美国与全球核安全治理：从主导到领军

樊吉社

未来梳理美国总统奥巴马的外交遗产，核安全治理将是其中重要的内容之一。迄今，奥巴马政府倡导的核安全峰会已经举办三次，第四次峰会将于2016年3月底在华盛顿召开，这是奥巴马总统任内加强核材料安全的收官动作。经过接近八年的努力，美国的全球核安全治理政策已经完成了从主导到领军的转型。

全球核安全治理的

美国主导时期

美国早在冷战初期就意识到核安全风险，即某个拥有核武器的国家可能以隐秘的方式将核武器运入美国并发动攻击。为了减少此种风险，美国致力于推动国际社会构建核不扩散体系，成立国际原子能机构，加强民用核能的保障监督，组建多边出口管制机制。冷战时期，美国主导推动建立的机构和制度具有鲜明的防扩散特点，恐怖分子或者恐怖组织并非防范的主要目标。

冷战结束导致核安全问题日益突出，美国主导了随后近二十年的全球核安全治理，与俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯等国展开深层核安全合作，有效防止了核武器或者核材料落入不法分子之手。

如果说“9·11”恐怖袭击之前的核安全治理重在防范国家获取核材料、核技术或核两用品，此后的重点转向防范恐怖分子或者恐怖组织制造核恐怖。美国高度重视防范恐怖分子或者恐怖组织制造核恐怖的可能。美国推动联合国安理会分别于2001年和2004年通过1373号决议[1]和1540号决议，要求各国“对生产、使用、储存或运输中的”核物项加强衡算和安保、制订并保持有效的实物保护措施、加强边境管控和执法努力。[2]国际社会在核安全制度建设层面的努力也获得了一定成效，包括修订《核材料实物保护公约》、联合国大会通过《制止恐怖主义行为国际公约》等。同期，双边或者多边核安全合作显著增多：美国主导的“合作削减威胁”项目得到扩展、八国集团建立“防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”、美俄建立“打击核恐怖主义全球倡议”等。

全球核安全治理

进入美国领军时期

无论是冷战时期，还是冷战结束后的近二十年间，美国都一直是核安全治理的主导角色：美国最早关注核安全问题、主导双边或者多边核安全合作、推动核安全相关国际制度的建立、维护和强化。因此，奥巴马政府之前的全球核安全治理大致可以看作是美国主导时期，而随着核安全峰会的倡议与召开，全球核安全治理从美国主导进入美国领军时期。

奥巴马自入主白宫后就誓言构建一个无核武器世界，加强对全球范围内核材料的安全保护，并倡议举办核安全峰会（Nuclear Security Summit）。[3]通过发起核安全峰会，美国凝聚了国际社会的核安全共识，实现了全球核安全治理议题的重塑，使全球核安全治理进入“众筹”模式，美国亦从核安全的主导角色转型为领军角色。

核安全威胁曾经是美国或者美欧等发达国家的核心关切，核安全峰会则将核安全威胁塑造为所有国家的安全威胁。各国在核安全峰会期间讨论核恐怖主义的严重性和迫切性，并发布公报，承诺加强核安保和减少核恐怖主义威胁，应对核安全威胁如同应对气候变暖问题一样，成为新的国际共识。

过去近二十年间，美国曾经“单枪匹马”出钱、出力以加强独联体国家的核安全风险管控，后来参与国家逐渐扩展到主要发达国家。过去七年中，核安全峰会的发起和召开进一步扩大了参与国家的范围，越来越多的国家和国际组织积极响应了美国倡议的核安全峰会。[4]各国国家领导人在参加核安全峰会期间纷纷做出承诺，这有助于提升核安保问题在各国国内议程上的地位，相应的人力、物力、财力投入随之增加，核安全全球治理进入“众筹”模式。

不仅如此，核安全峰会的召开还进一步强化了现有的国际规范并突出了国际合作的必要性。三次核安全峰会的公报均明确要求各国加入并遵守现存核安保条约、机制，敦促各国就核安保问题强化各类合作。同时，国际原子能机构的核安全职能得到加强；联合国安理会于2009年通过1887号决议更是要求“所有国家都须采取有效措施，防止恐怖分子获得核材料或核技术援助”。[5]全球核安全治理从美国亲力亲为，转入各国共同参与阶段。

美国与全球核安全治理：

2016年以后

核安全峰会召开三次之后，召开第四次核安全峰会的必要性曾经引起质疑。奥巴马政府对第四次峰会的预期也回归理性，此次峰会目标将是重申核安全风险，强调各国能够采取和必须采取的核安全措施，诸如减少高浓缩铀的使用、加强核材料安全保护、打击核走私、阻断核恐怖主义行动等，[6]美国还希望进一步强化全球核安全框架。

可以预期，第四次核安全峰会之后的全球核安全治理工作将进入常态，从首脑层面转到工作层面。国际原子能机构将是未来全球核安全治理的核心机构，各国在多大程度上解决国际原子能机构“缺钱、少人、授权不足”的难题有待观察。核安全治理从大国主导转为各国共同参与、履行“国家责任”，但各国国情不同、挑战不同、能力有别，这些国家能否从源头上加强对核材料的管控依然存疑。加强核安全同样需要国际合作，发达国家能否为发展中国家提供人员培训、情报共享，甚或资金、技术和设备支持？发展中国家能否积极与国际原子能机构合作？这都是有待回答的疑问。

对美国而言，全球核安全治理同样存在一些变数。奥巴马本人高度重视核安全威胁，并为此做出了巨大努力，美国国会也并未明确抵制行政部门的行动。下一届总统是否同样重视核安全问题，未来国会两党之争是否波及核安全议题？此外，美俄关系因克里米亚事件恶化，俄罗斯不仅终止了双边核安全合作，而且抵制第四次核安全峰会，这也给未来的全球核安全治理增加了变数。

（责任编辑：徐海娜）