重庆“地票制度”对杭州推进新型城镇化的启示

◎王柏军

重庆“地票制度”对杭州推进新型城镇化的启示

◎王柏军

“地票制度”是盘活农村存量土地资源、统筹优化城乡土地利用的重要举措。重庆在全国率先设计实施了“地票制度”，有许多可供杭州借鉴的经验。本文在分析总结重庆“地票制度”实践的基础上，结合杭州实际，提出加快实施“地票制度”、推进新型城镇化建设的对策建议。

土地利用 “地票制度” 重庆经验 新型城镇化 杭州

作者王柏军，杭州市人民政府研究室主任科员（邮政编码 310026）。

新型城镇化，是现代化的必由之路，是经济持续发展的重要动力，也是事关亿万人民的民生工程。推进新型城镇化，核心是人，直接体现是农业转移人口的市民化。农业转移人口转化为市民，涉及的因素很多，其中最为关键的一个因素是土地。一方面，转移农民在城市居住生活，需要城市增加相应的建设用地；另一方面，农民进城转化为市民，需要有途径处置其在农村的宅基地等财产，以解后顾之忧，并提高其进城安居乐业的能力。但根据现有的制度安排，农村集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一，农民的宅基地等财产权利很难实现，严重制约了农民进城的能力。这就需要从制度层面进行创新，打破城乡二元分割的土地格局，实现城乡建设用地的同等入市、同权同价。在这方面，重庆的“地票制度”走在了全国前列，很多做法、经验值得杭州学习借鉴。

一 重庆“地票制度”的实施背景和内在逻辑

按照全球城镇化的普遍规律，伴随农业转移人口的市民化，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，而耕地会有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地一般为100平方米，农村居民人均用地量则为200～300平方米，约为城镇的2.5倍。从理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。但从我国城镇化的进程看，出现了与这个普遍规律相悖的情形。一方面，随着大量农民进城转化为市民，城镇建成区面积不断扩大，城市建设用地刚性增加；另一方面，由于法律、政策的限制，农村土地非国家征收不得转化为城市建设用地，致使农民进城后留在农村的建设用地缺乏退出渠道，农村建设用地大量闲置，同时耕地却连年递减。这一“土地困局”，是我国推进新型城镇化亟待破解的重大课题。

基于此，2005年国土资源部批准部分城市开展城乡建设用地增减挂钩试点，2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，这在一定程度上缓解了城镇建设用地压力，也为规模经营和发展现代农业创造了条件，但同时也存在挂钩范围较小、主要依靠行政性指令配置资源、市场机制作用发挥不够、农民权益保障不够充分等问题。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，冀望通过市场化交易平台，弥补试点工作中的不足，更好地实现城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的目标，促进土地集约化利用，走出“土地困局”。

作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，于2008年在全国率先设计实施了“地票制度”，力求盘活农村存量土地资源，统筹并优化城乡土地利用，更好更快地推进新型城镇化。重庆“地票制度”的核心要义是，在对农村建设用地进行确权分置的基础上，鼓励农村闲置、废弃的宅基地和集体建设用地复垦，并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易，最终实现土地资源的市场化配置。

根据重庆“地票制度”的设计，可以看出其关键是针对农村建设用地相对模糊的产权状况进行确权分置，在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、土地所有权归集体的前提下，把土地使用权视为一种有益物权归位农民，使得所有权和使用权按比例获取各自的收益，增加农民利益，盘活低效农村建设用地，加快新型城镇化，实现农村、城市、企业多方共赢。实践证明，重庆的“地票制度”是一套行之有效的制度设计，既顺应了城镇化发展的普遍规律，也有利于加快推进新型城镇化，非常值得学习借鉴。

二 重庆“地票制度”的主要做法和成效

按照“地票制度”的设计，“地票”的形成和使用必须经过四个基本环节。一是复垦。在农民自愿和农村集体经济组织同意，且留足农村发展空间的前提下，可提出土地复垦立项申请，经区县土地行政主管部门批准后，可将农村建设用地进行复垦，变为耕地。二是验收。实行“三级”验收制度。在土地整理完毕后，首先由项目业主自查复垦质量；其次由区县土地行政主管部门会同农业部门进行严格验收，并按一定系数折算为有效耕地面积；最后由市土地行政部门核发农村建设用地复垦验收合格证，以此作为“地票”的来源。三是交易。“地票”通过农村土地交易所面向社会公开交易，购买者可以是一切农村集体经济组织、法人或其他组织，以及具有独立民事能力的自然人。四是使用。“地票”持有人可在符合城市总体规划和土地利用总体规划的区域内，选定待开发的土地，凭“地票”完成征地安置补偿，并按招、拍、挂有关规定取得国有建设用地使用权。

根据重庆的数据统计，从2008年启动地票交易到2015年，累计交易地票17.4万亩、347.6亿元，成交价稳定在20万元／亩左右，落地使用地票11.7万亩。从实践看，重庆的“地票制度”主要发挥了几大效用。

（一）实现了市域内土地的流转

“地票制度”突破县域内点对点的挂钩模式，采用“跨区县、指标对指标”的模式，打通了城乡建设用地市场化配置的渠道，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换，突破了城市化、工业化的用地瓶颈，形成了重庆市城乡建设用地的“一盘棋”。

（二）推动了农业转移人口的市民化

农民通过获取“地票”的收益（户均收益为10万元左右），解决了进城落户的“安家费”，加上重庆市户籍改革政策的扶持，较好地解决了农民进城后住房、养老、医疗、教育等社会保障问题，使他们更快更好地融入城市。

（三）保护和增加了耕地

“地票”运行按照“先造地、后用地”的程序，把复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件，对农村闲置废置建设用地进行复垦，既新增了耕地，又新增了建设用地指标，还有利于落实耕地占补平衡制度。

（四）开辟了反哺“三农”新渠道

“地票”交易所得扣除必要成本后，按15∶85的比例分配给集体经济组织和农户。这一制度安排充分发挥市场的价值发现功能，使得边远山区的农村建设用地能够分享城市周边土地的级差收益，既增加了农民的财产性收益，又为新农村建设提供了资金支持。

（五）优化了国土空间开发格局

“地票制度”采用“跨区县、指标对指标”的模式，使需要保护的区域得到有效保护，可以开发的区域能够集约集聚开发，有利于推进区域发展差异化、资源利用最大化和整体功能最大化。

三 重庆“地票制度”对杭州推进新型城镇化的启示

作为浙江省省会，杭州的经济总量长期以来居全国副省级城市前列，但在萧山、余杭撤市设区前，杭州的市区面积仅为683平方公里，列全国副省级城市倒数第1位。2001年，国务院批复同意撤除萧山市、余杭市，设立萧山区、余杭区，杭州市区面积扩大到3068平方公里，成为长三角地区仅次于上海的第二大城市。2002年，杭州市第九次党代会做出了“构筑大都市、建设新天堂”的城市化重大战略决策，杭州的城镇化进程开始历史性的一跃。自2005年开始，杭州市委、市政府陆续制定出台了一系列政策措施，保障进城农民的收入、住房、教育、医疗等权益，城镇化加快从被动向主动转变。2010年，杭州市委工作会议做出以新型城镇化为主导、推进城乡区域统筹发展的战略部署，重点培育中心镇、小城市的发展，吸引农业转移人口进城入镇安居乐业。2015年2月，富阳区正式挂牌，杭州市区面积进一步扩至4899平方公里。截至2015年，杭州市常住人口为901.8万人，居住在城镇的人口为679.06万人，常住人口城镇化率为75.3%；居住在乡村的人口为222.74万人，占总人口的24.7%。

随着市区面积的扩大和进城入镇人口的增多，最直接的体现是城镇面积不断扩大，建设用地需求不断增加。不可否认，在这个过程中有些地区片面追求城镇建设的规模和速度，忽视挖掘内涵，城镇框架拉得过大，建设用地增长速度远远快于农村人口转移速度，不合理利用和浪费土地现象突出，土地瓶颈问题越发凸显，主要体现在两个方面。一方面，城镇土地供需矛盾突出。《杭州市土地利用总体规划（2006～2020年）》确定到2020年末全市新增建设用地指标42.36万亩，实际到2012年已基本使用完毕。根据国务院2016年初批复同意的《杭州市城市总体规划（2001～2020年）》（2016年修订），到2020年城市建设用地控制在430平方公里以内，虽然相比2007年的400平方公里增加了30平方公里，但与新型城镇化快速推进的需求相比，可利用的建设用地仍然十分短缺。另一方面，全市耕地保有量逼近红线。2012年末，杭州市实际耕地保有面积为340.87万亩，人均0.49亩，为全省平均水平的87%、全国平均水平的35%，其中基本农田保护面积为282万亩，与规划确定的耕地红线非常接近，部分区、县（市）已经处在“警戒线”上下，保护、增加耕地面积的任务十分紧迫。

针对于此，近年来杭州在土地改革方面积极探索，推出了包括城乡建设用地增减挂钩、征地制度改革试点、宅基地跨村流转和农民住房财产权抵押贷款改革试点以及户籍制度改革试点等在内的改革举措，并取得了一些成效，但城镇建设用地紧缺、农村集体建设用地闲置浪费、农村耕地保护任务重等矛盾和问题尚未得到根本解决，城乡建设用地尚未实现同等入市、同权同价，城乡统一的建设用地市场需要加快建设。

基于此，结合重庆“地票制度”的实践，对杭州加快推进新型城镇化有三方面的启示。

（一）思想理念上更加解放

重庆的“地票制度”需要中央批准，目前仅限于在重庆市范围内施行，复制有一定的难度。但其之所以能开展试点，充分说明了大方向与国家全面深化农村土地制度改革和健全城乡发展一体化体制机制是一致的，也体现了国家需要地方先行先试，尽快找到一条普适的、破解城镇化推进中“土地困局”的路径。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障，对全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用，对缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变，对切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展，都将产生广泛而深远的影响。杭州应在严格遵循《土地管理法》《土地承包法》《物权法》和中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等法律政策，坚决守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，进一步解放思想、大胆探索，创造性地落实推进中央部署实施的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等改革工作，加快新型城镇化体制机制的创新。

（二）制度设计上更加顺势

重庆的“地票制度”之所以能取得明显成效，关键在于设计之初就以遵循城镇化普遍规律和新型城镇化发展大势为前提。对杭州来讲，加快推进新型城镇化需要围绕“地、人、钱”三大核心，做好系统制度设计的大文章。在“地”的方面，制度设计的核心任务是统筹城乡建设用地规模，切实保护耕地，着力实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少的基本平衡，同步增加耕地。在“人”的方面，制度设计的主要任务是加快农业转移人口的市民化，优先解决本地区已进城常住人口落户问题，逐步完善细化落户政策，长期接纳就业能力强、适应杭州市域城镇发展需求的农业转移人口落户，形成明确、稳定的定居预期。在“钱”的方面，制度设计的主要任务是分担农民进城的成本和城镇建设的资金。通过深化改革，更好地保障农民权益，增加其财产性收益，提高其进城安家的能力；更好地筹集资金，加快城镇基础设施和公共服务设施建设，提升城镇功能。

（三）实践探索上更加大胆

学习借鉴重庆“地票制度”，加快推进杭州新型城镇化，需要在以下几个方面勇于探索、大胆实践。

一是用地上采取指标换指标政策。全面落实城镇建设用地增加和农村建设用地建设相挂钩的政策，结合推进农村土地征收、宅基地制度改革试点等，高标准推进村庄整治和土地整理，探索农户对宅基地使用权的自愿有偿退出机制，加大农村闲置、废弃建设用地的复垦力度，减少农村建设用地指标，相应增加城镇建设用地指标，从而真正把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城镇区域，使“不动产”变成“虚拟动产”，实现城乡共赢。

二是产权上采取活权增收益。在继续做好农村产权确权、登记、颁证工作的基础上，健全完善农村产权流转市场体系，更好地发挥已建的农村产权交易平台作用，引导和支持农民依法自愿有偿转让土地承包经营权、农村集体收益分配权等权益，真正使农村各类产权“动起来”，多途径增加农民收益。特别对农户宅基地用益物权，要鼓励其将宅基地复垦为耕地后，将形成的指标交由交易平台进行交易，交易形成的新增建设用地指标收益和新增耕地占补平衡指标收益主要分配给农户。同时，在符合规划的前提下，尽早让农村集体建设用地享有与国有土地平等的权益，实现农村建设用地资源证券化和城乡建设用地权能的并轨，提高农民进城安居的能力。

三是区域上实行差别化政策。对杭州而言，根据城市综合承载能力和功能定位，对转移人口的市民化必须分区分类、因地制宜。主城区要有压有保，在疏散部分非城市核心功能的同时分流相应人口，重点吸引中高端等外来人才。余杭、萧山、富阳等地应加快建立完善与稳定就业、居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，提高户籍人口城镇化水平。四县市应结合中心镇、小城市的建设发展，做出更加具有操作性的政策安排，加快促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口进城落户，并按照政府和进城落户居民共同承担的原则，研究解决依附在户籍之上的医疗、教育、社保等问题。同时，要全面实施居住证制度，加快城镇基本公共服务全面覆盖未落户城镇的常住人口。

四是机制上实行多元化保障。一方面，创新政策安排，实行“人地钱”挂钩，城镇建设用地新增指标、财政转移支付、产业和基建项目安排等要向吸纳农业转移人口多的重点城镇倾斜。另一方面，创新投融资机制，实行多元化投资，根据经营性、准经营性和非经营性项目的不同特点，采取更具针对性的政府与社会资本合作模式，广泛吸引社会资本参与城镇基础设施、市政公用设施建设和棚户区、城中村改造，全面提升城镇功能，打造一批适用、经济、绿色、美观的中小城镇，为城镇居民营造宜居宜业的美好家园。

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）。

黄奇帆：《农地交易的重庆实验》，《瞭望》2010年第45期。

黄奇帆：《地票制度实验与效果》，《学习时报》2015年5月7日。

姜大明：《建立城乡统一的建设用地市场》，《人民日报》2013年12月19日。

（责任编辑 方晨光）