新形势下湖北财政监督转型问题研究

2016-03-28课题组

财政监督 2016年17期

课题组

新形势下湖北财政监督转型问题研究

课题组

编者按：治国需理财，理财重预算，预算要监督。财政监督作为国家经济监督体系的重要组成部分，肩负着保障重大决策部署有效落实的重要职责。在经济新常态和全面深化财税改革背景下，转变观念，积极探索财政监督转型，是有效发挥财政监督职能作用的体现。近年来，湖北在完善财政监督体制机制建设、探索财政监督转型方面开展了大量的创新实践，许多改革措施走在全国财政系统前列，并对其进行系统梳理与总结，形成了有价值的理论研究成果。这些关于财政监督转型的理论研究，不仅对推动湖北财政监督改革发展具有重要的现实意义，而且对其他省份同样具有重要的借鉴参考作用。故此，本刊全文刊登《新形势下湖北财政监督转型问题研究》一文，以供各地学习交流。

党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，标志着财税体制改革进入了新的历史阶段。新《预算法》的出台，使财政管理模式发生根本变化。新的历史时期，财政监督面临着新的要求和任务。近年来，在“建成支点，走在前列”的进程中，湖北财政部门切实发挥支持经济社会发展的职能作用，财政监督积极适应全省经济发展和财政管理体制改革的需要，在不断完善财政监督体制机制方面作出了大量有益的探索，一些改革举措已经走在全国财政系统的前列。随着全省经济进入新常态，财政经济形势呈现新的趋势性变化，现有的财政监督体制机制已落后于实践发展的需要，财政监督转型势在必行。为此，本课题在回顾湖北财政监督发展历史的基础上，总结近年湖北财政监督的实践探索和成效，分析财政监督存在的主要问题，提出新形势下湖北财政监督转型的思路和措施，以期为构建适应现代财政制度的财政监督体制提供参考。

现代财政制度法治财政新常态新《预算法》财政监督转型

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政监督则是贯彻国家财政方针政策、保证财政分配秩序和实现宏观经济调控的必要手段。财政监督作为财政治理的重要内容，是国家治理体系的重要组成部分。财政监督是财政部门依法对财政运行相关主体的财政、财务、会计行为所实施的监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价、处理和处罚等活动的总称。财政监督是财政的固有职能，是政府监督的重要组成部分，是财政管理不可或缺的环节。

党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，“让权力在阳光下运行”；党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革，将在改进预算管理、完善税收制度、调整事权和支出责任等方面实现重点突破；党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。新形势，对财政监督提出了新要求、新任务，财政监督亟需转型。本课题以湖北为例，在回顾建国以来财政监督发展历史的基础上，总结近年财政监督的实践探索和成效，分析财政监督存在的主要问题，提出新形势下湖北财政监督转型的思路和措施，以期为构建适应现代财政制度的财政监督体制提供参考。

一、湖北财政监督历史回顾与实践探索

（一）湖北财政监督发展的历史回顾

新中国成立以来，湖北财政监督发展的历史与我国整个财政监督发展的历史同步，主要分为五个阶段：

1、1950年—1978年：统收统支下的财政监察。1950年国家政务院颁布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，1952年湖北省财政厅相应成立财政监察科，各专署、市、县也设立财政监察机构。1958年“大跃进”开始，财政监督工作被视作“条条框框”予以撤销，湖北财政监察工作基本停止。1961年9月，湖北财政部门恢复监督机构。1966年“文化大革命”，监察工作被视为“管、卡、压”，各级监察机构被撤销，专职监察人员被撤离，财政监察工作被迫停止。

这一时期，财政监督与计划经济体制和统收统支的财政体制相适应，在财政监督职责上，主要是通过对企业财务管理和经济核算的直接干预，以及对各级政府机构执行财政政策、法令、制度的情况和其预决算编制、预算执行、资金动用、经费收支、企业纳税义务和对金融机构等经济事项的监察，加强经济监督和控制，堵塞财政流失漏洞，维护财经纪律，挖掘收支潜力，促进增产节约。

2、1978年—1993年：税收财务物价大检查。1978年，随着财政部恢复建立财政监察司，湖北省财政厅再次恢复建立监察处，监督检查机关、团体、企业以及财政、财务部门贯彻执行财政支出法律制度的情况，并根据监督检查所发现的问题提出改进建议。1983年，湖北成立审计局，财政监察机构被撤销，专职监察人员调至审计机关。1985年，根据《国务院批转<财政部关于开展税收、财务大检查的报告>的通知》，设立税收财务物价大检查办公室，湖北省在全省范围内开展税收、财务大检查。1988年，按照财政部“边组建、边工作”的通知要求，财政监察工作再次得到恢复和发展。1989年，湖北省各级财政监察机构普遍建立，省、地、市、县（市）财政设立监察处、科、股。

这一时期的财政监督与改革开放的形势相适应，不断处于变革之中。财政监督主要是为了保障改革开放，千方百计保收入，查补国家财政收入，平衡财政收支，严肃财经纪律，治理整顿经济秩序；监督的对象和内容是企业的财务收支活动；方式主要是专项检查、事后检查，以查办案件和查补收入为主。

3、1994年—2000年：与分税制相适应的财政监督。1997年，根据全国财政监督会议精神，湖北省财政厅成立财政监督处，原“三查”办职能并入，全省财政监督实行“三个转变”，即监督方式向日常监督转变；监督内容向本级财政收入、支出监督转变；监督范围向内外并举转变，强化内部监督。同年，省财政税收财务大检查办公室、地县两级“三查”办公室具有行政执法主体资格，可依法对本地区各部门、各单位执行财税政策的情况行使监督权、检查权、处理权。原省财政厅驻各地工交企业财政驻厂员组划归厅财政监督处管理，成立12个省财政厅驻市、州财政监督办事组。1998年，在撤销原“大检办”的基础上，大部分地方成立了财政监督机构。2000年，根据“三定”方案，省财政厅撤销了原“三查”办公室，设立财政监督处（对外称监督检查局），将原设在各地的12个财政厅驻各地财政监督检查办事组改编为“办事处”，由原科级机构提升为副县级机构，增设正处级的监督检查办公室。

这一时期的财政监督主要是适应社会主义市场经济体制和分税制财政管理体制，初步形成了地方财政监督格局。在财政改革的大环境中，财政监督积极转变监督理念和思路，适时调整监督重点和方向，不断加大财政监督专职机构建设，逐步完善监督法规制度体系，在许多方面取得了重大突破。

4、2001年—2012年：公共财政管理体制下的财政监督。2000年以来，相继推出部门预算改革、政府采购改革、国库集中支付制度改革和政府收支分类改革等公共财政体制改革，2004年湖北省实行省管县财政管理体制。

这一时期的财政监督体制主要适应公共财政管理体制改革，在推进财政监督机制建设、加大专项资金检查和企事业单位会计信息质量检查以及完善财政内部监督检查方面下功夫。与之相适应，财政监督从原来的重收入监督转向重支出监督，不断创新财政监督方式方法，整合财政监督资源，加强财政监督队伍建设等，财政监督体系不断完善。

5、2013年以来：建设现代财政制度进程中的财政监督。十八届三中全会提出建立现代财政制度的要求，我国财政制度进入了从公共财政管理制度向现代财政制度的转型时期。现代财政制度是公共财政制度的完善和发展，是站在国家治理的高度，以现代国家治理的理念进行财政制度的重构，更加强调财政的法治、民主、透明。因此，财政监督的地位和作用更加凸显。

新时期，财政监督顺应财政制度转型的需要，从促进建立现代预算制度、现代税收制度、理顺现代政府间财政关系三个重要方面入手，加快推进财政监督自身的转型，完善财政监督法治体制、财政监督制衡机制建设，创新财政监督方式方法，切实发挥财政监督职能。

（二）近年来具有湖北特色的财政监督实践探索

近年来，湖北省各级财政监督部门紧紧围绕全省财政改革中心，服务财政改革大局，在大力推行政务公开、加强监督派驻机构建设、注重强化内部监督、积极创新监督方式方法等方面做出了积极探索，财政监督对于严格预算分配、保障政策执行、加强增收节支、维护财经秩序等方面发挥了积极作用，促进了财政改革的深入和财政管理水平的提高。

1、加强监督派驻机构建设。湖北省财政厅派驻各市州财政监督检查办事处是2000年由省财政厅驻各地工交企业财政驻厂员组改编而成。从当时的全国财政系统来看，湖北建立地方财政监督派驻机构的做法走在了全国前列。2009年，厅派驻各市州财政监督检查办事处被定性为全额拨款事业单位；2014年，定性为公益一类事业单位。截至2012年，全省共有12个办事处，其中6个为正处级，6个为高配。办事处在对驻地相关部门和单位执行国家财税方针、政策、法律法规情况、省级财政预算执行和财政收入收缴情况、驻地省属企事业单位财务和专项资金使用情况进行监督检查方面发挥了较好的作用，特别是在2004年实行省管县财政体制以来，财政监督对象和项目大幅扩展的情况下，全省财政监督工作通过办事处加强了省对县（市）财政工作的监督、检查、指导。

2、注重强化财政内部监督。湖北财政部门结合自身实际，以新的视角、更高的要求开展内部监督工作，形成了湖北特色。一是加强组织，构建内部监督的制度体系。根据《财政内部监督检查办法》的要求，成立了以厅长任组长、厅党组成员任副组长，监督检查、人事教育、纪检监察等部门主要负责人为成员的内部监督工作领导小组。同时，建立健全内部财政监督制度体系。先后制定颁布了《湖北省财政部门内部监督检查实施办法（试行）》；建立健全了内部监督“四项制度”，即：内部监督检查自查制度、负责人专题会议制度、专题报告制度和检查联络员制度；以风险防控为重点，建立完善了《湖北省财政厅腐败风险预警防控工作》和《省财政厅内设机构职责范围暂行规定》等内部控制机制，对财政管理的每一环节进行细化、量化，制定控制标准，从制度设计上堵塞管理漏洞，从运行环节上规范操作流程，保证财政内部权力制约机制的高效顺畅运行，促进了财政管理水平的不断提高。二是量化考核，加强内部监督的执行机制。自2011年开始，实施内部监督量化考核，将内部监督工作纳入到全省财政年度目标责任制考核体系。考核内容明确规定各级财政部门“本级有预算管理职能的内部业务管理机构的重点检查数不低于该类机构数的30%”。强化全省财政部门内部监督检查规范执行力度，增强了做好内部监督工作的刚性。三是调查研究，促进内部监督的均衡发展。省级财政监督部门以调查研究为基础，深入市县进行具体的指导，以推进内部监督规范化、制度化、常态化为重点，以先进典型引路，全面推动全省内部监督工作向纵深发展。

3、积极创新财政监督方式方法。全省各地积极探索，勇于创新，采取多种形式拓展财政监督的深度和广度。荆门市财政部门按照“全面加强、统筹协调、规范有序、成果共享”的原则，实行全员监督、全程监督、全面监督；武汉市硚口区财政部门探索事前审核、事中跟踪问效、事后监督检查的覆盖资金运行全过程的监督机制，监督业务涵盖到预算审核、投资评审、资金拨付和预算追加审核等环节，实行了监督关口前移；省厅驻宜昌监督检查办事处引入AO现场审计实施系统开展检查，取代了传统手工查账，大大提高了检查效率和质量，减轻了被查单位负担；有的市（县）财政业务科室、基层财政所和财政办事处指定财政监督检查联络员（监督员）；有的市县将市（州）、县（区）、乡镇多级监督管理力量整合；有的市县财政部门监督局与纪检（监察）、审计等部门协调配合，形成监督检查联动机制。

4、大力推行政务公开。2005年，湖北省财政编制与政务公开工作开始试点，在全国首开先河，2006年在全省范围内推开，财政编制与政务公开工作在全省顺利推进并取得显著成效。一是领导高度重视，精心组织。省委、省政府高度重视财政与编制政务公开工作，成立了以省委常委、常务副省长任组长，省财政厅、省编办以及纪检、组织、人事、工商、税务、民政等18个部门为成员的财政与编制政务公开工作领导小组，省财政厅作为牵头召集人。领导小组下设办公室，办公室设在财政厅，厅长任办公室主任，纪检组长任常务副主任，日常工作由监督检查处负责。按照省里的模式，各市州、县（市、区）也相应建立了各级财政与编制政务公开组织机构。二是稳步推进，有序开展。采取先试点、后推开的步骤稳步推进。2005年，先在京山等14个县（市、区）进行试点，2006年在全省所有县（市、区）推开。三是成效显著。经过近十年的不懈努力，财政与编制政务公开已成为日常性工作，在解决社会热点问题、源头上预防腐败、改进部门工作中发挥了重要作用。2014年底，省级财政共上网资金44项、金额450亿元，各地累计公开财政资金4403项，资金总额535亿元，其中到人到户资金2562项，到项目资金1705项。财政与编制政务公开网直接或通过网址链接方式公开部门预算单位5604家，涉及预算资金近400亿元。全省发布政务公开动态信息5700多条，更新财政法规制度文件8200多条。2014年纠正挪用、截留资金及不应享受专项资金补贴补助4.7万人次，涉及资金2845万元；纠正挪用、截留资金431人次，涉及资金11627万元；清理吃空饷572人，涉及资金1347万元。财政编制与政务公开增强了资金分配使用、编制管理的透明度，为社会有效参与监督拓宽了渠道，降低了监督成本，促进了部门和单位自我约束意识的提升、工作作风的改进和工作质量的提高，为打造“阳光财政”和“透明编制”奠定了良好基础，政府公信力和群众满意度都得到提高。这项工作得到中编办、财政部、省委、省政府的充分肯定，全国多家主流媒体曾多次宣传报道。

二、湖北财政监督存在的问题

湖北省财政监督实践的积极探索为财政监督体制的完善积累了经验、奠定了基础。但是，随着现代财政制度的建立、依法理财的推进、经济新常态下财政的趋势性变化，现有财政监督体制存在一些问题，主要体现在以下几个方面。

（一）财政监督法制建设相对滞后

依法行政、依法监督是财政监督的准绳。在全国，截至目前已有9个省（区）经人大批准颁布了地方性《财政监督条例》，7个省以省政府文件形式下发《财政监督办法》，明确了财政监督具体范围和权限、内容和措施、方式和原则、程序和监督结果运用，明晰了财政部门和审计、税务、监察等其他监督检查部门的职责，理顺了财政部门和监督对象的责任。从湖北省情况来看，财政部门早在1995年就开始着手财政监督的立法工作，研究起草《湖北省财政监督条例》，但由于种种原因这个条例至今都没有出台。全省财政监督工作只能依据《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等有关法律、行政法规开展，监督重点以落实财政部的有关政策、文件精神和有关工作要求为主。这就导致了财政监督所遵循的依据多、杂、散的问题，缺乏统一的财政监督法规依据，从而制约了财政监督职能的充分发挥。

（二）财政监督职能定位不明确

财政监督职责不明确包括财政外部和财政内部两个层面。

1、财政监督和其他经济监督主体职责界定不清。财政监督主体包括人民代表大会及其常务委员会、审计部门、财政部门、税务部门、国资委以及其他涉及财政资金管理事项的部门、社会中介机构和民众、新闻媒体及网络等。除了立法机构实施的人大财政监督和社会监督外，其他监督主体都属于政府部门的监督，且是平行关系。由于各监督主体职责权限没有明确，在实践中，各监督主体根据法律法规对同一被监督对象进行监督，重复监督和交叉监督的现象时有发生，影响监督的有效性。同时，各监督主体间缺少分工协作，检查计划未相互衔接，信息不能共享，检查结论不能相互利用，导致人、财、物的浪费，造成监督成本高而监督效率低下。

2、财政内部专职监督机构和业务管理机构监督职责不明晰。专职监督机构负责制定有关监督检查规定，牵头拟定年度监督计划，组织实施日常监督和专项监督，对业务管理机构实施的监督进行再监督；业务管理机构则主要负责在履行财政、财务、会计等管理职责过程中，对监督对象进行日常监督。但实际情况是，财政部门内控机制不健全、不统一，专职监督机构组织、协调和牵头作用不明显；业务管理机构重分配轻监督，日常监督作用发挥不够；业务管理机构与专职监督机构沟通协调机制不健全，财政监督没有形成合力。

（三）财政监督职责履行不到位

财政监督在预算、绩效、全面动态监管以及基层财政监督几个方面职责履行难以到位。一是预算监督有待加强。多年来，预算监督主要作用于预算执行环节，对预算编制、调整和决算的监督十分有限，财政监督融入预算管理、强化预算监督的深度和力度与现代财政制度的要求相比差距甚大。二是全面、实时监督有待实现。由于全省对所有政府性资金运行全过程的监督系统机制正在建立之中，与之相应的硬件条件正在跟进，全省财政监督尚无法做到对所有政府性资金的事前审核、事中监控和事后检查，财政资金监管的全面性、实时性还无法实现。三是绩效监督尚在起步阶段。虽然近年来湖北省在财政绩效管理方面做了大量工作，也取得了显著成效，但是还不深入，预算主体、执行单位效能活动系统、客观、规范的评价标准和评价指标体系还不完善，全省绩效监督总体上处于摸索途径、积累经验、逐步推进的阶段。四是基层财政监督乏力。近年来，湖北省实行乡财县管,建立乡镇财政专管员制度，在加强乡镇财政管理、加大农村财政财务监管力度方面发挥了积极作用。但是，由于“乡财县管”后与之相适应的监督工作机制尚未建立，基层财政部门内控机制不健全、财务管理有待规范，基层财政监督队伍建设有待加强，其他职能部门财政监督意识不强等原因，基层财政部门就地就近监督不到位。

（四）财政监督制衡机制尚未真正建立

虽然通过部门预算制度改革，从制度上建立起了预算编制权、预算执行权和预算监督权的分离，预算编制由预算部门专职负责，预算执行由国库机构和集中支付机构负责，预算监督由财政监督专门负责，但在实践运行中并未真正执行。目前财政部门内部机构还是根据分管部门设置，内部业务管理机构事实上集预算分配权、预算执行权、监督权于一身，往往偏重资金分配,轻资金监管。财政专职监督机构只是以授权的形式参与其中，对预算编制、预算调整和决算监督十分有限。由于缺乏真正的监督主体，容易出现预算约束软化、项目投资监控无力、资金运行效率不高等问题。由于预算编制权、预算执行权、预算监督权制衡机制尚未真正运行，独立、有效的财政监督难以实现，财政监督的作用无法充分发挥。

（五）内控机制有待健全

作为被监督对象的行政事业单位，存在内控制度缺失、不健全、不完善，财务管理岗位设置混乱、财务人员配置不合理；内部会计监督职能弱化、会计核算不规范，财务审核机制流于形式，国有资产监管基础薄弱等问题。长期以来，财政部门较注重自身内控管理制度的建设，忽略了对被监督对象内控制度建设的指导和落实，导致被监督对象内部控制、内部监督、内部管理不到位，弱化了财政监督的成效。

（六）财政监督成果利用不充分

受财政职能限制和影响，财政监督检查出来的问题跟踪处理落实难，依法处罚和执行力度不够，监督检查结果与预算编制结合不紧密，监督结果运用不充分，以致于出现有的地方或部门“年年查、年年犯,年年犯、年年查”。财政监督缺乏威慑性、权威性。从湖北省实际情况看，由于没有出台财政监督条例，财政监督的主要依据是财政部门规章，处置结果缺乏有力的法律保障，给行政干预提供了很大的自由裁量权，监督没有话语权。在监督过程中，有的地方或部门领导不愿检查、阻碍检查、拖延检查；有的出于地方保护或部门利益需要，对监督检查发现的问题大事化小、小事化了，形成法不责众的导向；财政监督尚未作为部门预算编制的重要依据，利用财政监督结果改进部门管理、完善政策和法规作用有限。

（七）财政监督基础工作有待加强

由于财政收支规模不断扩大，财政收支管理链条越来越长，财政直接投向基层、农村以及惠及广大人民群众的资金规模也逐渐扩大，与之相适应，财政监管的范围、广度、深度也不断加强，这对财政监督干部队伍和财政监督技术手段提出了更高要求。从实际情况看，一是财政监督干部队伍力量有待加强。据统计，截至2012年，全省共有专职财政监督检查干部107人，专职监督干部数量难以满足日益增长的财政监督工作需求。由于财政监督干部新生力量充实不够，人员年龄结构老化，财政监督干部队伍面临青黄不接的问题。二是财政监督干部素质有待提高。部分财政监督干部思想政治教育未跟上，业务知识陈旧、老化，无法适应新时期财政改革的需要，不能很好地胜任财政监督岗位。三是财政监督手段有待丰富。目前，财政监督利用信息化平台、软件等现代化检查手段较少，大部分还是沿用传统的手工查阅账表凭证，耗时长、成本高、效率低，亟待改进。

三、新时期湖北财政监督转型思路与措施

党的十八大、十八届三中、四中全会以来，建立现代财政制度、法治财政、新常态下的财政趋势性变化标志着财税体制改革进入一个新的历史时期。面对新形势新要求，湖北财政监督要克服以上存在的主要问题，加快转型，着力构建适应现代财政制度的财政监督体制。

（一）新形势对财政监督提出新要求

1、现代财政制度对财政监督提出新要求。十八届三中全会提出建立现代财政制度，为财政监督转型指明了方向。一是体系上，全面规范。财政监督适应现代财政制度的需要，建立全面覆盖、全程监控、全员参与的大监督格局。财政监督要覆盖到所有政府性资金运行和财政职能所涉及的所有经济客体，要贯穿于财政管理活动的全过程，推进财政监督的统一性、整体性和常态性。二是功能上，拓展深入。加强对预算管理制度改革、税收制度改革、调整政府间财政关系的重大财税政策落实情况的监督检查和调查，强化对收入预算性监管、跨年度收支监管、重点支出挂钩清理和税收优惠政策清理的监管、政府性债务监管，及时反映和纠正政策执行中存在的违规问题，规范政策执行，保障重大财政改革政策的落实和完善。三是机制上，协调制衡。建立预算编制体系、预算执行体系、预算监督体系既相互分离、制衡又相互协调的运行机制。

2、法治财政对财政监督提出新要求。十八届四中全会将依法治国确定为基本治国方针。财政作为国家治理的基础和重要支柱，依法治国从财政的法治开始，建立法治财政。法治财政要求财政监督转型必须从过去的行政推动转向法治推动。一是加强财政监督法律、法规和制度体系建设。法治财政对财政监督提出新要求、新任务需要以法制形式予以确定。遵循立法原则和制度建设的客观规律，牢牢把握权责法定原则，在新《预算法》的框架范围内，废除原有财政监督法规制度过时、不相容、不便于操作的部分，整合与财政监督相关的法律法规制度，适时推出一部综合性的财政监督管理制度，并制定具体的配套制度。完善常态化、信息化、动态化的监督制度，使得财政监督在完备的法律制度体系中运行。二是加强对财政资源分配权的监督。依法全面履行财政职能，强化责任担当。加强包括财政资金的分配权、国有资产经营、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设权力的监督，规范政府行为，强化内部管理，防止权力滥用。三是加强对财政监督成果的运用。以制度形式落实财政监督检查成果运用，将监督检查结果作为部门预算编制的重要依据之一，健全责令公开道歉、停职检查等监督机制的使用，增加对引咎辞职、责令辞职和罢免等问责方式的建议权限。

3、新常态下财政领域的趋势性变化对财政监督提出新要求。经济新常态下财政趋势性变化为财政监督转型明确了着力点。一是财政收支监督并重。一方面加强对财政收入的监督，既要监督税收依法征收、应收尽收，清理规范税收等优惠政策，加强国有资本收益管理；又要防止乱收费、收“过头税”以及财政“空转”行为，维护财政经济秩序。另一方面加强对财政支出的监督。优化财政支出结构，监督各项支出须以预算为依据，未列入预算的不得支出。加强对兜底、保基本的民生支出资金的监管，既要保证资金的安全、支出的规范，又要在财政资金引导社会资本投入领域加强监管，保证财政资金的节约、高效。二是财政监督嵌入财政管理之中。财政监督嵌入财政主体业务，强化对财政预算编制、执行、决算管理链条的监控，财政监督从事后监督，转向事前介入、事中控制上来，融入财政管理全过程，促进财政管理水平的提高。三是注重管理会计在财政监督中的运用。新常态下，财政收入中低速增长和财政支出刚性增长将长期并存，提高有限财政资金的使用效益、提高财政治理水平成为迫切需要。建立跨年度预算平衡机制、实行“绩效管理”、规范地方政府债务管理、编制政府综合财务报告等，都要求运用管理会计有效地发挥财政监督的职能作用。

（二）财政监督转型思路

面对新形势新要求，财政监督转型的思路是按照党的十八大提出的“确保决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调”、十八届三中全会提出的“建立现代财政制度”以及十八届四中全会提出的依法治国要求，建立健全法制完备、职责明确、制衡协调、运行高效的与现代财政制度相适应的财政监督体制。

财政监督工作应从以下几个方面实现转型：

1、从行政型监督向法治型监督转型。从主要依据文件、行政指令、工作任务等行政手段进行监督检查向以新《预算法》为准绳、以财政部门监督办法、《会计法》等法律法规为依据依法监督的法治型监督转型，维护财政监督的严肃性，增强财政监督的威慑力。

2、从处罚型监督向服务型监督转型。从侧重于查处违反财经纪律和规定的行为、挽回财政资金损失的处罚型财政监督，向根据经济运行、财政改革和财政管理需要，有针对性地开展监督检查，作用于财政政策制定和执行、提高财政管理水平的服务型监督转型。

3、从检查型监督向管理型监督转型。从主要以事后集中检查为主的检查型监督向事前参与、事中监控、事后检查相结合，贯穿于财政运行全过程和财政管理各环节的管理型监督转型。

4、从合规型监督向绩效型监督转型。从单纯的财经纪律监督检查向以提高财政资金分配和使用绩效为目的、追踪问效的绩效型监督转型。

（三）湖北财政监督转型措施

湖北财政监督部门在转型思路的指导下，主要从以下几个方面推进。

1、强化法治思维，推进财政监督由行政型向法治型转型。十八届四中全会提出依法治国，依法治国在财政领域的体现就是法治财政，法治监督是法治财政的重要内容。作为财政领域的基本法，新《预算法》对地方制定财政监督法律法规提出了要求，新《预算法》第一百条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。”新形势下，我们要树立法治理念，以法治思维加强财政监督法治建设。在遵循立法原则和制度建设客观规律的前提下，根据新《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》要求，整合各类有关财政监督政策法规，结合湖北省经济发展、财政改革、财政监督实际，将有效的监督经验融入其中，出台由省人大通过的《湖北省财政监督条例》，明确财政监督法律地位和职责权限、财政监督原则和方式、财政监督对象和范围、财政监督程序，明晰监督人员权利和义务，严肃监督检查结果的处理等。通过制定湖北省财政监督条例，使湖北省财政监督有法可依，为全省财政监督提供法制保障，促进湖北财政监督走上符合现代财政制度要求的规范化、法制化轨道。

2、明晰职责、强化职能，推进财政监督由处罚型向服务型转型。通过明晰财政监督职责体系、强化财政监督职责，推进财政监督由处罚型向服务型转变。

一是明晰财政监督职责体系。首先，明确监督主体职责界限并相互协作。明确人大监督和政府部门监督各自职责：人大监督重点在宏观监督方面；财政监督主要是研究和把握财政政策，按照财政监督相关法规要求对财政收支进行监督；考核国有企业财务计划指标，监督收入征收情况和预算单位的财政财务收支情况等微观监督由审计部门和社会中介机构实行。财政部门要重视对社会中介机构的再监督。财政监督同人大监督、审计监督、行政监察等监督主体在工作上相互协调，联合监管，统一监督口径，建立监督信息共享、交流、反馈制度，形成监督合力。同时，财政部门与税务、审计、纪检、人大等部门之间要主动加强沟通联系，做到检查计划上相互衔接，工作信息上充分共享，检查结论上相互利用。

其次，明晰财政内部专职监督机构和业务管理机构监督职责。理顺财政部门内部各监督主体之间的关系，明确各监督主体职责权限，加强业务管理机构与专职监督机构之间的信息沟通反馈，形成相互协调、紧密衔接的综合监管机制。专职监督机构负责拟订财政监督总体规划和政策制度，牵头拟定并组织实施年度监督计划，并对业务管理机构履行日常监督职责进行再监督。专职监督机构要参与涉及财政监督的财税政策及管理办法的拟订，及时向业务管理机构反馈财政管理和政策执行中存在的问题及有关监督检查情况。业务管理机构要向财政监督机构抄送文件，开放数据端口，支持配合财政监督机构开展专项监督检查、落实处理处罚决定；根据财政监督机构的意见，完善政策，加强管理，将其作为预算安排的参考依据，并及时反馈成果利用情况。要充分发挥专职监督机构对本部门财政监督工作的组织、协调与牵头作用，将财政监督检查工作归口专职机构管理，实行统一规划部署、统一检查计划、统一组织协调、统一规范程序、统一处理处罚、统一经费管理。

二是强化财政监督职能。首先，加强预算监督，发挥监督核心作用。预算工作是财政核心，预算监督是财政监督的核心所在。加强预算全过程监管，其一，要加强事前对预算编制工作科学性的有效审核。按照新《预算法》要求，监督预算根据中期财政规划、部门滚动规划进行编制，强化规划对年度预算的约束，以增强预算的前瞻性和可持续性；监督当年预算应结合财政经济形势和跨年度平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测进行编制；监督预算编制与预算执行、结转结余资金管理和部门决算的有机结合，提高年初预算到位率。财政监督通过事前介入，及时发现并纠正预算编制中出现的问题，提高预算编制的前瞻性、可持续性、合理性。其二，事中对预算执行进行有效控制，加强对财政收支执行情况的监督，依法纠正违反预算的行为，提高预算执行的及时性、规范性、有效性。其三，立足事前、事中监督中发现的重大问题，有针对性地开展事后检查，维护国家的财经纪律,提高财政管理工作的综合效益。同时，结合建立绩效评价机制，对政府部门资金的使用效益和部门工作效率进行有效监督，对监督过程中发现的问题提出规范管理、完善政策的合理化意见和建议，发挥好财政监督的预防和服务功能。

其次，发挥财政专管员作用，加强乡镇财政监督。其一，将基层财政监督特别是乡镇财政监督纳入湖北财政监督改革的整体设计当中，不留“短板”。其二，按照2014年4月28日湖北省财政厅出台的《关于建立乡镇财政专管员的指导意见》，充分发挥财政专管员就近、就地监督的作用。其三，在《湖北财政监督条例》里要充分考虑《关于建立乡镇财政专管员的指导意见》中所包含的内容，使乡镇财政监督有强有力的法律作支撑。其四，充实和加强乡镇财政所的监督力量。配优、配齐、配强乡镇财政所专职监督人员，定期组织业务培训，提高乡镇财政所专职监督开展监督工作的能力和水平。由县市财政监督机构定期或者不定期地派专人到乡镇财政所参与监督，实行对乡镇财政所是否认真履行监督职能的再监督。其五，由县市财政部门对乡政府委派财务总监，让财政监督嵌入到乡政府日常的财政收支行为中去，使监督全程化、常态化。

再次，加强监督办事机构建设，切实发挥派驻监督职能。省级财政监督部门要做好对厅派驻市州财政监督检查办事处的职能完善、制度建设、人员培训、经费保障等工作，切实发挥派驻监督的职能作用。新形势下，完善厅派驻市州财政监督检查办事处职能，将办事处工作嵌入到财政监督主体业务工作，重点把握和监管预算执行控制的重要环节和关键节点；建立健全驻市州财政监督检查办事处管理的内部管理制度，加强对派驻监督机构的管理，提高派驻监督机构的运行绩效；定期对派驻监督机构人员进行思想政治、财政理论、财政业务、财政政策的培训，提高监督人员理论水平和业务素养；给予派驻监督机构以充足的经费保障，保障业务工作的顺利开展。

最后，深化政务公开力度，实现阳光财政。阳光是最好的防腐剂。新《预算法》明确指出建立公开透明的预算制度，对公开的范围、主体、时限提出了明确的要求，规定了违反预算公开规范的法律责任。财政监督部门进一步深化财政与编制政务公开工作，不断丰富完善公开内容，加大财政资金分配、财政项目安排、财政政策制定等涉及群众切身利益的重点财政信息公开力度；全面提高公开质效，深化财政预决算信息和“三公”经费信息常态化公开，推进财政工作决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，并力求公开信息的准确性、真实性和完整性，凸显信息的透明度和影响力；强化财政与编制政务公开长效机制建设，突出强化政务公开成果利用，有效保障公民的知情权和监督权，避免暗箱操作。让政务公开更有效地促进依法理财，防范财政风险，增强财政服务经济发展、服务民生的效能。

3、完善内控机制，实现财政监督由检查型向管理型转型。通过健全财政监督主体和被监督对象的内控机制，实现财政监督由过去的检查型向管理型转型。财政部门必须在进一步完善自身内控机制的基础上，督促和指导预算部门、单位建立健全内控制度并落实到位。

一是财政部门健全自身内控机制。其一，根据新《预算法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等法律法规，建立健全财政部门统一、科学、规范的内控制度，使财政部门内控有章可循、有法可依。其二，强化责任意识，树立内控理念，将内控意识贯穿于财政日常工作中，形成全员参与、上下联动、共防风险的良好局面。其三，按照权责一致、有效制衡和分事行权、分岗设权、分级授权的原则，重新梳理、科学划分组织结构和职能，合理匹配内部机构的权力与责任，健全相互牵制的职能和岗位机制。其四，围绕防控法律、政策制定、预算编制、预算执行、公共关系、机关运转、信息系统管理、岗位利益冲突8类风险，通过流程再造，建立起对各类风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的机制，并将单位和个人执行内控制度情况纳入考核指标体系。其五，加强管理会计在财政监督中的运用。运用管理会计的目标管理、价值核算、决策分析等手段，对相关资料进行系统加工、整理和编制，实现对政府运营全过程监督，加强财政业务监督和预算绩效评价，提高财政部门内部管理和决策的科学性，促进财政部门提高管理水平和行政执行力。

二是财政部门督促并指导预算部门和单位建立健全内控机制。按照全面性、重要性、制衡性、适应性四原则，结合部门和单位实际，财政部门指导被监督对象建立健全内控制度，将内控制度贯穿单位活动所涉及的各种业务、事项，实现全程控制。同时，督促预算部门和单位将内控制度落实到位。财政部门通过对预算部门和单位内控制度的执行情况进行定期、不定期的监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改，增强预算部门和单位的内控“主体责任”意识。定期对预算部门和单位财务人员进行财务知识培训，提高财务人员业务素质。从而形成财政监督机构对财政内部预算编制机构、预算执行机构实行日常监督，财政部门对部门和单位内控制度执行情况实行监督，预算部门和单位通过内控机制对自身实行监督的大监督格局。

4、提高监督实效，实现财政监督由合规型向绩效型转型。推进预算管理制度改革的终极目的，就是为了通过有效监督提高财政资金使用绩效。国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）文件明确指出，“准确把握深化预算管理制度改革的总体方向，要按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。”绩效监督是财政监督发展的方向，将绩效评价和财政监督融会贯通，将财政监督由过去的合规型监督向绩效型监督转型。一是将财政绩效监督内容纳入《湖北财政监督条例》中，确保绩效监督有法可依。二是建立适应湖北省财政专项项目绩效监督的指标体系，研究部门财政绩效监督、财政综合绩效监督标准。三是强化事前绩效监督。在预算编制环节，要求预算单位申报绩效目标，提供可行性分析，财政部门组织专家对其可行性进行论证，根据论证结果决定预算的批准或调整，真正体现“绩效”。四是建立绩效监督结果挂钩机制。将绩效监督结果作为绩效考核依据，检查结果与项目绩效考核相结合，把财政资金规范、高效使用作为本级政府的目标责任考核和干部年终考核的重要依据，提高财政资金使用效益，保护资金和干部安全。五是建立绩效监督信息资料库。将财政支出项目基础资料、财政支出绩效监督动态情况、案例等信息纳入资料库中，明确信息资料搜集管理及使用的方式方法，逐步建立起长效的绩效监督机制。

5、实现财政监督转型的基本保障。一是构建财政监督制衡机制。根据党的十八大提出的“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，将预算编制权、预算执行权、预算监督权三权分离并相互制衡（以下简称“财政三权制衡机制”），是硬化政府预算约束、切实发挥财政监督作用的治本之策。理想的模式是重新调整目前财政部门内设机构，根据预算编制、执行、监督职责分别设立预算编制机构、预算执行机构、预算监督机构三大类机构。但是，为了降低部门调整的阻力和成本，使得计划短期内能够顺利推进，不对原有机构设置和人员编制作大幅度调整，由预算、国库、监督部门分别负责预算编制权、预算执行权和预算监督权的牵头，即预算部门负责总预算和部门预算的编制、审核和批复，国库部门负责预算执行和归口行业的政策、财务、资产管理，监督部门负责预算执行的日常监督、绩效监督。梳理财政内部业务管理部门的预算编制权、预算执行权和预算监督权，明确三权对应的职责并落实到人，分别归口于预算、国库和监督部门。

二是加大财政监督成果的利用和转化力度。只有监督结果得到充分利用和转化，才能充分发挥财政监督为财政管理、财政改革服务的作用。首先，强化财政监督结果的整改落实机制。针对监督检查问题处理处罚落实难、监督流于形式的情况，在保证财政监督独立性的基础上，强化整改落实情况的反馈制度，并进行跟踪回访，督促整改，保证处理处罚意见得到落实。要把对单位的处罚与对个人的处罚结合起来，将对事的处罚与对人的处罚结合起来，以达到触及违纪者灵魂、不敢再犯的目的，充分发挥财政监督的震慑效应和规范效应。其次，建立财政监督结果运用的挂钩机制。通过将财政监督过程中发现的问题及时反馈给财政内部相关的业务管理部门和被监督部门，督促业务管理部门和被监督部门及时改进，并将监督检查和整改的情况与预算编制、资金安排、工作考核和人事任免相挂钩，以提高其监督成果运用的积极性、主动性。再次，强化财政监督结果的公开机制。将不涉密的监督检查结果以公告启示、信息专报、情况通报或主流媒体等形式，定期向社会公布，发挥社会监督的作用。最后，建立财政监督成果的共享机制。将财政监督的线索、问题、结果等信息，通过信息化平台在财政部门内部和财政外部的审计、税务、纪检等相关部门实行信息互通、成果共享，提高监督成果利用率。除此之外，还要强化财政监督结果的参谋作用。通过对监督结果的调查研究、深入分析，为被监督对象完善内部控制制度、提高财政财务管理水平提出合理化建议，同时对检查中反复出现或普遍存在的问题，从财政管理薄弱环节和制度缺陷方面查找原因，提出加强财政管理、完善财政制度的意见和建议，为政策制定提供基础资料和决策参考。

三是加快财政监督信息化建设。将信息化技术运用到财政监督之中，提高财政监督科学化、精细化水平。首先，要建立统一的财政监督信息系统。依托“金财工程”支撑应用平台，结合财政监督工作实际，逐步建立财政部门统一的监督管理系统，实现监管数据采集、分析、预警信息化。其次，加强财政监督硬件设施建设。整合利用硬件信息资源，保证相关设施及其配套设备的先进性和稳定性，避免低水平重复建设。再次，要推进软件业务应用开发。进一步加大财政检查软件、各种审核审批软件及日常监控管理软件的开发力度，推动电子化查账和数据自动分析核查，提高监督检查效率。

四是加强财政监督队伍建设。随着新一轮财税体制改革的纵深推进，财政监督责任大、业务性强，更需要打造一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的财政监督干部队伍。首先，整合财政监督力量。随着财政监督职能的不断加强，今后财政监督是财政部门工作的重要内容之一，要实现“财政三权制衡机制”，必须在整合财政专职监督机构、绩效评价机构、投资评审机构财政人员的基础上，将财政业务管理部门负责监督职能的人员归口财政监督队伍，壮大监督力量。其次，强化财政监督队伍的能力建设。通过对监督人员实行定期和不定期的思想政治教育和业务知识更新培训，不断提高财政干部的思想、政治、业务素质。制定财政监督人员行为规范，构建约束机制。再次，切实加强财政监督队伍的作风建设。强化监督责任，严格监督纪律，提高财政监督干部遵守廉政纪律、各项廉洁自律规定、保密纪律，落实党风建设各项制度的自觉性，为全面推进财政监督工作转型、全省财政改革与发展培养一支作风扎实、能力过硬的财政监督干部队伍。

五是引入第三方专业机构。随着预算管理制度改革的推进和新预算法的实施，监督财政专项资金跨部门、跨年度、跨层级统筹使用是财政监督的重要内容。整合统筹的各类财政专项资金涉及部门多、行业广、领域宽、专业性强，单纯依靠财政部门或相关职能部门难以实施有效监督，术业有专攻，应按照“决策权、执行权和监督权”三权分立和制衡的原则，通过政府购买服务的方式，引入第三方专业机构，参与财政监督，提高监督效能。

建立现代财政制度、法治财政和新常态下财政领域趋势性变化为财政监督提出新任务、新要求，在深刻认识财政监督存在问题的基础上，明确财政监督向法治型、服务型、管理型和绩效型转变的思路，做好财政监督转型的基本保障，从而构建与现代财政制度相适应的财政监督体制。

（执笔人：吴晓玲/湖北省财政厅、李灯强/湖北省社科院）

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2.财政部.关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见[Z].2011-8-24。

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4.曹林生.2014.加强财政监督维护财经秩序——安徽省财政监督条例主要内容解读[J].财政监督，7。

5.崔军等.2014.深化财税体制改革推动建立现代财政制度[J].行政管理改革，3。

6.杜恒等.2008.我国财政监督发展与演变研究——基于经济转型理论的一个新解说[J].财政监督，5。

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10.湖北省财政厅.湖北省财政厅印发关于建立乡镇财政专管员制度的指导意见的通知[Z].2012-4-28。