探讨数字化时代电视媒体的市场规制与法制建设

秦 媛

探讨数字化时代电视媒体的市场规制与法制建设

秦 媛

电视媒体进入数字化时代，受双效淘汰制、经营收入多样化等外界因素的影响，电视媒体将面临更多的机遇和挑战。从市场规制和法制建设两个层面探讨电视媒体的生态环境，从而寻求未来电视媒体的发展路径。

数字化；电视媒体；市场规制；法制建设

[作 者]秦媛，重庆文理学院。

进入移动互联网时代，数字技术使我国传媒生态环境发生了巨大的变化，同时面临着许多理论与实践的困惑。市场机制的引入强化了传媒的竞争意识，明晰了传媒市场主体的地位，传媒与政府、市场三者之间的关系模式也发生了变化。电视媒体进入数字化时代，受双效淘汰制、经营收入多样化等外界因素的影响，电视媒体将会在竞争中出现“消费主义泛滥情况下的节目同质化，在竞争压力下记者独立精神的妥协，媒介的文化功能和文化价值的丧失，弱势群体和地方利益的受损”①李娜：《数字化时代的欧洲广播电视规制》，《传媒》，2008年第1期。等危险。广播电视在中国属于行政垄断产业，无论是经营有线电视的网络运营商，还是IPTV的电信运营商，一般都为国有或国家控股。对于具有公益性的正外部性的行业，不能完全交由市场来配置资源，而需要国家对其进行管理和规制。在这样的环境下，媒体会因外部环境、内部机制等各种原因出现失灵和失控，因此需要政府作为规制介入者对传媒市场进行规制以提高其运行效率。1990年《有线电视管理暂行办法》颁布并施行，我国有线电视事业由此纳入政府规制的轨道。

一、数字化时代电视媒体的市场规制

（一）数字化时代电视媒体的市场规制特点

“在欧洲双轨制的广播电视市场中，一方面存在着以经济性规制为主导的商业广播，另一方面存在着以社会性规制为基础的公共广播，两者相互制衡，形成多元化的广播电视市场竞争格局，并以法的形式保障公共规制的正常运行。”②同①。欧洲广播电视的媒介规制是实行技术中立、政策整合以及公共服务原则，这些原则是欧洲推进数字化进程的普遍立场，也是数字化时代欧洲电视媒体的生存指南和发展方向。中国的媒介规制具有复杂性。中国传媒业是向着市场化、资本化方向发展的，但是媒介资源的国有化却与这样的初衷矛盾和相悖。在“一元体制，二元运作”媒介格局下，数字化电视的管理政策也具有它的复杂性。

1.向着市场化、集团化和资本化方向发展。2001年12月我国正式加入世界贸易组织（WTO），我国媒介产业重组开始进行，2003年广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，提出深化体制机制改革、培育发展市场主体、放宽市场准入等措施，这标志着中国广播电视媒介向着市场化、集团化、资本化的方向发展，也标志着面对国内外各种挑战我国媒介业深化改革的全面启动，此阶段的特点是以市场化为主，继而开始集团化。随着数字化技术的发展，传媒主体开始以集团化为主，继而逐步向资本化的方向发展。

但是从之后的一系列政策法规可以看出，中国传媒业始终摆脱不了“一元制度，二元运作”的体制模式，在媒介国家所有的环境下，电视媒体很难真正面对市场，自负盈亏、自主经营。政府的政策法规大多是从管理和监督的角度，从媒介的新闻、意识形态宣传等部分领域进行调整和约束。在电视媒体市场化、集团化以及资本化的重组过程中，需要有更加实质性的适应性的政策法规予以推动。

2.政府主体角色减弱，市场主体性开始显现。数字化时代的电视媒体是以经济为中心的时代，其社会主体首先必然是经济的主体。而经济主体的经济行为和经济逻辑，无疑构成这个经济中心时代的强势逻辑。政府作为一个机构也可作为被服务者或者说是服务的消费者，直接获得或接受服务。政府的角色分类有三种——公共物品和服务的生产者、提供者和安排者。从根本上来说，政府的各项法规政策是为传媒市场主体服务的，它的各项措施和决定必然要适应媒体数字化环境下的生存与发展。

“中国媒介改革是中国实行的社会主义市场经济改革的一个很重要的部分，这种改革实质上是一种制度的变迁与创新，即用与市场经济相配套的一整套制度代替、变革与计划经济相关联的制度体系，而这一过程又恰恰是以政府为主导的强制性制度变迁。”①胡正荣、李继东：《中国媒介制度变迁的制度困境及其意识形态根源》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4a362be0010090g6.html。传媒业引入市场概念以后，政府逐渐转变了过去经济主体的地位，而以政策的制定者和监督者的身份管理电视媒体，尤其随着媒介数字化技术的发展，政府更加关注电视媒体市场主体地位的呈现与市场结构的调整。

3.电视媒体在数字化背景下经济逐渐独立。为促进和规范广播电视有线数字付费频道业务健康发展，2003年广电总局特制定《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法（试行）》，促进和维护有线数字电视用户的切身利益。伴随数字化技术的发展和成熟，电视市场也发生着各种变化，在国家政策法规的支持下，电视媒体得以获得经济上的创收和独立。

我国的数字电视主要是通过广告、收费电视节目、节目销售等获取利润。各级政府在维护和强化政治和意识形态控制的基础上，通过修订决策和规制适度许可资本化，通过对资本引入的放宽和促进等方式实现电视媒体的资本化。中央政府在2001年8月颁布《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，12月下发《〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的实施细则》。以上两项文件都提到了长期以来一直比较困惑的媒介融资、媒介与外资合作等问题。拥有充分的资本才能实现电视媒体真正意义上的经济独立。

（二）数字化时代电视媒体的市场管理政策路径

目前，我国的数字电视行业正处于成长阶段，亟待从市场结构、有线数字电视费用、业务内容等方面完善对广电市场的管理。市场结构的规制是关系到能否建立一个有效竞争市场的重要方面。早在2001年我国无线和有线电视就已经合并，加上其他行业不能进入，实际上没有形成有效竞争的市场结构。但我们看到政府在“十一五”规划中已经决定“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’”。

1.数字化电视的资金管理政策。有线数字电视要实现整体平移需要大量的花费，从机顶盒到网络建设再到付费节目的推行等，消费者需要比传统模拟电视支付更多的费用。收取多少费用、按什么标准收费既能支撑数字电视转换的基本资金，又不挫伤消费者对数字电视的积极性和忠诚度，这些问题都需要有合乎实际的考虑和政策。加上运营商在这个过程中承担了很大的市场风险和资金负担，因此政府还需要对运营商予以相应的补贴来减轻运营商的资金压力。广电总局与国家开发银行在2004年达成战略合作协议，由国家开发银行放贷扶持试点城市有线数字电视转换，目前也有个别省市政府出台了对有线数字电视的资金扶持政策，但力度仍然不够，仍缺乏一个国家的统一政策规制。

2.数字化电视的内容管理政策。广播电视产业属于网络型的产业，国家对节目内容的管理一直比较严格，这是维护国家信息安全的需要，也是净化用户收视环境、获取积极向上资源的需要。随着有线数字电视在我国不断发展成熟，其提供的业务和内容也越来越多元化，因此对业务内容的管理需要准确拿捏尺度，需要政府不断地调整管理政策，既要维护电视公共性、保障国家信息安全性，又要适当放松管制，为处于成长期的数字电视各项业务提供较宽松的成长空间。

二、数字化时代电视产业的法制建设

（一）数字化法律建设存在的缺陷

数字化把广播电视推到文化产业和信息产业发展格局大重组的浪头上，它打破了电视台原有的运行模式，改变了消费者的思想观念，为电视台注入了新的活力，同时也带来许多挑战和冲击。国际上广电领域的法律规制有两个突出的着力点。一是保护文化，一是发展产业。而在我国至今还没有一部完整的有关数字时代电视媒体专门的法律文件。数字电视的经营时间先于我国的法律和制度建设，所以，尽管国家提出了数字电视产业发展的相关措施和法律政策，但力度还偏小，而且尚未形成完整体系，这些缺陷在某种程度上限制了数字电视产业的发展。

（1）政府规制的法律法规太笼统，缺乏实施细则。如2005年1月开始执行的由国家发展改革委和国家广电总局发布的《有线电视基本收视维护费管理暂行办法》，没有具体规定有线数字电视的基本收视维护费的构成，太过笼统。2008年2月《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》颁布，比较全面地指出了有线数字电视的未来发展目标，并就优化投融资环境、加强税收优惠支持等方面提出了25项具体的政策措施，但这些规定没有相应的实施细则，具体实施实践存在许多缺陷。

（2）产业融合时代亟待规制融合的实现。以宽带技术和数字技术为代表的信息技术的发展使得有线电视网和电信的宽带网都可以传播数字电视。在新的《电信法》颁布之前，我国一直践行的是1999年国务院下发的《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》（简称“82号文件”），禁止电信和广电两大行业相互渗透，这种制度上的滞后严重妨碍了技术和商业模式的创新。2008年国务院第一号文件（国办发〔2008〕1号）要求加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进“网络融合”。虽然该文件有利于进一步推动我国数字电视产业的发展，但并未解决“谁来规制数字电视产业”这一问题。另外，尽管电信和广电不断融合，但两者依然在网络和内容提供准入等上有差距，如何在规制上协调两大产业的相互准入，成为立法机构需要解决的难题。

（3）对用户的知情权保护法律缺位。事实上，用户签订的协议书是主要具有法律效应的合同，其内容具有一定局限性，对用户知情权的保护并不合理和充分。数字电视是政府工程，政府应该通过相应的行政职能和手段充分地让人们了解转换过程中政府、数字电视经营者的做法，让老百姓知道该怎么配合。在付费获得相关服务之前，业务相关信息应该向用户做到高度透明，使用户明确知道自己在这些服务中所享有的权益。这些只有在法律法规上作出明示，用户的权益才能在消费中获得。

（二）数字化法律建设路径

广播电视法律法规可以维护民族文化，推动文化产业发展，因此在数字化时代生产力飞速发展和人民群众精神生活需求不断增长的情况下，电视媒体法律法规还需要进一步的完善。

1.确立电视媒体的目标。在电视数字化以前，国务院颁布的《广播电视管理条例》是我国关于广播电视相关内容的主要法律依据。该法规的重要目的是规范广播电视活动的秩序，加强广播电视的可持续发展，促使广播电视行业的法治建设，以行政法规的形式为国家管理广播电视活动提供法律依据。显然，在电视数字化浪潮下这部法律已经跟不上电视发展的目标。

“制定《广播电视法》的根本目的，就是保护人民根据宪法和法律行使有关的自由和权利，发展社会主义民主，调整由此产生的各种关系，发展和管理广播电视事业，使它更好地为人民服务，为社会主义服务。”①胡若木：《关于<广播电视法>的一些设想》，《中国广播电视学刊》，1988年第3期。“在建设社会主义文化强国的目标下，立足时代，结合国情。以社会公共利益为出发点，兼顾广电媒体的政治属性、文化属性、产业属性，保护文化，发展产业，顺应和推动文化生产力的发展，达到政府的利益和人民的利益的高度统一。”②熊澄宇：《数字化时代的广电媒体与法律规制》，《中国广播电视学刊》，2012年第7期。这是电视媒体在数字化背景下要实现的近期目标。数字化时代下电视法应该适应时代发展的需求。从长远的角度来说，可以促进世界文化产业的不断繁荣，让世界人人都可以享受同等信息和获得知识的权利。

2.促进电视媒体的商业化。传统的电视媒体长期处于一种非竞争的环境中。“经济活动的完全集中管理，将人们的兴趣引向了对政治和经济权力的追逐和谋取。市场竞争中可贵的企业家精神和创造财富的动机，在政治控制和权力寻求中消融殆尽。”③王国珍：《中国传媒生态研究》，学林出版社，2008年。在加入世界贸易组织以后，这种毫无竞争的状态是不适应电视媒体数字化的发展的。所以，广播电视法的制定、商业化的发展以及竞争机制的完善是不可回避的问题。

在市场经济环境下，电视市场的主体不再是国家和政府，而是商品所有者也就是私人的企业。在电视市场引入商业和竞争机制前，要明确市场的主体，并且给予他们充分的产权自由，只有拥有独立产权的市场主体才能做出成功的适合市场机制的经营决策，也才能真正实现企业的创收和赢利。所以法律应该给市场主体一个明确的定位，并且给予他们相应的独立地位。我们鼓励各电视媒体进行良性竞争，在法律条文的制定上应要着重加强这一部分的引导。此外，针对广播电视业如何面对境外媒体的挑战与竞争，也要求我们从立法上采取适当的应对措施。

3.明确公益性电视事业和经营性电视事业。“在欧洲双轨制的广播电视市场中，一方面存在着以经济性规制为主导的商业广播，另一方面存在着以社会性规制为基础的公共广播，两者相互制衡，形成多元化的广播电视市场竞争格局，并以法的形式保障公共规制的正常运行。”④李娜：《数字化时代的欧洲广播电视规制》，《传媒》，2008年第1期。我国的出版产业也分为公益性出版和经营性出版，根据他们的不同特征对其经济行为进行制约和管理。电视媒体在法制建设的过程中也可以考虑到这方面的因素，以法的形式规范经营性电视媒体的运营，以法的形式保障公共性电视媒体的行为。数字化时代是受众分散的时代，电视媒体的公益性质是其发挥公共服务的有效途径。国家政府在法律的制定上可以从公益电视媒体的资金管理、行业自律等方面进行规范。政府应该着力为电视媒体创造一个良好的法制环境，使其在数字化时代拥有一个更加和谐有序的生态环境。

三、结语

在数字化的冲击下，传统的电视行业面临着各种机遇和挑战，市场竞争环境下电视媒体开始转变传统的发展模式，在这个时候，法律的制定就变得迫在眉睫。我国除了国务院制定的《广播电视管理条例》属于广播电视类的基本法以外还没有一部数字化时代的完整法律。在《广播电视管理条例》出台以后，我国陆续出台了一系列法规，使我国广播电视法形成了完整的体系，这为数字化下电视法的建立积累的经验提供了文本。目前对数字化电视媒体的法制化研究还只能从它的目标、商业竞争化以及经营性质进行分析，随着数字化媒体的进一步发展以及电视媒体的不断成长，法律化的研究会不断取得新的进展。

[1]李娜.数字化时代的欧洲广播电视规制[J].传媒，2008（1）.

[2]熊澄宇.数字化时代的广电媒体与法律规制[J].中国广播电视学刊，2012（7）.

[3]胡若木.关于《广播电视法》的一些设想[J].中国广播电视学刊，1988（3）.

[4]王国珍.中国传媒生态研究[M].上海：学林出版社，2008.

[5]蔡尚伟.广播电视新闻学[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[6]陆晔，赵民.当代广播电视（2版）[M].上海：复旦大学出版社，2013.

[7]欧阳宏生.电视文化学（2版）[M].成都：四川大学出版社，2009.

[8]王国珍.中国传媒生态研究[M].上海：学林出版社，2008.