吉林省地方政府性债务风险防范策略

杨晓丹

（1.吉林省科技金融研究中心，吉林长春130028；（2.长春金融高等专科学校科研处，吉林长春130028）

吉林省地方政府性债务风险防范策略

杨晓丹1，2

（1.吉林省科技金融研究中心，吉林长春130028；（2.长春金融高等专科学校科研处，吉林长春130028）

政府性债务风险的爆发与传导有可能波及国家乃至世界经济，影响其健康运行。政府性债务风险已经成为威胁世界经济稳定与发展的重要因素之一。我国的政府性债务风险主要表现为地方政府性债务风险。尽管吉林省地方政府性债务尚在合理区间，总体风险可控，但债务的错配性和隐蔽性不断加大，所能诱发的各种风险不容忽视。吉林省应强化政府服务职能、划清市场边界，增加地方债务透明度、控制债务规模，加强财源建设、拓展融资渠道，建立科学的风险预警系统，有效防控地方政府性债务引发的系统风险。

吉林省；地方政府性债务；风险成因；风险分类；防范策略

一、吉林省地方政府性债务现状

近年来，吉林省进入经济快速发展阶段，然而在现有的尚不完善的财税体制下，地方政府很难有足够的财力却又必须将大量资金投放于地方的基础性、公益性项目建设。市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设这些关系国计民生的建设项目所产生的资金需求仅靠地方财政收入远远不能填补，地方政府只能通过举债来弥补资金缺口。

2014年1月23日，吉林省对政府性债务审计结果进行了公告。公告显示，截至2013年6月底，吉林省各级政府共有2 580.93亿元负有偿还责任的债务，972.95亿元负有担保责任的债务，694.48亿元可能承担一定救助责任的债务。规模风险是最直接的公债风险，也是相对容易量化的风险类别。吉林省地方政府性负有偿还责任债务规模目前处于合理区间，规模风险总体可控。从资金投向结构来看，吉林省地方政府债务资金有88.44%投向了基础性、公益性项目，其余用于工业、能源等方面。通过举债弥补项目资金缺口，一方面在加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等方面发挥了重要作用。另一方面也使地方政府的债务管理面临诸多问题。［1］吉林省地方政府负有偿还责任的债务年均增长13.6%，增长速度较快；从债务结构上来说部分地方和行业债务负担较重，并非均衡增长；地方政府性债务偿还一定程度上依赖土地出让收入；部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。这些问题加大了吉林省地方政府性债务风险隐患。

二、吉林省地方政府性债务风险成因

（一）现行财政体制的局限性使地方政府财政压力过重

1994年，我国实施分税财政体制改革，建立了分税制财政体制。中央政府实施分税制财政体制是为了实现宏观调控的目的，将财权向中央集中。分税制财政体制使中央政府集中了国家大量的财政收入，却没有下放权力，没有同时调整事权，使得中央与地方政府之间出现严重的财权事权倒挂现象。一些本应该由中央政府承担的财政支出被通过各种方式转嫁给地方政府，长期对基本公共服务投入资金使得基层财政压力剧增。地方政府没有财权和决策权，中央和地方共享的税种逐渐增加，共享比率不断提高，地方税务体系逐渐萎缩。收入缩减，却负担着我国超过80%的财政支出，当地方政府的财政支出超出财政收入时，地方政府难以正常运营。［2］

（二）积极财政政策的实施扩大了地方政府性债务规模

我国社会经济生活中的结构性矛盾伴随着改革开放的深入与市场化程度的不断提高日渐突出，成为阻碍经济持续快速健康发展的绊脚石。在这样特殊的环境背景下，一种适度扩张政策，即积极的财政政策被中央政府所采纳。积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。我国为应对2008年金融危机出台的4万亿经济刺激计划，是地方债务规模快速膨胀的一个重要原因。［3］4万亿元的经济刺激方案所带来的后果和影响是深远的。它对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台井喷式发展，地方政府债规模不断扩大。［4］2015年12月，中央经济工作会议再次强调了积极的财政政策作为调控手段不变，而扩大赤字这一业界普遍呼吁的做法也终于坐实。我国的赤字率大约在2.1%到2.3%，距3%这个国际通行赤字率标准，还有0.9到1个百分点的空间。中国社科院2015年12月发布的经济蓝皮书建议2016年增加5 000亿赤字，其中4 000亿为地方赤字，以充实目前地方财政收紧带来的投资资本金不足问题。新增赤字主要用于国家重大工程，跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。经济下行、财政减支的巨大压力之下，积极的财政政策实施必然使地方政府债务规模激增。［5］

（三）资金筹措与偿还的依赖性加重了偿债风险

地方政府性债务的偿债风险大部分来自于对融资平台、金融机构贷款、土地出让收入的过分依赖。2008年，中国政府为了避免国际金融危机的波及，采取了刺激投资、消费、出口一揽子政策，推出了4万亿的刺激方案，鼓励地方政府进行城市基础设施建设。由于地方政府资金缺口较大，又没有发债权，只能绕过法律规定，通过地方融资平台筹措资金，催生了地方融资平台快速发展，从而带来极大的隐患。此外，金融机构贷款风险与房地产价格变动风险也会导致政府性债务偿还的不稳定因素增加。以银行贷款为主的债务会增加财政与银行双方面的风险，如果影子银行债务爆发风险的话，传染性就更强。而过分依赖土地收入偿债则会大大受制于房地产价格的变动，偿债主动能力薄弱，风险极大。

三、吉林省地方政府性债务风险防范的策略选择

（一）强化政府服务职能、划清市场边界

吉林省应划清地方政府与市场的边界，各尽其职、各负其责。地方政府应具备的是宏观引导与服务职能，应逐步形成服务引导型工作态势，厘清政府与市场的边界，在不该行使职能的地方绝不越雷池一步，逐步得体退出微观经济领域。首先，应释放更大的市场空间引入外资或民间资本，使市场主体具有真正的独立品格，能够对市场行为做出科学的反应，自负其责。其次，一些基础设施建设以及公共产品的提供可以放开准入机制，非国有资本一样可以参与其中。政府的财权与事权要明晰，既给予市场独立的空间，又免于与市场纠缠不清。政府做政府的事，市场做市场的事。

（二）增加地方债务透明度、控制债务规模

债务透明度不高，容易助长地方政府打造政绩、“赤字经营”。增加债务透明度，举债事项、资金来源、资金使用情况就可以被有效监督，腐败风险也会随之降低。钱用到该用的地方，政府的公信度也会得到提升。况且公共服务需求本就与民相关，来自于民，如果民众不能获知足够真实清晰的财政信息，不了解地方真实的财政实力，也就无法贡献真实有效的民意。如果政府刻意迎合民意，则会导致债务情况更加恶化，使自己最终陷入两难境地。［6］增加债务透明度的同时也会相应控制债务的规模。即便是在积极财政政策的实施中，政府需要扩大赤字，地方债务的规模也是需要根据地方情况进行控制的。吉林省一定要结合省情，细致分析，发展合理的与经济实力相匹配的基础经济建设，有效控制地方政府性债务规模。

（三）加强财源建设、拓展融资渠道

分税制财政体制的实施使地方政府大部分税收收入都集中到中央政府手中，吉林省可用于地方建设的财政收入远远不能抵足财政支出。财政紧缩却要承担更多的职能，难免使地方政府抱有消极心态进行基础设施建设。而单一的融资模式在积累大量债务的同时也会形成风险隐患。吉林省应大力发展经济，探索更为安全的融资渠道和更有效率的投资方式。经济得到快速发展，债务风险也会随之化解。PPP模式，即公共私营合作制（Public-Private-Partnership），正在成为新的融资手段，对于防范政府性债务风险具有重大意义，财政部目前正在主导推动。PPP模式通过“特许经营权”方式将政府的一部分支出责任转让给了作为市场主体的社会企业。这种方式是对“政府背书”投融资体制的灵活变革，可以有效地调动民间资本的积极性，又将政府从一部分责任中撇清出去。PPP模式建立了“利益共享”机制，政府与企业市场主体各取所需。企业通过长期持有和经营，可有效平衡短期和长期收益，盈利相对稳定，“有钱可赚、有利可图”。PPP模式的出现使民间资本进入非盈利性公共基础设施建设成为可能。［7］通过PPP模式，政府可以有效解决资金不足的难题，同时化解一定的债务风险。

（四）建立科学的风险预警系统

风险预警系统能够有效地对政府的债务风险进行预警。风险预警机制是依据债务风险控制的原理，提前警示超出警戒值的债务指标和不合理的债务结构。债务风险评价不能仅仅关注显性债务和直接债务，却忽略了隐性债务和或有债务。［8］科学的地方政府性债务风险预警系统一旦建立起来，将会对债务的产生具有很强的约束力。吉林省应从实际出发，考量吉林省地方财政能力，建立起能够反应地方财政风险状况并预测风险发展趋势的预警系统。风控部门可以根据风险警报评估风险级别，分析风险原因，制定化解对策。

［1］吉林省政府性债务审计结果公布［DB/OL］.http://news.365jilin.com/html/20140124/2022924.shtml

［2］李琳.现行分税制财政体制存在问题及改革新思路［J］.中国集体经济，2016，（2）.

［3］罗维燕，徐欣然.政府债务成因及应对措施研究［J］.长春金融高等专科学校学报，2015，（3）：82-86.

［4］陈鸿舟.四万亿投资对经济的影响［D］.桂林：广西师范大学，2014.

［5］中央经济工作会议：积极财政政策将加大力度［DB/OL］.http://finance.stockstar.com/SS2015122200002267.shtml

［6］地方债务透明度亟须提高_新浪新闻［DB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2014-07-02/111430456732.shtml

［7］张静.破解地方融资困境财政部推PPP模式［N］.企业家日报，2014-02-10.

［8］田程立.我国地方政府债务风险及控制研究［J］.合肥：安徽大学，2014.

［责任编辑：耿传辉］

Local Government Debt Risk Prevention Strategy in Jilin Province

YANG Xiao-dan1，2
（1.Jilin Province Science Technology and Finance Research Center，Changchun 130028，China；2.Science Research Office，Changchun FinanceCollege，Changchun 130028，China）

With the outbreak and conduction of government debt risk may have affected the country and the world economy，affect the healthy operation.Government debt risk has become one of the important factors that threaten global economic stability and development.China's government debt risk mainly reflects in the local government debt risk.Although Jilin province local government debt is still in a reasonable interval，the overall risk control，but the mismatch of debt and concealment is increasing continuously，can induce all kinds of risk which cannot be ignored.Jilin province should strengthen the functions of government services，draw the boundaries of the market，increase the transparency of local debt，control the scale of debt，strengthen the construction of financial resources，expand financing channels，and establish a risk warning system of science.The system effectively prevents and control the risk of local government debt caused.

Jilin Province；local government debt；risk cause；risk classification；prevention strategy

F810.5

A

2016-06-28

1671-6671（2016）05-0022-04

长春金融高等专科学校科研资助项目（2015JD005）

杨晓丹（1975-），女，吉林长春人，长春金融高等专科学校科研处副编审。