整体性治理视角下政府公共服务供给碎片化改革路径

整体性治理视角下政府公共服务供给碎片化改革路径

现阶段，我国政府在公共服务供给方面存在严重的 “碎片化”问题，导致出现服务质量低下、大量社会资源浪费、交易成本加大的现象。整体性治理正是针对目前政府公共服务供给碎片化困境提出的一种新的治理理念。整体性治理是基于新公共管理理论基础上而提出的治理理念，其核心思想是通过跨越各部门之间的边界，整合社会资源，提高服务效率，以实现政府目标。

公共服务；碎片化；整体性治理

自上世纪90年代以来，科层治理由于各部门政策目标不一致、职能重叠、效率低下、公共服务分布于不同部门之间，呈现分散性、不连贯性的特点，无法满足广大群众对公共服务的需求。各部门在公共服务供给过程中，大多时候没有能进行良好的沟通合作，而是各自为政，这使得公共服务供给出现严重的碎片化问题。从表面上看，各部门都在为公众提供公共服务，实际上公众得到的公共服务是零散的，不连贯的，非均等的。

如何才能有效化解公共服务供给过程中碎片化困境，引起了学术界广泛热议。有学者（2002）认为通过提供整合性公共服务来化解碎片化困境，整合性公共服务就是伙伴关系、责任治理以及通过在线网络技术和平台提供服务的过程。有学者（2005）提出协同性公共服务的解释框架，他认为协同性公共服务的本质在于通过协同知识和资源战略提供服务，伙伴关系是协同的一项基本工具。晋军（2008）认为，由于公共服务供给碎片化和需求表达碎片化是紧密相连的，基层无法进行有效的需求表达，因而无法影响重大事项的决策，因此应建立公众有效的需求表达渠道。孔娜娜（2014）从服务信息、服务流程、服务形式三个方面来阐述我国社区目前公共服务供给存在的碎片化问题，她认为根本原因在于政府职能碎片化，要改变这种现状，必须从部门职责分工、权力关系、部门职责等方面入手。在已有研究的基础上，本文提出在整体性治理理念的基础上，科学构建权责分明的组织架构，建立科学合理的运作机制，保证各部门之间有效衔接，相互配合，以提供高质量的公共服务。

1　公共服务供给 “碎片化”冲突表现

公共服务是政府利用各种社会资源来满足公众生活、生存与发展需求的各种服务。如果将公共服务看作一个动词，那么公共服务就是指政府履行其政府服务职能的过程。碎片化是指政府组织中的权

力、功能和资源等方面在数量、职能、地域上都存在大量的碎片化现象，在公共计划的制定和执行中缺乏协同。

1.1公共服务供给主体单一且混乱。随着社会经济不断发展，公众对公共服务质量的要求越来越高，建立更加高效优质的公共服务体系是政府现阶段面临的重要难题。过去单一的官僚体制已经不能适应社会发展的需要。理论上公共服务最佳的供给模式应该是由政府、市场和社会联合提供的模式，而我国目前的体制导致供给主体主要是政府部门。而且政府各部门在提供公共服务过程中很多时候没有能够很好的沟通协作，而是各自为政，这使得公共服务供给出现越来越严重的碎片化问题。从表面上看，各部门都各司其职为公众提供全面公共服务，但实质上提供的公共服务是碎片化的、分散的、非均等的。此外，由于政府多主体供给，这在很大程度上加深了政府公共服务供给碎片化，原本一些只需要一两个主体提供的公共服务，由于多方主体都在提供，导致出现职能重叠、重复提供公共服务、浪费大量社会资源的问题。政府一方面缺乏和公众互动，不了解公众真正需求，另一方面，自身内部也没有能及时协调配合，最终都没有发挥各自优势，加大交易成本。这是由于公共服务供给主体单一且混乱造成的现象。

1.2公共服务供给各部门之间相互推诿责任，难以协调。现代政府管理体制主要是按照组织功能将政府划分为若干职能部门，这当然符合专业化管理的要求，也在某种程度上有利于提升政府管理效率。但是当职能各异的部门在面对同一社会问题时，缺乏良好的沟通和配合，只着眼于自身利益，相互推诿责任，使整体的政策目标无法顺利实现，那么碎片化的政府就此形成。碎片化政府不仅不利于政府自身管理，影响政府公信力，而且也导致公共服务供给的碎片化。这主要体现在两个方面：一是传统的官僚制模式存在部门边界模糊的问题，经常出现边界纠纷事件，无法明确公共服务供给的责任问题。“边界纠纷”往往带来两种结果：一种是争夺“地盘”，一种是推脱责任，且两者往往是相伴而生的。一旦“地盘战”与“推责战”发生，公共服务供给的各类问题也会源源不断，比如转嫁问题，让其他部门来承担后果或代价。二是政府作为公共服务供给的中心，下设几十个专门提供公共服务的部门，但是各部门之间缺乏合作，遇到问题时相互推诿责任，尤其是遇到某些突发事件时，无法及时有效给予相应的回应，更不能妥善处理问题，这不仅降低公共服务效率和质量，也使公民不能享受到真正的公共服务。

1.3公共服务供给程序上缺乏完整的“服务链”。由于公共服务供给部门分散且混乱，各部门负责的事项有别，公众在办理某项事项时，手续十分麻烦，需要来回奔波和协调，并且必须征得多方主体同意，这无形中浪费了大量时间，增加了办事成本。同时，供给流程缺乏科学性、合理性，职能部门重叠，各部门的业务之间缺乏良好的衔接，没有形成统一完整的服务链条，程序复杂繁琐导致公共服务供给零散，公众无法享受高质量的服务，这直接影响了公众正常的生活。除此之外，政府部门在提供公共服务时，为了获得自身利益，忽略了公众的需要，缺乏服务意识，出现“身在其职，不谋其责”的现象。

2　公共服务供给 “碎片化”的困境

作为公共服务供给的主体，政府部门在横向上将公共服务部门分为教育、医疗、社保、环境卫生等多个部门，在纵向上分成省、市、县、镇多个层级。表面上看，各部门间分工明确，专业性强，工作效率有所提高，但实际上，各部门之间缺乏沟通、各自为政，不利于公共服务的提供。

2.1公共服务短缺或外溢。公共服务供给“碎片化”导致公共服务短缺或外溢，易引发公众不满。一方面，政府存在众多功能各异的公共服务供给部门，它们之间不管是在横向还是纵向上都存在不同程度的分割现象。因此，在提供公共服务时，由于目标和职能重叠，出现重复提供某种公共服务的问题。此外，这种分割现象导致他们之间缺乏沟通与合作，在公共服务资源配置上容易产生严重浪费。另一方面，尽管政府按照组织功能划分为若干职能部门，符合专业化管理的要求，使各部门能各司其职，在某种程度上有利于提升政府管理效率，但是当面对环境卫生整治、预防犯罪、社会保障等具有重叠、交互、模糊等交叉性特征的公共服务时容易出现责任和义务的真空地带，相互推诿，导致原本应该提供的公共服务反而没能够有效及时的提供。在碎片化的分割管理模式下，群众需要办理某件事情时，就需要在众多功能各异的服务机构间来回折腾、协调，需要花费大量的时间和金钱成本，不能享受高质量的服务，同时也影响政府服务部门的办事效率。此外，如此繁杂的程序可能出现多次办理未果的情况，这将直接激发政府与公众的矛盾，影响政府公信力，易引发集体性事件。2.2发展缺乏整体性。“碎片化”公共服务使各部门只注重自身的局部发展，而忽略了公共服务的整体性。要界定公共服务这个概念，必须基于整体政府视角才能准确地界定。政府部门仅仅提供单一的公共服务，即使这项服务能够有效提供也不能代表整个社会的公共服务水平。基本公共服务体系，既包括高速公路等公共产品与公用设施又包括社会保障、再分配等公共制度，还包括环境卫生、公共医疗等社会事业。现阶段，公共服务部门缺乏全局意识，往往只着眼于自身部门的局部发展，在做决策时只关注本部门是否能有效开展工作、是否能获利，而不注重与其他部门的沟通配合，忽视了政府提供整体性公共服务的使命，不能形成整体的管理目标，也很难协调开展服务，公共服务供给碎片化就此形成。

2.3公共服务供给的非均等化。在我国，公共服务供给非均等化现象十分明显，尤其是东西部地区以及城乡之间的差距悬殊。在基础教育、医疗、环境卫生以及养老等方面。优质的社会资源大多集中在沿海发达城市以及部分大中城市，落后偏远的中西部地区只能得到一些零碎的、分散的服务。首先，在医疗卫生方面，少于四成的城市居民占有绝大部分资源，但超八成的农民在就医时仍需要完全自费。相关资料显示，2009年农村居民医疗费用支出仅占城市居民医疗费用支出的1/3；在教育方面，东部发达地区聚集大量优秀师资力量，教育设施先进，而农村地区教育设施陈旧，无教师无教室的情况比比皆是。尤其是西藏、甘肃等偏远地区，教育条件十分落后，师资力量贫乏，与东部发达城市形成鲜明对比。在交通方面，国家大部分财政支出集中于发达城市，大力修建高速公路，城市道路四通八达，相比之下，农村“村村通”的基本愿望还未必能实现，农民居民想修路还需要自己筹款才能修建。

3　“整体性治理”中公共服务供给 “碎片化”的破解

随着公共服务供给问题的复杂化，以及人民群众对公共服务需求的不断增长，不同供给主体之间各自为战、缺乏协同的碎片化供给方式，已经不能满足广大群众对现代化公共服务供给的需求，需要尽快对其进行整合。

3.1构建权责分明的组织机构。要避免功能各异主体在公共服务供给中碎片化倾向，就必须理清政府、市场和社会在公共服务供给过程中扮演什么样的角色、承担什么样的职责，以形成职责明确、权责统一的供给主体结构。首先，政府是公共权力和

社会资源的合法掌控者，这决定了它在公共服务协同供给体系中处于主导地位，发挥关键作用。发挥政府的主导作用，要求政府必须是内部不同层级、不同部门之间以联合为特征的整体性政府。一种方式是从横向和纵向上对政府进行整合。通过对原有政府部门的拆分与合并，减少职能交叉的政府部门，组建职责更加明确的大部门体制；另一种方式是设立新的机构，专门负责不同职能部门之间的沟通与协调，使部门间沟通成为常态化的制度。其次，市场和社会拥有各自不同的组织功能优势，可以在公共服务协同供给体系中处于协同地位，发挥辅助作用。市场机制是资源优化配置的基础，在公共服务供给过程中，可以引入市场机制，通过企业化的管理手段和技术方法，提高公共服务供给的效率和质量。社会组织不以营利为目的，更加重视民众需求，强调对社会弱势群体的关怀，能够有效促进社会公平。而且，在阶层分化加速、利益需求多样化的现代社会，政府很难回应特定的社会需求，社会组织往往就是基于多样化的社会需求而产生并发展起来的，能够及时回应社会需求，满足公众多样化需要。所以，政府、市场和社会三者之间最佳的关系应该是既能各得其所、各司其职又能保持友好的关系，最大限度地发挥自身优势，同时又能弥补短处。推进大部制改革，加强政府部门之间的整合，实现政府不同部门间的协同供给公共服务。

3.2建立和完善部门衔接机制。运用整体性治理理念，加强政府各部门之间的协作和联系，建立和完善部门衔接机制。大部制改革既强调整合部门还要求综合改革部门之间的协作机制和配合机制。从大行政入手，综合整合机构和职能，从根本上解决机构重叠、职能交叉等问题，健全部门之间的衔接配合机制。改革必须以改善民生、提高公共服务质量为出发点，合理配置资源，加强和整合社会管理部门。随着大部制改革，政治体制也需要加快改革。通过政治体制配套改革，可以有效地实现党政部门的权力对接与职能整合。新公共管理强调部门分工协作，倡导“去集中化”，虽然在一定程度上有利于提高部门专业化水平，但在一定程度上加深了部门之间的分割，浪费大量的社会资源。而整体政府理论着重强调各机构之间的整合以及协作配合，是对当前公共服务供给碎片化问题的有力回应。从大部制改革众多成功案例中可以看出，部门整合有利于提高公共服务质量，有效减少社会资源浪费，化解公共服务供给碎片化困境。

3.3公平服务，实现公共服务供给均等化。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，有利于实现社会公平与效率的统一。整体性治理视角下的公共服务是以为广大群众提供高效优质的公共服务为基本理念，高质量的公共服务着重强调公共服务的内涵，公共服务的内涵主要指公平、公正、公开、平等。我们国家要建设服务型政府，就要转变政府职能，这就要求各级政府必须树立“民本位”思想，提高公共服务供给效率，为广大群众提高均等化服务。政府不仅要树立整体政府的观念，还要将这种观念渗透到实际工作中。政府在给公众提供公共服务时，不应该区别对待，应该给每一个公民提供平等的机会，使地区之间、城乡之间、不同群体之间都能享受到公平的待遇。不仅包括基础教育、环境卫生、社会福利还包括公共交通等基础设施。只有实现公共服务均等化，才能有效解决目前我国存在的公共服务供给碎片化的困境。

4　结语

在我国，随着社会经济文化的发展与人民生活水平的不断提高，公共服务需求复杂化、公共服务供给地区差异化以及城乡公共服务的非均等化已经成为制约社会经济发展的重要因素。多元主体提供公共服务是现阶段我国社会发展的客观要求，是广大群众不断变化和多元化需求的必然结果，但如果各主体之间没有形成良好的协作机制，缺乏必要的沟通，会导致公共服务供给碎片化问题。如何有效解决公共服务供给碎片化问题，笔者认为整体性治理模式是一种可供选择的方案。首先从观念入手，政府部门应树立整体性治理的思维，构建权责分明的组织机构，健全机构之间的衔接机制，其次要进行大部制改革，从根本上解决机构重叠问题，最后通过实现公共服务供给均等化来彻底解决公共服务供给碎片化问题。

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［3］晋军，何江穗.碎片化中的底层表达——云南水电开发争论中的民间环保组织 ［J］.学海，2008（4）：39～51.

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