农村综合改革以后，以监督（农村集体资产与财务监督、农民负担监督）为主要职能的农经机构难以对领导它的县乡政府和与之有利益关系的权力部门，全面履行监督，以致影响了农村各项改革的效果。四是农村税费改革以后，农村转移支付难以及时足额到位，影响了村级组织的正常运转。五是现行的法律法规体系对进行农村财务监督管理体制改革支持力度不够，势必影响到改革的成果和效果。六是国家对农经服务体系建设的投资不足，基础设施差，个别地方实施中就可能出现安全等问题。七是化解历史遗留的乡村两级不良债务，困难重重。

三、对策与建议

针对以上农村财务监督管理体制改革试点中出现的困难和全国其他地方农村财务监督管理中存在的问题，笔者认为应该采取以下措施加以解决。第一，加强学习宣传，深刻领会《宪法》中农村集体经济的条文和《村民委员会组织法》中有关村民自治权利的规定，正确处理《宪法》、《村民委员会组织法》和农村集体资产监督管理方面法规以及农村产权制度改革政策的关系，争取社会各方面最广泛的支持。第二，加强领导与协调。县、乡党委政府要把农村财务监督管理工作当作农村中一项重要工作来抓。要协调财政、农业、监察、检察、法制、公安、人事、工商、税务、银行等部门积极协助农经机构开展工作。第三，改革现行的农经管理体制，实行“条块结合，以条为主”的管理模式，加大对县、乡政府和有关部门的监督力度。第四，改革现行的财政转移支付资金的拨付体制。由于县乡财政困难，容易出现挤占挪用村组资金的现象，因此建议设立市（地）、县级农经专户，由农经专户垂直下达，确保国家支持农村的资金及时足额到位，确保农村基层组织正常运转。第五，应尽快出台《农村集体资产监督管理条例》，加强对农村集体资产与财务的管理，强化对农民负担的监督。第六，增加对农经社会化服务体系建设的投入，确保农经机构为农民提供更多更优质的服务。化解农村矛盾，促进农村经济健康发展。第七，全方位、多途径地化解乡村两级不良债务，确保农村各项改革的顺利进行。

总之，进行农村财务监督管理体制改革是一项系统工程，涉及面广，政策性强，情况复杂，背景深厚，既要兼顾村级组织民主决策权和经营自主权，又要政府代表最广大农民的意志，加强对农村公共管理事务的服务、监督与指导，进行全方位、多层次的综合改革，才能真正实现农村的长治久安、经济繁荣。

（编辑：魏翔）

F302.6

A

1673-9019（2016）11-0026-03

来稿日期：2016-04-18

张敏（1972-），女，甘肃庆城人，农艺师，主要从事农村合作经济经营管理工作。