金融风险向财政风险传导的分析和建议

财政部驻安徽专员办课题组

金融风险向财政风险传导的分析和建议

财政部驻安徽专员办课题组

我国经济发展新常态带来财政和金融运行新常态。随着我国经济运行和政策调整，经济结构中深层次的矛盾和问题逐渐暴露，存在潜在的金融风险并可能向财政传导。分析研究金融风险成因，探求规避风险的形成和传导，对于维护国家金融稳定和安全，稳固国家财政具有现实意义。本文通过分析金融风险产生的原因，研究其向财政传导路径，提出政策建议。

金融财政风险政策建议

为了解和掌握金融业发展现状和对财政运行产生的影响，财政部驻安徽专员办课题组近期对金融风险产生的原因和转化为财政风险的传导方式等开展了专题调研，并与相关金融机构座谈，共同研讨防范金融风险向财政风险转化。调研结果反映，在宏观经济下行压力下，近年来金融业潜在风险尤其是局部风险呈现上升势头，虽然目前总体可控，但仍应树立“底线思维”，密切关注风险变化情况，积极防范金融风险转化为局部或系统性财政风险。

一、总体现状

目前，银行业总体运行平稳，机构改革深入推进，资产负债规模不断扩大，存贷款稳步增长，利润总额不断增加，法人机构资本水平总体充足，抵御风险能力进一步提升，但也存在一定的风险点，应当引起高度重视。如：资产负债结构稳定，但信用风险压力加大，不良贷款占比在上升；部分银行资金来源稳定性下降、资产流动性降低、资产负债期限错配加大、流动性风险上升，流动性风险管理难度加大；利率市场化加快，市场风险不确定因素增多；银行表外业务发展较快，管理较为薄弱，存在一定的风险隐患；国有金融资产管理公司近年接收处置的不良资产占比不高，没有充分发挥作为处置不良资产、降低风险专门机构的应有作用。

二、金融风险变动原因分析

我国经济正进入一个由高速增长向中高速增长过渡的新周期。新常态不仅表现为增速放缓，也表现为结构调整以及风险暴露。“去产能、去杠杆、去库存”的压力，股市、汇市、债市异常波动的影响，导致经济金融运行新老问题叠加，金融体系潜在风险进一步暴露。具体来看，当前引起这种金融风险变动的主要因素有三个方面：

（一）经济运行的影响

1、产能过剩、亲周期运行行业的风险。经济增速持续下滑与行业周期叠加作用，钢铁、煤炭、水泥等行业产能过剩形势严峻。批发零售业、制造业、产能过剩行业不良贷款增长明显，已有企业出现大额债务违约现象。随着“去产能”的进一步落实，行业性风险将持续暴露。

2、房地产行业潜在风险呈上升趋势。国内房地产行业在经历了10年的高速增长后，面临库存高企和需求增速放缓双重压力，房地产库存问题已成为国民经济健康运行的掣肘，房地产行业潜在风险呈上升势头，非不良逾期贷款持续增加。

（二）金融市场传导因素的影响

1、证券、债券市场影响。股市、债券市场变化影响市场参与者的现金流和资产负债表状况，对其偿债能力产生影响。一方面，随着证券和债券市场的发展，优质大型企业逐步转向直接融资，减少对银行依赖，特别是中小创业板的发展进一步分流优质中小企业贷款。另一方面，证券、债券及其他金融产品市场的风险亦给企业的偿债能力带来隐患，影响银行业信贷资产的质量。

国内股市自2014年以来经历了巨幅震荡，体现在杠杆化以及金融行业联动特征等方面。融资杠杆化对金融市场具有双重的放大效应，跨市场、跨行业、杠杆化的风险格局极易引发系统性风险。做空机制，套利手段放大了市场的波动性和脆弱性。商业银行股权质押贷款大部分以上市公司流通股作为质押，易出现质押物价值不足覆盖授信敞口的风险。2015年债券市场打破了刚性兑付，全国共16家债券发行人主体违约。高等级债券、央企、国企、城投类企业和上市公司均出现债券违约事件。银行与信托、证券、基金子公司合作，通过多层通道包装，业务链条拉长，通过表外业务与其发生关联。交叉性金融业务快速发展，其复杂性、交叉性和隐蔽性程度日益上升，风险隐患加大。

2、影子银行对金融体系的影响。影子银行在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到积极作用，但也暴露出交易链条复杂、透明度低、法律关系不清、管理不规范、监管标准不统一等问题，蕴含较大风险。一些影子银行将资金投向地方政府融资平台、房地产、“两高一剩”等行业和领域，削弱宏观调控有效性，影响经济结构调整。影子银行的资金来源和运用与正规金融体系盘根错节，如果管理不善，会导致风险向正规金融体系传递。

(三)银行自身经营管理因素的影响

银行业金融机构通过非标业务绕开信贷控制和资产充足率约束投资产能过剩行业。通过非标实现融资的企业大多是地方政府融资平台和房地产企业。随着地方政府债务风险加大，非标资产安全性受到影响。商业银行通过银证信、银基证等模式，将自有资金或募集理财资金投资证券公司定向资产管理计划或信托公司信托计划，将信贷资产出表操作，变相放大信贷投放引起市场联动风险。非标业务运用期限错配和杠杆放大效应，易触发系统性危机。

三、金融风险向财政风险转化传导分析

（一）金融风险转化为财政风险原因分析

1、未能围绕金融结构优化而全面推进金融深化改革，风险在金融体系内聚积。一是金融市场结构失衡。首先国内金融体系以间接融资为主，直接融资发展滞后。间接融资主导的金融结构导致系统性风险主要在银行体系内部积累。其次，直接融资市场发展不足。债券市场中交易所和银行间市场割裂，银行间市场由商业银行主导，风险仍高度集中在银行体系。股票市场信息披露尚不完备，市场秩序有待改善。二是金融机构治理失范。股权结构不够合理现象突出，使得银行治理改革进展缓慢。三是金融监管失位。一些新的金融工具如银证合作、银基合作、互联网金融等不断涌现，现行金融监管易产生监管真空和监管套利，不适应我国金融业发展。

2、政府主导的集中型金融制度使财政和金融风险无法隔离。一是政府主导的集中型金融制度的形成具有必然性。二是政府主导的集中型金融制度下财政与金融风险无法隔离。一方面，整个金融体系的资金具有财政化应用的特征，导致财政风险向金融风险转移；另一方面，因为金融体系履行了本该由财政承担的责任，由此产生的金融问题自然由财政来埋单，由此金融风险又反过来转化为财政风险。如此循环反复，使得财政与金融风险互相传感和交织，日益复杂和扩大。

3、金融生态环境未得到根本改善。地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套制度情况下，过度干预商业银行经营决策，对商业银行带来经营风险。诚信环境的缺失造成金融供给不足，尤其是中小企业和农户信用信息不对称，导致商业银行一方面有信贷投放意愿，一方面又不敢向小微企业和农户投放信贷资金。

（二）金融风险转化为财政风险的传导路径

1、财政作为收支主体层面。财政收入方面，财政收支受到金融风险的影响较大,金融机构不良资产损失增加、业务萎缩，必然影响税收收入；财政支出方面，为了化解地方金融机构的支付危机，政府往往需要加大对银行的资本投入，若经营进一步恶化，最终仍是财政负担。

2、政府作为产权主体层面。一是金融机构倒闭会使国有资产权益遭受损失。政府直接持有银行机构的股权，银行机构破产，国家所持有的股权化为乌有，商业银行倒闭还会威胁财政存款的安全。二是为救助困难金融机构需要财政直接注资或重组。

3、政府作为调控主体层面。商业银行和政策性银行在支持国家经济政策、重点产业、基础设施、进出口企业以及“三农”、小微企业等方面，如出现经营风险，其所产生的金融风险最终仍由政府承担，造成的损失将由政府埋单。

4、政府作为公共主体层面。政府要承担金融风险的外部性影响，形成外源性财政风险。例如某些金融机构的外债，由中央财政负责偿还的同时，政府作为公共主体，在系统性金融风险产生时，还要相应承担社会救助责任，体现在银行发生破产风险时，政府不可避免地要对利益受损的储户、大量的失业群体等采取救助措施。

四、政策建议

我国财政与金融工作统筹规划而又相互交织，二者相关性较强。当金融风险累积到一定程度引发系统性金融风险时，政府作为相关的主体将成为最终风险承担者，金融风险最终转化为财政风险。因此，防止金融风险传导至财政风险要做好两个方面的工作。一方面，在源头上防范和杜绝金融体系风险的形成；另一方面，切断金融风险传导至财政风险的路径。因此，首先要理顺金融供需关系，提高金融体系有效供给的金融供给侧改革，完善我国金融体系建设。着力点包括改革融资结构、放松价格管制、丰富金融机构与金融业务等方面；其次，建立科学的财政金融风险隔离机制，切断财政金融风险传导路径。具体政策建议如下：

（一）宏观层面

1、构建健全的金融机构体系。健全的金融机构体系，即要构建商业金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融之间分工明确、相互补充的金融体系，形成多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。一方面，推动成长一批具有国际竞争力和跨境金融资源配置权的中资金融机构；另一方面，依托合作经济组织，引导合作性金融健康发展，进一步提高金融机构服务质量，降低企业融资成本。同时，完善国有资本管理制度，进一步增强国有金融资产的活力、控制力和影响力。

2、形成完善的金融市场体系。大力发展资本市场，建设直接融资和间接融资协调发展的金融市场体系。加强多层次资本市场投资功能，优化企业债务和股本融资结构，使直接融资特别是股权融资比重提高。推进股票和债券发行交易制度改革，以充分信息披露为核心，加强事中事后监管，完善退市制度。深化创业板、新三板改革，完善多层次股权融资市场，发展债券市场，形成包括场外、场内市场的分层有序、品种齐全、功能互补、规则统一的多层次资本市场体系。

3、加强风险隔离机制建设。一是建立完善的维护金融稳定的协调机制。加强财政部门与其他政府部门特别是人民银行合作。财政政策和货币政策协同作用，密切配合，保持宏观经济持续、快速、健康发展。强化金融体系稳定重大问题磋商机制。二是加强与发改委等部门的合作，建立多部门联席会议制度。加强财政部与金融监管部门之间合作，建立机构间的信息共享机制，加强信息交流与沟通。三是加强金融资产管理公司在风险隔离中的作用。建设和完善覆盖全国的机构网络，具备在全国范围内应急处置、化解金融风险的条件，进一步打造并形成不良资产管理处置的专业技术和能力。

4、加强金融监管体制改革。一是改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖。二是加强银行业、证券期货业、保险业、具有融资功能的非金融机构及民间借贷的信息搜集及分析，建立对整个非银行信贷中介体系的监测和分析系统，进一步完善金融机构重大事项报告制度，强化金融风险应急管理。三是加强对重点领域的风险监测和排查，密切关注地方政府性债务、房地产、产能过剩行业，跨部门、跨行业、跨市场的潜在风险等。四是推进金融机构稳健性现场评估，提高风险评估的前瞻性和科学性。五是健全系统性风险早期预警体系，从非金融部门和金融体系两个方面梳理可能的风险隐患，重点关注非金融部门偿债能力及金融体系的风险抵御能力、流动性状况等早期预警指标，构建具有内在联系的系统性金融风险早期预警分析框架。

（二）微观层面

1、加强机构自身建设。进一步深化三大政策性银行改革，加强资本约束，完善治理机制，更好地发挥开发性金融和政策性金融在促增长、调结构方面的作用。优化国有金融机构股权结构，改善公司治理机制，建立现代金融企业制度，形成有效的决策、执行和制衡机制。加快金融资产管理公司商业化转型，健全和落实目标考核责任，拓宽业务范围和融资渠道。发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强金融创新，切实提升服务实体经济和管理金融风险的能力。做好支持经济结构调整和转型升级工作，加大对有市场发展前景的先进制造业、战略性新兴产业、现代信息技术产业和信息消费、劳动密集型产业以及绿色环保等领域的资金支持力度，对产能过剩行业区别不同情况实施差别化政策。

2、提高风险管理能力。加强市场、行业风险的前瞻性和趋势性分析，对信贷的区域布局、行业布局要有总体规则。改革风险管理体制机制，实现全覆盖风险管理政策，提高风险防控的有效性。在化解传统业务风险的同时注重创新业务带来的风险。加强风险监测分析，不盲目抽贷、压贷、缓贷。对“僵尸企业”，通过破产清算等方式稳妥处置。积极应对房地产市场调整，化解地方政府融资平台债务风险。

3、改善金融生态环境。一是转换政府职能，避免对商业银行直接和间接行政干预，为金融业提供相对稳定的经济环境和统一、开放、有序竞争的市场环境。二是推进地方政府投资决策民主化，杜绝政府投资决策的随意性和投资行为的短期化。三是加强社会诚信文化建设，提高社会诚信意识，由政府或监管部门牵头，建立信息共享平台，加大对失信债务人的信用惩戒力度，积极创建和培育良好的金融生态环境。

4、提高不良资产处置能力。资产管理公司在处置不良资产方面应发挥更大的作用。在过剩行业淘汰、整合、转型升级过程中，利用组合出售、资产重组等化解危机。探索以市场化原则创新不良资产化解模式。商业银行应积极利用集中清收盘活资产，成立专门机构集中划拨处置不良资产。加快资产证券化工作，促进金融创新和丰富金融产品，推进企业并购和债务，重组创新不良资产处置方式和手段。

（课题组成员：黎昭、柳萌、凌静、陆蕙斌、刘锴、杨丹丹）

1.李光荣.2010.中国金融风险与经济安全论纲[M].北京：中国社会科学出版社。

2.张双弦.2012.股票价格波动对我国银行体系脆弱性的影响[D].成都:西南财经大学。