县域内义务教育师资均衡配置问题及对策研究

2016-03-28邵长玲

滁州学院学报 2016年1期

邵长玲

邵长玲

摘要:现阶段我国义务教育阶段教师配置中存在区域间、城乡间、校际间师资配置不均衡，教学质量教学水平不均衡、教师发展不均衡。现阶段义务教育阶段教师配置失衡的原因主要包括城乡二元经济结构，城镇化的快速发展；缺乏配套性政策的支撑和完善的法律体系保障；政府义务教育投入体制不完善和分税制的财政问题并加政府调节力度不够，责任机制未建立，绩效考核机制不完善等。推进县域内义务教育教师均衡配置的政策性建议包括完善农村及薄弱学校教师队伍建设的宏观制度保障；积极推进城乡及校际间教师合理有序流动和引导教师转变观念，树立正确的价值观和教育信念等。

关键词:义务教育；师资；均衡配置

一、我国义务教育阶段教师均衡配置政策分析

(一)国家鼓励并大力支持义务教育阶段教师的均衡配置

推进义务教育均衡发展，尤其是促进城乡教师均衡配置已上升到政策和法律层面。《义务教育法》规定国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校办学条件。国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》把促进公平作为国家基本教育政策，其中重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出推动义务教育均衡发展。加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流。可见，国家从法律和政策层面推动义务教育均衡发展，而义务教育阶段教师的均衡配置更是重要的内容。

(二)义务教育均衡发展需要教师资源均衡配置

城乡教师的均衡配置是义务教育均衡发展的一个重要内容，也是必要手段和保障措施。教师资源作为学校第一资源，它对学校的教学质量和办学水平存在决定性影响。目前，在多数地方还普遍存在区域义务教育教师资源分布不均衡情况，优秀教师向部分优质城区学校流动，而薄弱或偏远乡村学校优秀教师不断流失，这已成为制约义务教育均衡发展的主要障碍。因此义务教育均衡发展的关键是均衡师资配置。只有教师的均衡合理配置，才能使不同区域间，学校间的学生群体享有均等的机会，才能实现教育的公平。

二、县域内义务教育阶段教师配置中存在的问题

(一)区域间、城乡间、校际间师资配置不均衡

每年教师招考时，一些重点名校、教育部直属师范大学毕业生往往去向多选择大中城市学校。而小城市，及县市区学校往往多是普通高校毕业生报考，而偏远乡镇学校招聘，往往是门前冷落，缺乏竞争力，即便考上了，也多有放弃的。由于农村地区教师生活环境艰苦、个人发展机会少，严重影响农村教师队伍的稳定与工作积极性，造成农村优秀教师大量减少和流失，而流失的主要是骨干教师和青年教师。教师年龄老化现象严重，一些村小和乡镇小学还存在民师转正的教师，这部分教师年龄老化，知识老化，不能适应现代教学模式。英、音、体、美、信息化等小学科教师严重不足。主城区的一些名校往往集中了较多优质教师资源，吸引了周边学生就学，而城乡结合部往往由于生源流失严重，导致教师过剩，流动性较弱。所以在区域、城乡、校际间教师无论从数量、质量还是结构上都存在差异。

(二)区域、城乡、校际间教学质量教学水平不均衡

义务教育是基础教育的重要组成部分，在一个人一生的教育中承担着基础性作用，对一个人的一生影响深远。由于师资的不均衡，而直接导致教学质量，教学效果的差异，教育的不均衡发展，破坏了教育公平原则。

(三)区域、城乡、校际间教师发展不均衡

教师发展是达到教师均衡配置的一种有效方式。但是，一直以来由于种种原因，区域、城乡、校际间教师个人发展上存在严重不均衡。社会上，家长、教师均对此项政策有不深入的认识。由于认识不深入及政策不配套完善导致大众对教师交流政策不关心，不认可，持怀疑态度，教师本身积极性不高。

三、县域内义务教育阶段教师配置失衡的原因分析

(一)城乡二元经济结构，城镇化的快速发展

长期以来，城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益。现今，这种价值取向显然已极不适应当下的发展。但是长期形成的惯性思维潜存于各种决策之中，尤其是在教育政策的制定及改革的推行中忽视了城乡的差别与平衡。在师资配置上，早期，我国的农村义务教育师资主要由中等师范学校定向培养，而城市的义务教育师资则主要来源师范大学或综合性大学的专科以上毕业生。而乡镇由于师资不足存在不同程度的代课教师，以及原民师转正的一批教师。在2001年实行农村义务教育管理体制改革之前，农村教师待遇不能得到充分保证，师资配置不均衡现象更为严峻。虽然目前城乡教师已实行了相同的工资待遇，但长期以来城乡二元制经济结构发展留下的欠帐及城乡在基础设施，发展环境等各方面存在的差距仍是不争的事实。这反映在教师的流动上呈现出“单向性”。

目前，随着城镇化的快速推进，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，城市的生源不断膨胀，班级规模随之扩大，同时农村人口和学龄儿童不断减少，生源快速萎缩，一些农村学校无奈面临撤并的结局。在编制及财力有限的现状下，地方政府通常优先满足城区学校扩张的需求，将有限的教师资源向县城倾斜。而农村学校教师配置上往往出现数字超编而实际缺编的状况，教师不流动，老的退不掉，新的进不来。

(二)缺乏配套性政策的支撑和完善的法律体系保障

近年来，出台了一些促进义务教育均衡发展的政策性文件，但真正从法律层面上立法的较少。已有的法律只是从国家层面对义务教育均衡发展和教师均衡配置作一些原则性规定，还缺少相应的配套行政法规、地方性法规、行政规章以及其他有关教育的规范性文件，尚未形成一个完整统一的法律体系。离“依法治教”还相距甚远。正是由于缺少配套性文件的支撑不仅使一些法律及政策的原则性规定不能落到实处，还使得一些相关改革因阻力较大而推进困难。如《义务教育法》规定国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》要求建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拔款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。这些规定过于原则，至于如何鼓励、支持和倾斜并无具体规定，亦无相关追续。现在安徽省和滁州市都在推行教师校籍管理改革，即由县级教育行政主管部门在编制内统筹管理，由学校根据需要按期聘用，动态调整，合理流动，促进教师资源均衡配置。但是由于《安徽省事业单位机构设置和编制管理规定》及《事业单位人员管理条例》等法规，目前全省各地执行的是逐校核定编制、教师定编到校和专业技术人员岗位设置到校的管理办法。由于政策不配套，在基层无法全面开展“无校籍管理”改革。

(三)政府义务教育投入体制不完善和分税制的财政问题

我国义务教育阶段，财政制度实行的是一种地方负责、分级管理的体制，越是高一级政府，所承担的教育投资责任反而越小。同时现行的中央财政教育转移支付制度尚不够完善，补助规模有限，且多为一次性或临时性项目，缺乏强有力的长效机制。由于各地经济发展不平衡，区域经济虽不断发展，但支出规模也在不断增长，因此，县级财政仍十分脆弱，县级财政短期内还难以改变“吃饭财政”的现状，长期以来，财政只能保障教育的基本支出，建设性资金匮乏，同时市区一体发展格局，赖以支撑教育建设资金的教育附加和土地出让金及税收均部分由市统筹安排，财权与事权的不匹配，导致区级财政对教育支出资金压力巨大，对于城区内不断扩张的学校建设和教师经费保障面临艰难困境，更不用说另外支出的补偿教师流动的相关费用。所以出现由县级财政的“小马”拉义务教育“大车”的局面。

(四)政府调节力度不够，责任机制未建立，绩效考核机制不完善

推进义务教育均衡发展，合理配置教育资源，实现教育公平是政府的基本职责。所以各级政府有责任和义务落实相关法律和政策的规定，制定相应的制度，采取有效的措施加以引导和调节，调动教师的积极性，将义务教育相关目标任务落到实处。这就要从制度层面建立健全责任机制，实行科学的绩效考核，增强制度的刚性。而目前，这一方面工作还很欠缺，缺少刚性的监督和科学统一的绩效评估机制。现实社会中，家长，学校把升学率排在首位，以此作为衡量一切的标准，极大挫伤教师的工作积极性，社会尊师重教的氛围不浓厚，缺乏对教师的人文关怀。教育部门平时工作中对一些政策宣传力度不够，部分教师对教师交流政策的精神实质把握不透。这些因素导致教师交流的精神动力水平较低，直接影响交流政策效果的实现。

四、推进县域内义务教育教师均衡配置的政策性建议

在提高教师职业吸引力的同时，促进义务教育教师均衡配置相关政策的跟进和完善。要采取有力的措施提高教师的政治地位、社会地位和生活待遇，改善教师的工作和生活条件，吸引社会最优秀的人才来当教师。同时在均衡师资配置时充分运用包括激励、保障、评价、监督等手段。

(一)完善农村及薄弱学校教师队伍建设的宏观制度保障

首先要建立严格的教师准入、补充及退出机制。义务教育教师要实现均衡配置，教师合理有序地交流是一种有效手段，这需要改变“一岗定终身”的传统观念，树立动态的教师发展观。一是要把好入口关，严格准入。在招录时提高门槛，严格考核标准。多引进高素质的专业人才。其次在补充时，提前做到充分征求学校意见，优先招录紧缺专业的，如音、体、美、信息化等小学科教师。二是完善中小学教师资格认定制度、定期注册制度，严格准入，加强考核管理。大量不合格的教师潜存于农村教师队伍中，不合格的教师没有合理的“退出路径”，造成及时补充新教师工作的滞后，直接影响了教师的均衡配置。所以政府应制定切实可行、科学合理的合格教师标准，实行强有力的农村义务教育教师退出和补充政策。经考核不合格的，坚决予以退出教师队伍。而随着机关事业单位建立与城镇职工统一的养老保险制度等政策的实施，为教师退出机制的建立提供了政策上的配套和支持。

其次要完善相关配套制度，加大人事制度改革。要去除一些制度的障碍和壁垒。如改革事业单位机构设置和编制管理，建立动态的教师管理体系，实行更加宽松的教职工编制标准，每年动态调整编制或区域内总编管理，按需设岗，优化组合，科学管理，师资共享。对新进教师一律实行合同聘任制，其养老保险等“五险一金”由聘用部门统一办理，所需资金由财政单列，纳入预算，使教师的交流具有合理性、合法性和便利性。对教师的管理真正地做到“县管校用”，“无校籍管理”，使教师作为一个“系统人”，而不是单纯的“学校人”。

再次，通过立法规定各级政府教育经费的投入，建立合理的教育财政转移支付制度。经费的保障对均衡师资的配置也是至关重要的。众多国家通过立法来规定和约束各级政府的义务教育投入责任。规范义务教育财政转移支付制度是解决城乡义务教育发展不平衡问题的主要手段。法国中央财政承担了70%以上的义务教育经费。德国义务教育经费主要由州政府承担，它将教师工资直接划拨到教师个人账户，约占义务教育经费的大约75%。同时很多国家都建立起一套比较完备的经费绩效责任制度和监督机制，以便社会对各个支出主体进行监督和绩效考核，这点我国完全可以借鉴。

另外，要完善对政府落实义务教育均衡发展的考核制度，明确在推进义务教育均衡发展中各级政府的责任，主要是县级政府。尤其是加大对师资均衡配置的分值或占比度，加强考核的刚性和结果的应用。对考核的主体，内容、形式、结果应用应明确具体，对社会公示。考核要提高民众的参与度，或采用第三方评估考核方式。

(二)积极推进城乡及校际间教师合理有序流动

均衡义务教育师资配置的一个有效措施是促进教师合理流动。教师的合理流动促进了学校发展的相对均衡，还减少了学生的流动。那么，如何规范教师的合理流动呢？

一要建立促进教师流动的激励和补偿制度。教师的流动势必会对其家庭、学习、生活及社交等方面造成影响。由于我国城乡发展不平衡，所以采取对流动教师进行环境差异补偿等政策平衡手段鼓励优质师资流动来弥补农村及薄弱学校的师资等条件的差异，这对于促进教育公平十分必要。目前我国中小学实行岗位绩效工资，包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分。具体对艰苦边远地区，可以通过设立农村教师艰苦边远补贴制度，根据艰苦边远程度，补贴设为若干档，形成合理梯度。在岗则有，离岗则无。为防止出工不出力现象，还可扩大艰苦边远地区学校的绩效工资额度，或将边远补贴与绩效挂钩，如绩效考核合格以上发边远补贴，如不合格，则只发60%。目前，笔者所在区根据远近实行了每月100至300元不等的边补，再加上乡镇补贴每月200至500元不等，最远的乡镇教师每月可比城区教师多拿800元。由于县级财力薄弱，为了能保证按时足额发放，建议中央和省级财政按一定比例分担所需经费。在政治待遇等政策上亦要向农村教师倾斜，如在职称的评定，评优的确定，职务的升迁，进修的机会等方面给予优先照顾。如在晋升中高级职称或初任校长职务必须有一定年限的农村学校工作经历并考核在合格以上。二是要制定科学合理的交流制度和程序。要合理划定流动区域，可以由近及远，划定片区，首先在本片区范围内交流，在此基础上，根据需求和教师意愿进行更大范围内的流动。要确定流动期限，可确定为3-6年，一般3年一个教育阶段，在每一个教育阶段内学生不宜频繁更换教师。三是要建立流动教师的绩效考评制度。只有对交流对象进行考评才能有效地保持流动教师的工作紧迫感，如果不对流动教师进行合理的绩效考评，容易造成松懈，影响交流的质量和效果。四是要创新机制，首先对校长和名师进行交流。一个好校长就是一个好学校，同样名师的带动和示范作用也是巨大的，可以安排名校分管教育教学的副校长到农村薄弱学校挂职副校长或当校长，农村学校或薄弱学校的校长也可到城里名校挂职副校长一段时间。成立名师工作室，明确名师待遇，在其评为名师后，必须到农村或薄弱校交流一段时间，并定期到薄弱校上一定时间的公开课。或组织农村学校教师来听课，进行学术业务交流，名师还要编写优质课件或校本，在区域内学校广泛交流，以充分发挥名师的效用。

(三)引导教师转变观念，树立正确的价值观和教育信念

要加强师德师风建设，引导广大教师树立“以生为本”的服务观念，增强社会责任感和岗位责任意识，摒弃一己之私。教育部门要加大宣传，改变教师“一岗定终生”的传统观念，树立动态的教师发展观念，大力宣传教师均衡配置及交流政策的目的和意义，提高教师和社会大众对政策的认识水平，充分营造良好的社会氛围，获得舆论的支持，使教师自觉自愿配合交流政策的执行。鼓励教师参加交流培训学习，了解城乡教育发展现状，激发教师的工作热情，积极投入到城乡教师交流的大潮中。对交流教师要给予精神方面的支持和人文关怀，构建学习交流平台，开展多元活动，丰富精神文化生活。

百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。义务教育的均衡发展关系我国义务教育的总体质量，关系教育公平这一最大的公平能否得以实现。义务教育发展以县级政府为主体，而义务教育均衡发展首推的是县域内的均衡，均衡发展重点在县(市、区)，难点也在县(市、区)，所以县域内的教师的均衡配置对促进义务教育均衡发展有巨大的推动作用。教师的均衡配置不是简单的填平补齐，削高补低，而是带动农村学校薄弱学校师资水平的提高，从而根本上提高教师队伍的整体素质，进而促进整体教育质量提升，最大限度地促进学生的发展，办人民满意的教育。

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责任编辑：刘海涛

收稿日期：2015-11-03

作者简介：邵长玲，北京大学政府管理学院硕士研究生(北京 100871),滁州市南谯区政府 (安徽滁州 239000 )。