基于PPP模式的蚌埠市健康养老服务运营模式创新研究

2016-03-28魏军

赤峰学院学报·自然科学版 2016年24期

关键词：蚌埠市养老机构

魏军

（安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠 233030）

基于PPP模式的蚌埠市健康养老服务运营模式创新研究

魏军

（安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠 233030）

本文在列举了我国部分省市的PPP模式与养老体系相结合的地方实践案例和分析了目前蚌埠市养老服务及体系的现状与其存在问题（包括老年人口现状、养老机构模式及其弊端等）的基础上，探索了将PPP模式应用于蚌埠市养老服务体系的重要性、必要性以及可行性，并借鉴我国其他省市在这一方面珍贵的实践经验以及国外PPP模式运用于机构养老服务发展的经验，探讨了蚌埠市养老机构在实际建设和运营过程中应当具体采取的措施，对于推动PPP模式在蚌埠市健康养老服务体系的应用以及蚌埠市健康养老服务运行模式的创新具有重要的现实意义.

PPP模式；养老现状；相关建议；解决措施

1 PPP模式的基本概念

PPP是私营机构以及公共部门为提供公共服务而以合同方式确立的长期合作机制，其特点是风险共担和利益共享，通常由政府部门负责基础设施以及公共服务价格和质量监管，社会资本则承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，其获得合理投资回报的方式是必要的“政府付费”和“使用者付费”，以此保证最大化公共效益.在经济下行压力渐增、财政收入增速放缓、地方政府融资遭遇瓶颈的大背景下，PPP模式因其可以解决政府资金缺乏和专业不足这一优势而成为了推进公共事业发展的一种重要方式.实际上，我们对PPP并不陌生，像我们熟悉的公建民营、民办公助、特许经营等都是典型的PPP模式.

2 关于PPP模式应用于养老服务体系的重要性和必要性以及可行性

2.1 重要性

我国目前迫切需要扩大社区、居家和机构养老服务，加强养老服务体系建设，以保障养老服务的供给效率和质量.然而国内当前仅有“民办”或“公办”两种模式使得国内养老服务存在巨大缺口.弱势群体是公办养老收养对象，民办养老的目标群体则是富裕老人.而针对中低收入的工薪阶层的养老服务却很少.而PPP模式的引入则能提供与众不同的养老服务供给途径，有望满足工薪阶层的养老需要.

当前公办有两个不足:一是政府融资不足；二是，政府机构养老服务业缺乏相应的知识和技能，而且也缺乏市场机制来保证投资正确和提高运营效率.而受益于市场规律的民办机构不仅提高了绩效，还调动了更多的知识和资金，更有效的捕捉了消费者的需求以及分配了资源，但是民办养老社会承受能力低、财务风险过高的缺点使得其很难获得融资从而扩张极其缓慢.PPP模式的引入能促进融资、减小风险和弥补缺失的监管要素等.

养老项目有很多先天不足，例如前期投入大、运营周期较长、利润低等，但是其优势也很明显，比如政府重视程度高、扶持力度大、市场需求长期稳定、收费定价机制透明等等，这些特点都很适合PPP模式的引入.

2.2 必要性

1.将PPP模式引入养老服务体系后，其独有的融资功能可以使投入养老机构建设的资金来源得到拓展，结合公有和私有资本，使政府财政负担得以减轻.

2.PPP模式能建立一个平台使得政府、社会和个人三者互动和优势互补，通过更高级的管理方式克服市场或公共部门失灵使养老机构的服务质量和运营效率得以改善.

3.诸多先天不足使养老服务业同时面临非系统和系统风险.多数私营养老机构经营成本高并且规模小，规模效益很难形成.政府较大力度支持公办养老机构，但却因此承担巨大财政负担.PPP模式的两个固有特点(风险分担和收益共享)能使非公共和公共部门在共同合作中实现最小风险和最大利益，从而进一步实现经济与社会的规模效益.

2.3 可行性

1.良好的运作基础与政策环境.PPP模式的应用逐渐广泛，在公用事业和基础设施等方面有诸多成功案例.我国政府也制定和出台大量政策或文件来鼓励引导民营资本参与投资建设和开展社会养老服务.15年2月十部委发布的（民发[2015]33号）文件明确提出利用PPP等模式建设或发展养老机构的观点.同年5月，李克强总理在国务院会议上也要求积极推广PPP模式在养老等领域的应用.我省也制定专项扶持政策，开展PPP与养老服务相结合的试点工作.这些新出台的政策规定为私有资本参与建设养老服务创造了较好的投资环境.

2.当前，公民社会在不断崛起，同时，社会团体的进一步完善使得其在社会的公共生活中扮演极其重要的角色，社会力量也在诸多公共服务领域发挥至关重要的作用，这无疑极大程度上增加了政府与社会力量的合作可能性.

3.随着投资环境不断改善和社会财富不断积累，私有资本的活力得到充分释放，以社会私有企业为主的民间投资为经济发展提供了巨大动力.与此同时，居民储蓄增速近年来显著加快，银行帐上的巨额储蓄资金正在等待改革提供渠道和机会将其唤醒.

3 我国PPP模式与养老服务相结合的地方实践

（一）四川省制定出台给予贷款贴息、给予建设资金补助、对政府供养对象提供供养经费、给予专项扶持和给予运行补贴五项财政扶持政策，开展PPP与社会资本相结合的营利性养老机构试点工作.

（二）湖南省财政厅建立“引导型养老服务产业投资基金”，通过基金与省内民营养老机构合作.养老基金的引进放大社会资本，是PPP的典型实践，不仅开辟了新的融资渠道也减轻了政府的财政负担.

4 国外PPP模式运用于机构养老服务发展的经验启示

4.1 转变政府职能，发挥政府的主导以及监督作用

政府职能转变关键在于如何合理界定政府职能范围，克服由于社会管理者这一特殊身份发生变化而对市场机制造成的干扰，整合政府与市场、社会各自的优势力量.政府必须要创造优良的制度、监管以及政策环境，防止商业资本追逐利益的本性使得合作的风险反向增加从而损害养老服务对象的利益，要切实实现风险分担和利益同享的双赢.

4.2 转变发展理念，树立产业化与福利化相结合的理念

如果仅简单界定机构养老服务为福利事业，其极低的收费标准，很难吸引私营资本等非营利组织.只有牢固树立产业化与福利化有机结合的新理念，保证养老服务的公益性不丢失，多层次的拓展发展，才有利于进一步建立供求平衡的机构养老服务市场，从而为PPP模式与养老服务的结合奠定坚实的基础.

4.3 完善相应法律法规体系、改变思维定式

契约精神实质就是法制，而它也是PPP模式得以运作的基石.在以PPP模式为基础搭建的平台中，政府、市场和社会都是以平等的市场主体身份彼此间进行合作和优势互补，所以政府必须转变角色，不滥用自身行政特权，依法履行契约或合同约定.而为保障各方主体权益，契约的达成必须要以公共法律为依据，用法律的强制性加以约束，同时，为减少因法律缺失而导致的改革创新中的政策风险，有必要进一步加速完善相关法律规章制度的步伐，增强所有投资主体的信心.

5 蚌埠市人口及养老服务现状

5.1 蚌埠市老年人口现状

截至2015年初，蚌埠市区60岁以上、65岁以上老人分别占户籍人口总数的17.69%和11.95%，比2014年初分别增加了20295人和11942人.70岁以上、80岁以上、90岁以上老年人口分别占户籍总人口的7.95%、2.68%、0.32%.而蚌埠市市区60～65岁、65～70岁老人分别占老年人口的32.45%、26.04%，70～80岁、80～90岁老人分别占老年人口的26.37%、13.33%，90岁以上老人则占老年人口的1.81%.近十年，蚌埠市老年人口增加约8万，为增加总人数的36.5%，据推测，10年后，市区老年人口将增长至46.2万人，占人口比例将达到23.1%.

5.2 蚌埠市养老服务的现状

服务其实也是一种劳动产品，养老服务供给则是指由一定的服务主体向特定的老年群体提供其所需要的服务.我国养老服务的建设目标是“以居家为基础、社区为依托机构为支撑的服务体系”.蚌埠市养老体系也是在这样的政策指引下建立起来的.目前蚌埠市主要以居家养为主，据年初调查显示，蚌埠市区59.1%的老人愿意选择居家养老.但居家养老服务对象范围小且服务范围狭窄.同时，蚌埠市的社区养老目前也还处于起步阶段，体系不健全，专业性不强，提供的养老服务内容较少，只能满足老年人的部分养老需求.至于机构养老，目前，蚌埠市民办养老机构有20家，公办或公建民营机构也仅有2家.入住率普遍较低.

5.3 蚌埠市老年人口的养老服务需求现状

可用四个指标来衡量蚌埠市老年人口现阶段养老服务需求：

1.空巢老人的养老服务需求：空巢老人目前在老年人口所占比例为59.5%，由于独立生活，其需求服务主要是日常生活照料（包括助餐、精神慰藉和心理辅导等）.

2.患病老人的养老服务需要：随着老年人口比例逐年增加，患慢性病（心脏病、老年痴呆症等）的老人越来越多，据调查显示，我国60岁及以上老年人口患慢性疾病的概率为54.1%.这部分老人的养老服务需要主要是医疗保健和健康康复等.

3.失能老人的养老服务需求：据《全国城乡失能老人状况研究》报告，我国失能老人占老年人口的19.5%,根据这一比例，蚌埠市约有50814位失能老人急需养老服务.这部分老人需要专人照顾以及专业的护理，而居家养老无法满足.

4.高龄老人的养老服务需要：高龄老人指80岁以上老人，其中大部分老人生活不能自理.据统计，蚌埠市高龄人口中无法自理的人数在6757人左右.而高龄老人的养老服务需求主要是日常生活照护.

6 现阶段蚌埠养老服务及其体系存在的问题.

6.1 物质基础相对薄弱

1.蚌埠市职工养老金较低，同时能领取养老金的人数占老年人总数的比例较高，老年人家庭财力基础不足，其自身经济基础较为薄弱.

2.自从蚌埠市由原来的单老年位制养老变为社区养老后，政府实际提供的老年公共产品减少了，同时企业向政府提供的养老资金只有部分能转移到社区，这导致社区很难提供足够的养老服务.

3.限于蚌埠市的经济发展状况，企业无法拿出庞大财力来做老年公益服务，这使得蚌埠的老年服务在社会支持方面缺乏力度.

6.2 体制方面存在问题

1.现在负责养老服务的政府部门主要是社会福利科和老龄委，这两个部门的财力和权力有限，扶持政策仅限于民政局给予养老机构一定资金补助，形式单一，扶持力度显著不足.

2.蚌埠市养老服务业发展极其缓慢，其市场容量目前较小，服务内容比较单一，医养结合比较困难，有些甚至利用政策套利.

3.目前，蚌埠市大养老的格局还未形成，政府、市场、社会还未共同参与到养老服务业当中来.

6.3 养老机构存在的问题

1.因布局而产生的问题：目前蚌埠市的22家养老机构中，城区有15家，近郊有5家，剩余2家分布在郊区.部分养老机构分布地点过于偏僻，不易到达，不方便家人探望；部分养老机构分布地区太接近市中心，环境嘈杂，不利于老年人修养.另外，选择在市区的养老机构，由于其建设成本以及租赁成本比较高，所以其提供的养老服务所收取的费用也相对较高，经济能力较差的老人就可能无法选择养老院来养老.

2.床位及入住率的问题：养老机构中床位数在50以下、50-100、101-150和150以上的比例分别是18.3%、59.2%、13.4%和9.1%，最少的只有12张，而最多的却有450张，差距极其悬殊.在养老机构中，入住率在20%以下、20-40%、40-60%、60-80%、80%以上的分别占机构总数的9.1%、18.2%、31.8%、18.2%、22.7%.集中在40-60%的入住率突出表现了养老机构不理想的运营状态.

3.医保方面的问题：在蚌埠市，现有20家民办机构中具备医保定点资格的仅有7家，而公办的2家却都具有定点医保资格.在今年7月份调查的养老机构中，医疗问题普遍比较严重，很多入住的老年人反映机构的定期健康检查或日常体检不到位.由此可见，在养老服务的医疗条件方面，蚌埠市需要加大建设力度.

4.养老机构设施配备的问题：蚌埠市各养老机构都配置了像风扇、空调、电视机和轮椅等生活所需要的基本设施，还有7家配备了按摩椅，令有5家配备了呼叫器.但是，机构配备的老年活动设施或空间相对不足，例如象棋室健身房等，这使得老年人身体素质或精神面貌无法得到有效提高.

5.老人的安保问题：在今年7月的调查走访过程中，许多入住养老院的老年人反映其安全得不到保障，陌生人可以不通过检查就随意出没于养老院，甚至一些精神异常的人士也能进出老人的居所，这给老人的养老带来了极大安全隐患，必须要采取措施加以解决.

6.护理人员的问题：从性别结构上看，女性护工接近三分之二，男性护工只占三分之一，甚至部分养老院只有女性护工.虽说女性护工相更加细心，有助于提高服务质量，但是一些失能与半失能老人的照顾就需要体力相对充足的男性护工了，并且这部分老年人数量也相对较多，这就造成服务力度的不足.其次，从护工质量上来说，拥有专业资格证书的护工仅占32%，未取得证书的占68%，可见护工质量有待进一步提高.

7.机构的环境问题：从走访的养老机构的情况看，部分养老机构的内外部环境不满足要求，例如院落狭窄、环境嘈杂，装修情况差，光线、通风情况不好等，这严重影响老年人的身体和心理健康.

8.公私发展不平衡问题：公办机构虽享受着政府提供的大量公共资源，但是因其固有的所有权性质以及缺乏相应的绩效管理制度，导致其管理以及资源配置效率欠佳.其次，私营养老机构资金来源极其狭窄，并且由于很多鼓励民办的优惠政策缺乏操作性，导致很多民营养老机构面临较大运营风险，自身发展受到极大阻碍.与此同时，政府对民办机构缺乏明确有效的监督管理，对养老服务体系的发展也缺乏相应的系统规划，并且对当地公办与民办养老机构未能做到统一整合规划.

7 对蚌埠市PPP模式如何应用于养老服务的建议

7.1 转变角色定位，确定公共财政在PPP中的职能

PPP模式的推广是更好实现公共财政职能的一个重要途径.在现代契约精神和依法理财前提下，由于公共财政部门在整个公共服务项目建设运营过程中的职责主要集中在资金投入、财务的动态管理、全过程绩效评价、履行出资人职责等方面，因而常被赋予核心话语权.在项目最开始的融资阶段，财政部门必须要充分发挥自身主导作用，关注项目的预算、财务评价和资产配置等，尤其是在财政大量投入而融资却未完全到位的情况下.而养老这类公共服务项目的运营阶段，其私人市场机制与公共行政资源的整合是PPP模式实施的难点，因为在实际运营过程中将直接涉及公共服务的定价、公共目标实现和成本收益的分配，所以财政部门必须要着重关注PPP模式与公共服务供给机制如何在现有财政体制下相互协调.而风险管控则是PPP模式运用的另一个重中之重，养老服务业面临诸多方面的风险，而在众多风险之中，财政部门最应把握住两大问题：一是为项目有限担保或信用担保而导致的负债必须要进行有效管理；二是要建立起严格的防火墙制度，避免商业风险渗透进公共财政风险.与此同时，养老服务收费的最高限价和指导价政策的社会认可度低会导致供需不平衡的市场风险，财政部门对此应当承担技术方面的责任，以基于市场价格机制下的动态成本估算出相对合理的定价区间，既能保证公共利益目标的实现也能够保证合理的资本回报率.

7.2 具体问题具体分析，要科学审慎的运用PPP

PPP模式的应用不总是固定不变的，随着非公共与公共部门之间合作程度逐渐加深，建议首先对现存养老机构以及新建、正扩建的养老机构进行分类综合考虑风险特征和环境特征，然后据此设计出不同应用项目.例如，对现存养老机构可以采用购买或租赁的方式，达到提高机构服务质量及效率的目的.除此之外，对具有事业单位性质的养老机构，通过竞争性招标更改其管理服务主体，通过投入资金方式的变化，通过与非公共部门签订相关机制设计的合同，来改变公办养老机构管理效率低下的现状.对于新建或正在改建和扩建的养老机构，可以在原有以项目公司为载体的基础上进行升级改造，综合考虑合规风险、合同风险，根据具体情况来不同程度地引入PPP模式，在具体项目的融资、设计、运营、转让过程中实现效益最大和风险分担.

7.3 加强政府的政策扶持，充分调动私营部门参与的积极性

这方面可分为三步，一是政府建立专项基金并归入政府财政支出预算，用于养老机构融资时的贷款担保及利息补贴.二是在土地政策方面进行合理规划，通过低价出售或行政划拨等方式来降低非公共部门参与社会养老服务的成本.三是根据福利化和产业化的养老机构进行重心不相同的税收优惠，同时对企业或者社会捐赠进行一定程度抵税或给予名誉褒奖，以此来刺激企业以及社会参与投资建设养老服务业的积极性.此外，加强养老品牌建设，加强股权融资和债券，尽可能拓展资金实力.对于托底性养老机构的建设，建议在传统招投标吸引私有资本的基础上创新模式，可以用非公共部门建设公共部门租赁的形式收回投资.租金则来源于政府补助和政府收费.