武汉市推进政府购买服务的探索与思考

宋斌文　张维录

武汉市推进政府购买服务的探索与思考

宋斌文张维录

推进政府购买服务是党中央、国务院着眼于全局部署的一项重要改革举措。中共十八届三中全会提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，并推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”武汉市财政局作为全市此项工作的牵头单位，认真贯彻中央、省、市的决策部署，充分发挥财政部门牵头作用，建立健全制度，理顺工作机制，扎实推进政府购买服务工作。

一、完善政府购买服务制度与工作机制

（一）健全政府购买服务制度

根据中央、省等相关文件精神，2014年2月，市财政局会同市发改委，围绕着政府购买服务涉及“谁来买”、“向谁买”、“买什么”、“怎么买”、“是否买得值”等五个方面制定政策文件。会同市国税、地税部门联合印发《关于武汉市非营利组织免税资格认定办法》（武财税〔2014〕71号），开展非营利组织免税资格认定工作，落实税收减免政策。2015年5月，在前期调查研究基础上，市财政局印发《关于武汉市政府购买服务实施细则和指导目录（试行）》（武财综〔2015〕333号），对政府购买服务的主体、范围、职责分工、工作程序、监督管理等作了具体要求，便于市级各部门预算单位操作。为将政府购买服务工作向纵深推进，调动社会力量参与棚户区改造工程，2016年4月，市财政局会同相关部门多次专题研究，颁布《武汉市政府购买棚改服务管理办法（试行）》（武政〔2016〕5号）和《政府购买棚改服务工作程序（试行）》等文件。部分区根据本地实际情况，也相继出台本辖区政府购买服务实施意见和指导目录。

（二）厘清工作机制

经过两年多的探索实践，全市政府购买服务工作在市人民政府统一领导下，形成了由市财政局牵头，各相关行业主管部门协同，职能部门履职，监督机关保障的工作格局。财政部门是政府购买服务的牵头部门，要研究制定政府购买服务实施细则，指导市直单位、各区开展政府购买服务，牵头做好政府购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。部门预算单位是政府购买服务的责任主体（即购买主体），负责政府购买服务具体组织实施，主要包括编报本单位年度政府购买服务预算、依法确定购买方式、选择承接主体、签订购买合同、跟踪履约情况、组织检查验收、开展绩效评价、办理资金支付及其他相关事项。明确财政部门与部门预算单位的关系以后，厘清政府购买服务不是财政局购买服务，其主体责任是部门预算单位。在推进政府购买服务过程中，财政部门与各部门预算单位各负其责，各司其职，相互配合，共同实施。

在市财政局内部，综合处牵头，负责政府购买服务制度建设、宣传政府购买服务政策等；政府采购办负责政府购买服务项目采购监管；绩效评价处负责绩效评价工作；部门预算归口处室负责监督指导购买主体编制政府购买服务预算、审核购买主体申报的购买服务项目计划等。在市财政局内部明确综合处与业务处室的关系以后，厘清局机关内部政府购买服务不是综合处购买服务，其主体责任是各业务处室，综合处只不过起着牵头作用。由于局内部没有改变现有处室的职责分工，综合处不陷于具体的审批工作中，可集中精力做好制度设计、政策宣传等工作，业务处室结合自身工作特点协同推进政府购买服务，有利于形成合力，齐抓共管，整体推进。

二、主要做法

（一）紧扣民生，制定政策

武汉市按照“民生优先、突出重点、先易后难”原则，选取公共文化、公共体育、残疾人服务、医疗卫生、社会救助、法律援助、社工服务等涉及广大民众的民生事项纳入政府购买服务范围。制定《关于加快推进政府向社会力量购买服务的意见（试行）》（武政办〔2014〕24号）、《关于武汉市非营利组织免税资格认定办法》（武财税〔2014〕71号）、《武汉市政府购买服务实施细则和指导目录（试行）》（武财综〔2015〕333号）等文件，推动此项工作快速开展。

（二）以预算为抓手

从2015年起，武汉市将市直部门预算和专项资金预算编制工作统一部署，坚持“先有预算、后有购买”的原则，按照应编尽编、应购尽购的要求，兼顾实际需求与财力状况，依据政府购买服务指导目录认真审核，按规定编制政府购买服务预算，纳入部门预算和专项资金预算统一管理、统筹安排。

（三）坚持示范引领

市直部门率先示范，政府购买服务在民政、体育等部门先行试点，以“一级做给一级看”的模式带动各区实施。如：市体育局为减少暑期中小学生到江河湖泊游泳溺水事故发生，丰富中小学生体育生活，从2009年开始尝试以政府购买服务的方式，为本市中小学生提供暑期游泳免费服务活动。经过数年探索与实践，此项活动深受社会各界的欢迎。数年来市民政局在政府购买服务方面不仅建章立制，而且逐年加大购买金额。2014年该局购买社会组织服务金额达1493.6万元，其中购买民办养老机构服务达798万元，占比为53%。全市民办养老机构近150个，政府按床位给予补贴，发挥了社会力量的作用，有效缓解养老资源短缺的问题。

（四）强化宣传指导

政府购买服务是一项全新的工作，为将此项工作做到家喻户晓，该局多措并举：一是在市财政局门户网站上开辟“政府向社会力量购买服务”专栏，加大政策宣传力度。二是为便于相关部门熟知政府购买服务的政策，将国务院、财政部和省政府、省财政厅、市的政府购买服务相关政策文件汇编成册，发放到市直各部门和全市财政系统，供相关人员业务参考。三是积极开展业务培训，有重点、有针对性地强化政府购买服务专题培训，加强政策解读，努力统一思想，提高认识。

三、存在的主要困难和问题

（一）政府购买服务改革与事业单位分类改革衔接不紧

政府购买服务改革是将公共服务由“政府提供、事业单位承担”，向“政府提供、社会力量承担”的根本性转变。这自然触犯编制机构等既有利益，一些事业单位的主管领导出于各种考虑，没有推进政府购买服务改革的动力。总体而言，财政部门在推进此项工作时犹如“剃头挑子一头热”，在孤军奋战中蹒跚前行，其他协同部门如编办、工商等单位未制定相应的配套政策，大多数部门预算单位消极配合，只有武汉经济开发区和东湖新技术开发区因没有事业单位的羁绊，在购买服务方面成效较好。

（二）认识有误区

由于政府购买服务是个新生事物，在实际工作中，因政策宣传未到位，很多部门（单位）的财务人员甚至领导干部将政府购买服务等同于政府采购，导致在推进中产生一些偏差。有的单位为解决编制内人员不足问题，对一些公共管理和服务的项目，大量采取“政府买岗”形式操作，如各种类型的协管员岗位。“政府买岗”对弥补政府在某些公共管理与服务领域力量不足起到一定的作用，但这种政府直接“养人养机构”的思路，既抑制社会力量参与，又增加财政供养负担。值得警惕的是，目前该市政府购买服务指导目录中大部分项目已由现有的事业单位承担，由于事业单位改革相对滞后，财政部门缺乏推动同级部门单位开展政府购买服务工作的有力手段，稍有不慎会出现养人和养事“两头占”的问题。

（三）政府购买服务的边界有不断扩大的倾向

政府购买服务是政府向社会力量购买公共服务的简称，按照国办发[2013]96号文要求，政府购买服务内容是部分公共服务事项，应突出公共性、公益性，而作为维持政府自身运转和履职所需的辅助性事项，如后勤管理等不应纳入政府购买服务范围。然而随着形势的变化，政府购买服务的边界有不断扩大的趋势，将政府购买服务变成筐，什么东西都往里面装，最为典型的是当前为解决城市棚户区改造工程的融资问题所采取的政府购买服务。

（四）其他原因

在推进政府购买服务过程中，存在政府购买服务预算编制粗糙、监管滞后、绩效评价薄弱等问题。此外，武汉社会组织发育不足，对民办社会组织的扶持不充分，购买方式不规范，竞争机制不足等，亦是推进此项工作进度低于预期的重要原因。

四、对策建议

（一）建立强有力推进机制

鉴于政府购买服务的艰巨性、重要性和紧迫性，应在中央层面成立推进政府购买服务领导小组（以下简称领导小组）。建议由常务副总理任组长，分管副秘书长任副组长，财政部、编办、发改委、监察部、民政部、工商总局、审计署等部门主要领导为成员。下设办公室，由财政部牵头，抽调专人负责日常工作。领导小组负责定期召开协调会，统筹推动全国政府购买服务；研究制订涉及全局性和综合性的政策制度；协调有关部门制定相关配套办法；研究确定全国政府购买服务的重点，统一实施步骤等。

（二）加大政策宣传力度

通过报刊媒体等进行宣传，让广大民众知晓。应有针对性地深化政府购买服务专题培训，加强政策解读和宣传引导，明确政府购买服务的边界，全面准确地理解政策精髓。强化对财政财务人员的培训，让其准确掌握政府购买服务政策。编撰易学易记易懂的《政府购买服务工作手册》，让相关人员掌握政府购买服务操作流程。

（三）加快事业单位分类改革，推动社会组织发展壮大

实践表明，事业单位改革是关系到政府购买服务成败的关键，如果事业单位改革不到位，推动政府购买服务预期效果会大打折扣。故财政部门应加强与编制部门的协同性，做好政府购买服务与事业单位改革的联动性，出台具体配套举措。今后凡属新增或临时性、阶段性的公共服务事项，且属于政府职责范围、适合社会力量承担的，不再增加新的机构和财政供养人员，均纳入政府购买服务范围。同时，针对武汉市社会组织数量偏少且普遍弱小的状况，应大力发展社会组织孵化基地，增强社会组织“自我造血”功能。

（四）规范政府购买服务方式和行为

应减少以委托购买方式实施的存量项目，提高竞争性购买比重。对新增政府购买服务项目，应以竞争性方式购买。同时，规范“政府买岗”行为。

（五）进一步完善政府购买服务指导性目录

政府购买服务指导性目录是购买主体编制本部门（系统）政府购买服务预算的依据。针对以往编制指导性目录可操作性不强的问题，应明确由购买主体会同同级财政部门制定本部门（系统）政府购买服务指导目录，其根据工作实际需要，经财政部门同意，可动态调整目录。指导性目录应分为三级，各购买主体应结合本部门（系统）具体支出项目的特点，进一步细化第三级目录，增强可操作性。

（六）财政部门内部分工应做适当调整

预算是财政部门推进政府购买服务的有力抓手，而目前由综合司（处）牵头推进此项工作的确有些力不从心，建议财政部门内部调整分工，由预算司（处）牵头推进此项工作较合适。

作者单位：湖北省武汉市财政局湖北省武汉市江夏区财政局

（责任编辑：董丽娟）