加快天津区县经济薄弱村持续发展问题探析

宋建辉

(天津市农村经济与区划研究所，天津 300192)



加快天津区县经济薄弱村持续发展问题探析

宋建辉

(天津市农村经济与区划研究所，天津 300192)

摘要：增强经济薄弱村持续发展能力是缩小城乡差距、实现城乡统筹协调发展的必要前提。文章在对经济薄弱村内涵加以界定的基础上，综合分析了天津区县经济薄弱村发展面临的诸多现实困境。分析表明：经济薄弱村突出存在村集体收入偏低、收入来源单一、债务负担沉重、可用资源少、资产管理混乱等实际问题，直接影响了当地新农村建设的进程和农民增收致富。进一步分析发现：思想认识偏差、制度体制束缚、政策扶持力度不够、领导班子能力偏弱造成经济薄弱村发展水平偏低且难以持续。未来，经济薄弱村应创新发展模式、运行体制和管理机制，切实增强其内生发展动力。具体通过化解村级债务、村集体经济产权制度改革、挖掘现有资源资产潜力、强化基层人才队伍建设、加大财政资金扶持力度、推进结对帮扶工作开展等系统综合措施促进经济薄弱村持续发展能力的提升。

关键词：经济薄弱村；集体经济；村集体；产权制度；天津

0引言

党的十八大报告提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。同时，报告指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要求加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。事实上，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村[1]，尤其是经济薄弱村；没有农村的小康，特别是经济薄弱村的小康，全面建成小康社会就无法实现。而天津作为我国北方经济中心和国际港口城市，在加快推进工业化、城市化进程中积极探索实践宅基地换房建设示范小城镇和“三区”(农村居住社区、示范工业园区、农业产业园区)统筹联动发展，有效促进了农业农村发展和农民增收。然而，得益于工业化、城市化发展成果实现农村繁荣的村庄毕竟只是少数，市区周边尤其远郊区县依然存在相当数量的经济薄弱村。这些村由于集体经济基础薄弱、产业结构落后、造血功能不强，农民收入依然偏低。因此，如何切实增强经济薄弱村持续发展能力成为未来天津破除城乡二元结构、实现城乡统筹协调发展的基础和关键。

关于经济薄弱村的概念内涵与界定标准，理论和实践中尚无权威定义。浙江省委省政府在《关于扶持经济薄弱村发展村级集体经济的意见(浙委办[2012]79号)》中将经济薄弱村界定为村集体经济年收入在10万元以下且经营性收入(村经营收入、发包及上交收入和投资收益之和)在5万元以下，村级组织运转困难的村。同样，上海市委则在《关于本市加强农村综合帮扶工作的若干意见(沪委发[2013]8号)》中将经济相对薄弱村界定为村里农民收入明显低于全市农民平均水平，基础设施建设和社会事业发展相对滞后，一般处于纯农地区，产业结构比较单一，村级公共服务经费难以保障的行政村。可见，不同省市由于农村经济发展条件和水平不尽相同，相应的经济薄弱村界定标准也存在一些差异。综合已有观点，结合天津推进农村集体经济发展和结对帮扶困难村工作实际，笔者所述经济薄弱村特指村集体经济年收入20万元以下，主导产业不突出，可供村集体直接支配开发的资源资产偏少，农民收入偏低，收入难以满足公共开支运转需要的行政村。据此界定，结合农经部门汇总数据，全市截至2012年底仍有经济薄弱村1728个，占全市村集体总数的46.1%。

1经济薄弱村发展的现实困境

由于地理位置、资源禀赋、历史基础、政策环境等因素限制，目前天津区县经济薄弱村发展面临诸多现实困境，直接影响到当地新农村建设进程和农民持续增收致富。

1.1村集体收入偏低

农村税费改革后，村级提留被取消，相应村集体收入严重萎缩。2012年， 1728个经济薄弱村集体总收入16513.1万元，村均收入9.56万元，仅为全市村集体年均收入的5.1%。由此可见，经济薄弱村与其他高收入村、中等收入村集体收入差距甚为明显，相应导致村级组织运转困难，发展壮大村集体更是无从谈起。就区域分布而言，经济薄弱村主要位于蓟县、宝坻、武清、静海、宁河远郊涉农区县，5区县合计1639个经济薄弱村，占到了全市经济薄弱村总数的90%以上；环城4区和滨海新区由于工业化、城市化发展水平较高，经济薄弱村数量明显偏少。这些村集体没有可依托明显优势资源，又缺少产业开发项目，很难吸引到外部资本、技术、人才等要素进入。村集体组织常年处于松散或半松散状态，加之缺乏有效的经营管理技能，导致集体经济经营性收入常年停滞不前，有的甚至资不抵债，成了所谓的“空壳村”[2]。

1.2村集体收入来源单一

就全市经济薄弱村整体发展情况而言，村集体收入主要来源于集体机动地、荒山、滩涂、池塘水面、闲置厂房、办公用房等资源资产的自主经营或发包租赁收入，两项收入占到了总收入的一半以上，收入渠道较为单一且收益不高。其余收入则为财政转移支付收入、征地等资源补偿性收入、投资收益及其他收入，这些收入多有特定功能或专项用途，对村集体持续发展直接作用不明显。另外，部分低收入村由于增收渠道有限，自身“造血”能力不足，村集体的支出压力明显增大。这些村主导产业多以传统农业种植或养殖为主，基本没有二、三产业开发或资源资产经营活动。村民对土地的依赖程度较高，多倾向于独立分散经营，在缺乏稳定就业和社会保障的前提下不愿放弃土地承包经营权，进而制约了土地资源的集约规模化经营。相应村集体潜在优势资源或产业规模小而分散，难以形成规模集聚效应，自然也难以成为村集体收入的重要来源。

1.3部分村集体债务负担沉重

截至2012年底，全市村集体负债总额达457.6亿元，其中绝大部分为经济薄弱村负债。负债主要用于村内水、电、路、渠等基础设施建设和教育、医疗、卫生、社保等公益事业支出。经济薄弱村由于主要收入来源单一，且年收入额偏低，村集体债务短时间内难以消化，更制约了村集体的持续发展。如对西青区18个经济薄弱村调查表明，村集体资产总额2.65亿元，负债总额2.53亿元，资产负债率高达95.5%，接近资不抵债的地步。由于村集体基础薄弱，债务久拖未还，部分村集体甚至上了相关金融机构的“黑名单”，未来再获金融支持将很困难。这些普遍而沉重的村级债务形成时间长、数额巨大、涉及面广，不仅严重困扰着农村经济发展和农村社会稳定，更成为新农村建设进程中的一大障碍，损害了农民的根本利益[3]。

1.4村集体可用资源偏少

目前，土地和劳动力更加成为农村集体经济发展的重要资源和关键因素。全市农村人均占有耕地面积约在0.08 hm2，经济薄弱村多处于涉农区县，其拥有土地资源相对更加丰富。然而，这些土地多分散掌握在农户手中，集体预留机动地面积和非农建设用地指标相对偏少。村里农民也多以务农为生，视土地为生命和“最后的保障”，不愿放弃土地配合村集体进行集中统一流转发展现代高效农业。少量建设用地指标也多零散分布，整合利用难度很大，无法为村集体带来可观现实收益。另外，就劳动力而言，农村有知识、有能力、懂技术、善管理、会经营的青壮年农民纷纷外出打工或经商，村集体经济发展缺少优秀人才支撑，也很难选出令群众满意的村干部。土地的分散经营和劳动力流失造成农村集体经济发展面临着生产缺技术，决策缺能人，产业缺项目或项目难落地的困境[4-5]。

1.5村集体资产管理混乱

近些年，天津区县对村级财务实行了村账镇管。然而，限于机构设置、人员不足、专业技能等因素制约，农村“三资”(资源、资产、资金)管理规范化水平仍待提高，且在经济薄弱村尤为明显。突出表现为农村经营性资产、非经营性资产、资源性资产管理主体混乱、权责不清、账实不符，甚至存在集体资金“体外循环”现象。个别村干部借发展集体经济之名，通过随意改变资产权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等方式，恶意侵占、挪用、挥霍浪费、甚至贪污集体公共资产，直接损害了农民的根本利益。如在集体资源资产发包租赁过程中，村集体往往缺乏公开招投标的竞价机制，很多发包租赁合同不规范，发包期过长，承包价过低。村集体当年获得承包收入后，其余年份再无重要收入来源，相应降低了集体收入的持续性和稳定性。

2经济薄弱村发展水平偏低的深层原因

深入分析发现，经济薄弱村多为近些年农村经济发展中的后进村，其形成有着复杂的历史因素和现实困境，是思想认识、制度体制、政策倾向、资源禀赋等多方面综合作用的结果。

2.1思想认识存在偏差

在农村统分结合的双层经营体制下，区县多数村集体重“分”轻“统”，重农民增收轻集体经济发展，经济薄弱村表现尤为明显。现行村委会代行村集体经济组织职能情况下，多数村干部有兼业现象，对村内事务应付多主动作为少、观望情绪多创新行动少，缺乏发展集体经济的长远谋划或打算。部分村干部认为市场经济条件下发展集体经济费力不讨好。村集体壮大了，收益村民共享，遇到挫折或困难，则要个人承担责任，故对集体经济发展习惯于“原地打转”、甘当“维持会长”，缺少有效作为。同时，由于经济薄弱村集体不能为村民提供充分有效的公共服务，村民得不到更多看得见、摸得着的实惠，普遍对村集体经济的发展漠不关心。村民多认为集体经济发展与己无关，发展不发展是村干部的事情，故而多埋头忙于自家生计。这样，久而久之，经济薄弱村中逐渐形成了“发展集体经济已经过时”、甚至“走回头路”的片面认识，村民自觉不自觉地从心理上到行动上排斥集体经济的发展壮大。

2.2制度体制束缚

依据我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等相关法律规定，农村土地所有权属于农民集体。然而，由于“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”[6]，使得农村集体经济发展缺乏有效的产权主体支撑。由于集体土地产权虚置，导致大多数村集体有集体经济但没有集体经济组织，有集体资产但没有产权主体，有资产总额但不知道成员所占份额[7]。相应，集体经济在组织运营、决策分配、资产监管方面缺乏有效机制，更造成其难以持续发展壮大的现实困境，这也是经济薄弱村发展落后的制度根源。另外，就农村土地承包经营制度而言，国家着眼于保证粮食安全、维护农民利益的角度考虑，坚持土地承包经营权长期不变。但天津区县经济薄弱村农民依靠有限的耕地经营根本无法实现增收致富，同等面积土地产出与工商业产出相去甚远。从周边富裕村庄集体经济发展的实践来看，这些村多在土地统筹开发利用方面做文章。未来，推进经济薄弱村发展有必要通过流转实现农地适度规模经营和农村集体建设用地集约开发。

2.3政策扶持力度不够

多年来，基层政府抓农民增收多，抓集体经济发展少；对农民直接补助资金多，对村集体投入偏少；更缺乏推动集体经济发展的专项扶持政策。受政绩观导向驱动，基层干部在实际工作中更多关注经济条件相对较好的富裕村庄。因为这些村具备“扛旗子、夺牌子、担担子”能力，在这些村加大投入容易出成绩、出典型、出经验。而经济薄弱村由于基础差、底子薄、位置偏，常常被看作包袱或负担而被忽视，成为工作的“盲区”。即基层干部针对富裕村庄“锦上添花”工作办得多，而对经济薄弱村“雪中送炭”工作做得少。在这种政绩观推动下，经济薄弱村发展自然难有起色。同时，在政府系列惠农政策落实中，财政补助资金多指向农户、企业、合作社等市场经营主体，资金用途也有具体规定，村集体难以集中整合利用解决全村发展中的重大关键问题。此外，全市正在开展的500个困难村结对帮扶工作，帮扶重点也多集中于农民个体和村基础设施建设方面。帮扶形式多为直接物质帮扶，帮扶期限不长，措施单一，有待从项目、资金、技术方面完善帮扶内容。

2.4领导班子能力偏弱

实践证明，农村集体经济发展较好的村，无一例外都是由具有开拓精神和经济头脑的村干部带领；而集体经济发展较落后的村，村干部思想都比较保守，不具备开拓精神和经济意识[8]。深入区县调研也发现，很多经济薄弱村基层组织换届选举时，部分农民考虑的不是候选人个人能力、人格品质，而是家族观念、裙带关系、利益许诺等片面因素。这往往造成选出的村领导干部不具备壮大集体经济、带领群众脱贫致富的能力。这些村领导干部多年龄偏大、知识老化、综合素质不高，缺乏统筹谋划村集体发展、适应市场、开拓创新能力。他们在开展村务工作时，多凭借个人经验和爱好武断决策，忽视外在市场变化和市场经济规律，难以依据实际情况制定切实可行的村集体发展措施。另外，受区位、观念及现实生活问题影响，经济薄弱村很难吸引和留住优秀人才，就连从农村走出去的青年人才也不愿回到农村，进而降低了经济薄弱村发展的人才支撑力。

3加快经济薄弱村持续发展的配套措施

推进经济薄弱村加快发展，需创新发展模式、运行体制和管理机制，坚持多形式、多层次、多渠道综合扶持的思路，切实增强村集体内生发展动力，为壮大村集体经济实力和提升为民服务功能奠定坚实的物质基础。

3.1有效化解村级债务

沉重的债务负担严重制约着村集体经济发展，控制和化解村级债务是加速经济薄弱村发展的当务之急[9]。一是努力化解当前不良债务。全面清理村集体现行债权、债务和担保契约，对村集体已形成的不良债务应通过收欠还债、拍卖还债、划转冲债、减息止债、债转股等多种途径进行有效化解。二是实施债务监测。债务达到一定规模的村集体，应实行村级债务实时动态监测和预警制度。落实化解村级债务目标责任制，将化解村级债务作为村领导干部任期目标考核和工作业绩的重要内容。三是严防新增不良债务。规范举债行为，严禁高利借贷，严禁举债用于非生产性开支。村集体内任何单位和个人不得擅自以集体名义举借外债，不得随意以村集体资产为外单位或个人提供经济担保，严防发生新的不良债务，强化新增村级不良债务的责任追究制度。

3.2探索集体经济产权制度改革

集体经济产权制度改革是农村经济体制的一项制度创新。改革的目的在于还权于民，在于探索市场经济条件下集体经济新的实现形式，以形成具有竞争优势的市场主体，繁荣农村经济[10]。针对目前经济薄弱村集体经济产权主体虚置，有集体资产但缺乏有效运营的现状，基层政府应积极通过清产核资、资产量化、股权设置、成员界定等改革，将集体资产以股份形式量化到村民，以“资产变股权、农民当股东”形式建立村集体资产管理股份制企业或合作社。通过集体经济内部产权关系、产权边界和市场经营主体的确立，持续激发其内生发展动力。改革过程中要妥善处理好村集体和组织成员间的利益关系，尤其把握好村集体内最重要资源——土地的经营问题。在坚持农村土地基本经营制度长期不变的前提下，适当放活土地经营权，引导农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，通过土地适度规模经营实现集体与农民的双赢。另外，对集体账面资产较少的村，可考虑借鉴蓟县北部山区发展乡村旅游的经验，以集体山场、林地、河湖、滩涂等自然资源为股本，吸收社会资本投资，通过“资源+资本”模式探索集体经济产权制度改革的新途径。

3.3深入挖掘现有资源资产潜力

经济薄弱村在产权界定清晰、管理运营规范基础上，积极开拓集体资源资产转化增值的新渠道。一方面，重视现有资源资产开发。村集体通过拍卖、出租、入股等方法充分开发利用现有荒山、荒滩、荒地、荒水、废弃地、边角地等闲置资源，建设农产品种养基地，发展农林渔等特色产业，强化村集体经济发展的产业支撑。同时，积极盘活村集体闲置或低效利用的办公用房、会堂、旧学校、厂房、仓库等不动产，挖掘存量物业资产价值，提高存量物业经营收益。依托租赁经营，提高农村集体资产使用效率，实现农村集体经济收入的可持续增长。另一方面，加大现有资源资产规范管理力度。与资源资产有关的合同，村集体应依法确定合同年限和标的，争取逐年收取承包费，保证集体收入的稳定性。承包费最好采取招投标方式竞价确定，进而促进集体资源资产的高效利用和持续保值增值。此外，还应强化村集体资源资产的监督管理，严厉查处集体资源资产变相流失等违法违纪行为，有效维护全体村民利益。

3.4强化基层人才队伍建设

经济薄弱村要想实现跨越发展，需重点强化高素质优秀人才队伍建设和智力扶持。一要加强村领导班子建设。领导班子是建设社会主义新农村、繁荣发展农村集体经济、构建和谐乡村的组织保证和主导力量[11]。基层政府应围绕村集体发展，重点从科技致富带头人、返乡农民工、退伍军人、大学生村官、经营大户等人群中，选拔思想解放、开拓创新、懂管理、会经营的能人担任村干部，发挥他们理念、资金、技术、信息等优势，提高村级班子发展集体经济的能力与活力。二要注重吸引和留住人才。基层政府应广开门路，重点实施面向经济薄弱村的农村人才回流计划，加大选派高校毕业生到基层村庄任职力度。通过政策引导，鼓励大中专毕业的农家子女、区镇中青年干部和经营人才到乡村去工作、去创业，形成新型农村现代经营者队伍，为经济薄弱村发展、农民致富提供有力的人才保障[12]。三要重视现有人才培训。针对村集体领导干部、中青年农民现实需求，制定专门培训计划，开展农业职业技能、农村经营管理等方面技能培训。通过采取“课堂教学+专题讨论+参观考察”相结合的方式[13]，切实提升他们谋事、创事、干事、解事的能力，提高他们发展农村经济的业务能力。

3.5加大财政资金扶持力度

各级政府的政策扶持是破解经济薄弱村发展的瓶颈、促进其加快发展的关键。第一，加大村级组织运转经费保障力度。对于经济薄弱村，保证村务正常运转是首要任务。市及区县财政应及时将村级组织运转经费拨付到位，乡镇按规定及时足额下发，不准以任何理由截留挪用，切实保证村集体基本公共支出需要。第二，现行惠农政策向经济薄弱村倾斜。市和区县财政用于扶持农业产业化、农产品基地、农村基础设施、扶贫开发及农业综合开发等项目资金，及时与经济薄弱村加快发展结合起来，切实增强其发展的物质条件和产业基础。第三，加快设立经济薄弱村发展专项扶持资金。市及区县财政每年安排一定数额的专项资金，街镇予以相应的资金配套，对经济薄弱村发展经济和社会事业进行专项补助，努力改善发展条件，着力引进和培育产业项目，增强自身造血功能[14]，带动村集体加快发展。专项资金重点用于项目扶持，对发展计划可行、经营风险小、效益显著的村级经营项目，优先以贴息、奖励、补助等形式予以支持。

3.6深入推进结对帮扶工作开展

结对帮扶是加快经济薄弱村发展的必要手段。目前，全市正在开展的500个困难村结对帮扶工作取得了初步成效，积累了一些好的经验和做法。未来，各区县应结合本地实际逐步扩大帮扶范围，惠及更多经济薄弱村。市及区县坚持输血与造血并重的原则，积极开展多形式、多层次的结对帮扶活动。继续加大从部门机关、企业、事业单位选派工作得力的优秀干部到经济薄弱村任职力度，针对这些村所急、所需、所缺确定帮扶重点。帮扶单位则从班子建设、发展规划、人才、资金、项目等方面进行结对帮扶，建立结对帮扶责任制[15]，力求做到帮财、帮智、帮项目、帮班子相结合，全方位提升经济薄弱村的发展水平。帮扶形式上，鼓励开展部门联村、村企结对、村村对接等多种形式的结对帮扶活动。帮扶单位还应相对集中使用帮扶资金，提高资金使用效率，积极为经济薄弱村培育产业项目，增强其未来持续发展能力。

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(责任编辑：王 影)

Analysis of Sustainable Development of Weak-Economy Villages in Districts and Counties of Tianjin

SONG Jian-hui

(Tianjin Institute of Rural Economy and Regional Planning, Tianjin 300192, China)

Abstract：Enhance weak-economy villages’ sustainable development is a fundamental task for narrowing the gap and achieving coordinated development between urban and rural areas. Based on defining of weak economy village, this paper systematic analyzed the difficult realities that affected local new countryside construction and farmers income in Tianjin districts. The results showed there existed some problems including low and single income, heavy debt loads, less available resources, disordered asset management and so on, which affected the progress of local new rural construction and increasing of income. Further analysis found that the reasons for leading to weak economy villages’ low-level development include one-side views, unreasonable property rights, ineffective supporting policies and lack of good leaders. In future, weak economy villages need to innovate development model, operating system and management mechanism to strengthen their sustainable development. Comprehensive countermeasures also should be adopted to accelerate weak economy villages’ sustainable development, such as solving debt loads, reforming the property rights system of collective economy, developing current resources and assets, attracting and retaining talent, expanding fiscal support and step up one-on-one help.

Key words：Weak-economy village; Collective economy; Village collective; Property rights system; Tianjin

中图分类号：F302.6

文献标志码：A

文章编号：1001-8581(2016)02-0118-05

作者简介：宋建辉(1981—)，男，河北易县人，硕士研究生，副研究员，研究方向：农业经济理论与政策、资源经济与区划。

基金项目：天津市哲学社会科学规划基金课题(TJYY12-134)；天津郊区发展调查研究计划课题(TJNWY2014004)。

收稿日期：2015-08-11