人民检察院环境公益诉讼的思考与展望——以长江经济带的环境保护为视角

汪千力，张潇文

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)



人民检察院环境公益诉讼的思考与展望
——以长江经济带的环境保护为视角

汪千力，张潇文

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

人民检察院提起公益诉讼试点工作开展半年多以来，各地区环境公益诉讼案件受理率、诉讼质量、胜诉率均得到了较大提升。通过数据分析，可以发现实行由检察机关主导的环境公益诉讼模式更加贴合我国当前实际。针对长江经济带开发利用过程中出现的环境污染问题，由人民检察院通过支持起诉以及作为原告起诉已在短期内取得了较好成效。未来可以从构建司法行政联动机制、扩大原告资格范围等方面加以完善。

检察机关；环境保护；公益诉讼；长江经济带

2016年1月6日，最高人民检察院正式发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称“办法”)，正式确立了监察机关提起民事、行政公益诉讼的原告地位，规范了自2015年7月2日起在全国部分省、自治区、直辖市范围内开展的人民检察院公益诉讼的试点活动。在我国民事诉讼法、环境保护法等法律、法规的修改工作均对环境公益诉讼的创设作出了积极响应，随着保护生态环境成为长江经济带开发战略的首要任务，长江流域环境保护工作中检察机关的参与机制将成为长江经济带生态文明建设的重要议题。

一、历史回顾

(一)环境公益诉讼的创设

按照学界一般观点，环境公益诉讼，是指特定的国家机关、相关团体和个人，对有关的民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的诉讼制度[1]。在此基础上，环境公益诉讼又可以进一步分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。相较于其他发达国家，公益诉讼在我国具有起步晚、数量少、实践先于立法等特点，人民法院据以审判此类案件的法律依据一时较为欠缺。近十多年来，随着经济社会的飞速发展，人们对于自然资源的开发利用力度日益增强，各地关于环境的公益诉讼呈现增长的态势。

2012年8月新修改的民事诉讼法第五十五条首先对民事公益诉讼制度做了创设，赋予了“法律规定的有关机关”和“有关组织”作为原告提起公益诉讼的权利。此后，2014年4月新修改的环境保护法第五十八条细化了对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”可以向人民法院提起诉讼的“社会组织”的资格条件。紧接着，10月召开的十八届四中全会提出了“探索建立由检察机关提起公益诉讼的制度”的战略要求。尽管此后行政诉讼法的修改工作并没有对呼声颇高的行政公益诉讼做出回应，但行政公益诉讼在社会环境保护工作中的开展已具有一定实践基础。可以说，党和国家无论在立法层面还是政策导向层面均对环境公益诉讼的开展持积极态度。

(二)人民检察院公益诉讼试点

遵循十八届四中全会的会议精神，最高人民检察院于2015年7月2日印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称“方案”)，决定在全国共13个省、自治区、直辖市开展人民检察院公益诉讼试点工作。该“方案”的出台，使得人民检察院以“法律规定的机关”的原告身份进行民事或行政环境公益诉讼变得有据可依，为环境公益诉讼的健康发展奠定了基础。

据统计，检察机关提起公益诉讼试点实行两个月余，全国试点地区已摸排案件线索339件，其中进入诉前程序的有89件，逾6成案件为环境公益诉讼。以广东省为例，该省自2015年7月起在广州、深圳等6市检察院开展提起公益诉讼试点工作，截至2016年1月中旬，全省共发现公益诉讼案件线索51件，已经通过检察建议等方式办理公益诉讼前程序31件[2]。自试点工作开展以来，全国范围内环境公益诉讼案件受理数量较前期有显著增长，案件处理质量也有显著提升。

(三)长江经济带的环境保护

2016年1月26日下午，中央财经领导小组召开第十二次会议，重点研究部署了长江经济带发展规划，会上，习近平提出：推动长江经济发展，要坚持生态优先、绿色发展，把生态环境摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。

在新环境保护法颁布的背景下，长江流域自然资源的保护工作成为了各界议论的焦点。按照最新的发展思路，如何在保证经济总量持续高速增长的前提下，将保护生态环境摆上战略制高点，值得开展法学理论层面的研究。目前，长江流域的环境污染纠纷既包括行政纠纷，也可能涉及民事纠纷；既需要依靠投资管理、行政治理，也需要将部分水事活动纳入司法渠道[3]。以乡镇企业数量众多的江苏省常州市为例，截至2015年12月，该市两级检察院已排摸到环境公益诉讼线索6件。其中，在环境民事公益诉讼中，常州长江公司最终被法院判决赔偿环境修复费用647万元[4]。在长江法立法呼声高涨的今天，结合长江经济带沿岸省市的具体实际，相比较于个人、有关组织(主要是环境保护公益组织)，由检察机关提起环境公益诉讼将有助于改善长江环境保护治理工作中“政出多门”的混乱局面。

二、实施条件

(一)必要性分析

1.检察权属性的应有之意

根据我国宪法及刑事诉讼法的规定，检察机关是我国的“法律监督机关”，在实际工作中，人民检察院更是被划分为司法机关。然而由于其独特的上下级领导体制及独立实施侦查行为的能力，检察机关以及检察权带有明显的行政权属色彩。关于检察权本质属性的争议由来已久，文章采纳部分学者的观点，认为检察权的本质是一种具有司法权属性的行政权，并兼具有国家性和社会性的双重特征。一方面，就其外在属性，“监督机关”的职能定位赋予了其为保障法律顺利实施而提起公益诉讼的权利[5]。另一方面，检察权的本质属性使得其在开展工作时既便于与上级保持沟通，接受上级的领导，也能够相对独立地起诉、应诉，以适用法律为目的。结合目前实际情况，这样一种本质属性使得检察机关在进行探索时，能够更好地落实中央政策。

目前长江流域环境保护工作的开展过程中地方保护主义盛行，部分省市深受“竞争思想”“绩效考核指标”的影响，仍遵循着“经济增长总量至上”“先发展，后治理”的传统发展模式。在一些中小城市(特别是乡镇企业众多的长江沿岸城市)，政府与企业之间有千丝万缕的联系，环境污染行为的幕后放纵者实际上就是地方政府，行政机关无法以中立、积极的姿态承担提起环境公益诉讼的职责，而兼具有司法权和行政权权能属性的检察机关具有更加中立的地位。可以说，正是检察权的内在属性决定了人民检察院作为“有关机关”参与公益诉讼的必然选择。

2.其他主体诉讼能力的局限

作为提起环境公益诉讼主体之一的个人往往因专业技术水平的欠缺、利益追求的不同、资源掌握能力的限制以及起诉、应诉能力的有限而难以全面履行原告职责。在法治文化尚未全面普及、法制观念较为薄弱的当今社会，公民个人容易受到传统消极避诉观念的影响，提起环境公益诉讼的态度普遍比较消极。更有别有用心的少部分人借环境公益诉讼而诋毁他人，将环境公益诉讼的提起视作吸引公众目光乃至谋取自身利益的手段。因此，在目前阶段由公民个人提起环境诉讼的可操作性较弱，首要工作应该是建立全新的普及机制，在思想观念层面转变社会大众对公益诉讼的认知。

在我国，真正符合条件并代表公共利益的社会组织仍具有数量少、分布不均、发展极不成熟等特点。据不完全统计，全国符合环境保护法第五十八条相关规定的社会组织不超过300家，大部分设立于经济较发达的地区。一方面，在运营资金来源上，一些环保社会组织依赖于出资人的扶持，利益追求深受出资人的影响，一些由政府出资建立的组织实则是“一套班子两块牌匾”。另一方面，环保组织因成员组成来源不同，往往只能片面代表部分阶层、社区、人群的价值取向，提起诉讼的主观意愿不高，更难以对公共利益加以全面地审视[6]。关于社会组织进行环境公益诉讼的成功实践更是少之又少，大部分提起诉讼的尝试都以法院拒绝受理而告终。直至2016年1月26日，广东省首宗由社会组织提起的环境公益诉讼案才正式被广州市天河区人民法院受理[7]。

(二)可行性分析

1.部分地区的成功探索

随着“一带一路”国家发展战略的提出，对自然资源环境的加速开发利用必然需要更加科学的行政、司法体制安排。在长江经济带的环境保护工作中，人民检察院作为原告提起公益诉讼的探索呈现出“实践先于立法”的特点。2011年11月，位于长三角经济区的嘉兴市平湖市人民检察院就针对行政处罚赔偿数额不能完全填补直接经济损失和污染处理费用的情况，以原告身份对五家排放污水的生产企业提起了民事公益诉讼，并最终在法院的主持下达成和解协议。在试点工作开展后，不少长江流域地方法院第一次受理了行政环境公益诉讼。

与此同时，检察机关通过支持起诉的方式参与环境公益诉讼的实践也屡有报道。例如，2014年12月，作为长江流域沿岸城市的南通市就开展了环境公益诉讼探索，南通市检察院支持南通市环保公益联合会对环境污染损害达937.2万元的7家企业提起公益诉讼。据不完全统计，截至2015年12月底，全国范围内公益诉讼试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件。

可以看出，早在相关法律、法规出台前，各地区便陆续开展了检察机关参与民事、行政环境公益诉讼的探索，一些地方更是积累了较好的经验。当前，人民检察院的介入使得个人、社会组织提起的环境公益诉讼的案件受理率、诉讼质量以及胜诉率明显提高。

2.符合长江流域环境保护工作实际

近年来，关于制定一部专门针对长江流域开发利用、环境保护的综合性法律的呼声日益高涨，部分学者、人大代表更是多次向全国人大常委会提出了建议和提案。按照当前学界的主流观点，这部名为长江法或长江流域水资源管理法的综合性法律将采取整体治理的立法思路，设立专章着重强调环境保护工作中的司法机关参与机制，其中一个重要组成部分就是人民检察院参与环境公益诉讼的制度构建，以及与相关部门法的衔接问题[8]。

目前长江流域环境保护工作存在着行政机关各自为政、地方保护主义盛行的工作局面，长江水域的流动性与地方行政区域化管理之间的矛盾日益凸显。在行政机关治理工作开展不利的情形下，应当适时引入司法管控机制，通过环境公益诉讼的形式对环境污染问题进行处理。人民检察院的支持起诉固然会为各环保公益组织的努力增添信心，而由其作为原告提起诉讼又能在短时间内提升案件受理率、审判质量以及胜诉率，既可以在环境污染行为发生时提起民事公益诉讼，也可以在行政部门处理不力时提出行政公益诉讼，符合当前的具体实际。目前，检察机关与行政机关、公益组织的联动工作机制已经在部分地区的探索中取得了不错成效。

三、人民检察院环境公益诉讼的展望

(一)逐步转变检察机关的参与形式

嘉兴市平湖市检察院诉五公司环境污染一案中(前文已述)，有一个问题值得思考：当环保执法部门已经对污染企业进行相关处罚时，检察机关再次提起公益诉讼是否会与环境行政执法相冲突？我们的答案是：“不冲突”。首先，在此案中，因行政罚款数额无法弥补损害而提起的民事公益诉讼是出于维护环境公益的目的，行政处罚与提起环境民事公益诉讼是不矛盾的。其次，由检察机关提起环境公益诉讼，能够在环保行政机关执法力度不够时进行弥补。此外，民事公益诉讼、行政公益诉讼的提起对环保部门主动履行职责具有倒逼作用，可以督促行政机关更加规范地行使环境执法权。总的来看，环境公益诉讼的提起能够更好地实现维护公益、追究违法者责任，以及促使环保执法部门妥善履行职责的目的。

按照整体治理理论，通过行政机关行使行政权的方式来进行区域间自然资源的综合管控，相对于司法途径来说具有更高的办事效率。督促起诉和支持起诉应确定为检察机关开展环境公益诉讼活动的首要方式，只有在行政机关未能认真履行相应职责、没有适格主体起诉，以及其他起诉渠道受阻时，才能由检察机关作为原告提起公益诉讼。这样的设计一方面能集中优势资源发挥检察机关的诉讼监督作用，做到“好钢用在刀刃上”；另一方面，将民事公诉和行政公诉职能的使用做合理限制，一定程度上可以防止诉权滥用现象的发生。目前由人民检察院主导的环境公益诉讼制度的创设实乃出于实际考虑的“权宜之策”，对于长江流域环境保护工作中出现的各自为政、地方保护主义盛行的局面，仍是“解铃还需系铃人”，应当通过行政体制的重构来完成改革工作。

(二)加强部门间的配合

在环境公益诉讼中，人民检察院既是社会公共利益的代表人，也是法律执行的监督者，这两种身份定位可以做到有机统一。一方面，公共利益代表权使得检察机关得以参与到公益诉讼活动中；另一方面，作为法律监督者，人民检察院具有支持有关组织起诉或直接起诉的权力，并对被告损害环境的违法行为进行监督，或对于行政机关的作为、不作为及时提出检察建议。可以说，保护社会公共利益与进行法律监督正是一个问题的两个方面。

首先，环境公益诉讼的完善应注重检察机关、法院、公安、环保执法部门、环保社会组织、环境保护司法鉴定机构等多方面的联动。据资料显示，各地区在实践中纷纷开展了一系列制度构建的探索，如：社会公益维权法律服务制度、公益诉讼专项环保基金制度、环境污染损害赔偿鉴定制度、社会公益组织管理制度，培育发展环境公益协会和专业环境律师团队的建设等等[9]。其次，人民检察院还需要与司法鉴定机构做好衔接，不能由环保机关或人民检察院自己出具鉴定结果，以保证鉴定意见的中立性。最后，可以在部分地区适时开展建立环境保护法庭的试点工作，以求在实践中确保审判活动的专业性和规范性。

(三)扩大原告主体资格范围

当前阶段的环境公益诉讼因为人民检察院的介入而得到了较大改观，但关于人民检察院是否应当成为提起环境公益诉讼的最佳人选的讨论并未因此而停息。虽然现阶段环境保护工作中的巨大压力使得公益诉讼不得不在最短时间内寻求一个合适的起诉主体(人民检察院)，但环境公共利益毕竟与每一个公民息息相关，环境公共利益受损后，有资格的公民个人、环保机关、环保组织成为环境公益诉讼的适格主体符合现实需要。近年来，一些地方建设“公益律师”团队的做法已得到多方肯定，通过提供专业咨询、起应诉辅导，为个人及有关组织提起公益诉讼提供了技术层面的帮助。检察机关是国家公权力的代表，由其提起环境公益诉讼固然有一定的优越性，但应保持谨慎的态度。展望未来的制度构建，应当逐步过渡，在起诉主体的选用上使检察机关成为一种次要选择，故而检察机关环境公益诉讼的前提条件和案件范围也需要得到更为细致合理的规范。

2012年新修订的民事诉讼法虽然于第五十五条确立了民事公益诉讼制度，然在提起主体、程序保障等细节的规定上仍不够完善。同样遗憾的是，到目前为止，我国行政诉讼法中尚无行政公益诉讼的相关规定，2014年的法律修订工作并未对近年来关于设立行政公益诉讼的讨论做出正面回应。笔者认为，现阶段构建公益诉讼制度，有必要分别在民事诉讼法和行政诉讼法中明文赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体身份，在现有的基础上进一步扩大环境公益诉讼适格主体范围，在未来实现由检察机关主导诉讼向公民个人、社会组织承担更多诉讼义务的过渡，保障公益诉讼的顺利发展。

四、结论

人民检察院公益诉讼试点和长江经济带生态文明建设作为几乎诞生于同一时期的两大“既陌生又熟悉”的创设，引起了学界的热烈关注。实现经济社会可持续健康发展的战略目标，要求人们把环境保护作为首要工作，并少不了法律技术层面的支撑。通过研究可以发现，在当前阶段由人民检察院主导开展长江流域的环境公益诉讼探索有着特殊的历史必然性，这是由其权力属性、组织架构所决定的，检察机关相较于公民个人和社会组织有着专业技术水平、资源掌握、诉讼能力等方面的优势。实践证明，检察机关的进入使得公益诉讼的案件受理率、诉讼质量、胜诉率均实现了较大提升。展望试点工作未来的走向，并结合长江经济带建设中的具体实际，可以从完善司法权与行政权的衔接、加强检察机关与其他组织的联动、扩大原告主体资格范围三个层面进行改进，逐步实现由人民检察院提起诉讼为主向多主体能动参与的过渡。

[1]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究,2008,128(6):131-137.

[2]姚嘉莉.深圳检察院开展提起公益诉讼试点[N].深圳商报,2016-01-22(7).

[3]廖志丹,孔祥林.流域管理与立法探析[M].武汉:湖北科技出版社,2014.

[4]皇甫冰,郎建强.常州检察出新招推进环境公益诉讼[N].江苏法制报,2015-12-09(3).

[5]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013(4):6-23.

[6]陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M].济南:山东人民出版社,2009.

[7]谢庆裕,陈彦鸿.广东首宗社会组织所提环境公益诉讼被法院立案[N].南方日报,2016-01-26(7).

[8]王宏巍,王树义.《长江法》的构建与流域管理体制改革[J].河海大学学报(社会科学版),2011(2):62-64.

[9]舒泉清,常检轩.常州市检察机关大力支持环境公益诉讼,完善联动执法[N].常州日报,2015-12-13(1).

责任编辑：庄亚华

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.04.019

2016-02-14

汪千力(1992—)，男，硕士研究生。

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1673-0887(2016)04-0085-05