改革与立法的基本内涵

文/张学博 李丞佑

改革与立法的基本内涵

文/张学博 李丞佑

改革本质上是对法律的改变，即便是改革导致的事物改变也是因为法律的改变而改变，纯粹的事物改变或结构优化不能称为改革，改革的持续过程表现为一种制度变迁。立法，不仅包括新的法律的建立，也包括对既有法律法规的制定和修改。这种立法行为本身就是对既有的行为规则进行修改或者是优化，因此都是制度变迁，也就是改革。

改革；立法；制度变迁

一、改革在法律范畴的意义

●改革的一般意义

关于改革的定义有很多，高级汉语词典、新华字典解释为改掉旧的、不合理的部分，使更合理完善；国语辞典解释为去故更新；百度百科解释为现常指改变旧制度、旧事物，是对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整，一般指各种包括政治、社会、文化、经济、宗教组织作出的改良革新；而在英语中，一般表述为reform或reformation，前者为动词，表示动作，后者为名词，表述行为，表达意思是进行改进或提高，尤其是对人的行为或事物的结构（剑桥词典）。综上所述，改革是一个褒义词。对制度而言，具有进步意义的变动才能成为改革，具有反动意义的变动就不能称为改革；对事物而言，具有先进或结构优化的变动才能称为改革，具有退化或劣化意义的变动也不能称为改革。

●世界史上历次重大改革

世界范围内改革最早可以追溯到现今伊拉克境内的苏美尔城邦拉伽什。大约在公元前2500年，乌鲁卡基那在平民的拥护下推翻了卢加尔安达的统治，登上了王位，并进行了已知人类历史上第一次试图维护平民利益的政治改革运动。今天可以见到的人类历史上最早的法典即乌尔纳姆法典，也是苏美尔后人乌尔第三王朝制定的。公元前另一重要改革是赫梯国王铁列平的王位继承制度的改革。铁列平于公元前16世纪针对因王位继承而导致政治动乱的问题进行了改革，具体明确了王位继承办法，改革使赫梯的王权得到巩固，国势日盛。

古代早期的著名改革还有古希腊的梭伦改革（宪政意义的）、克利斯提尼改革（政治体制）、伯利克里改革（民主政治）；古罗马的塞尔维乌斯改革（区域治理和政治体制）、格拉古兄弟改革（土地制度）、习惯法到成文法、公民法到万民法等的改革。近现代的著名改革包括：1517年德意志的宗教改革，1787年美国的联邦制改革，1832年英国的议会改革，日本明治维新，苏联和东欧的休克疗法等。

中国在公元前的著名改革主要有：春秋时期管仲改革，鲁国的税制改革，楚国吴起变法，秦国商鞅变法等，其中以商鞅变法最为著名。

我国早期的著名改革主要有：王莽新政，涉及土地、币制、商业和官名县名等多方面的改革；北魏孝文帝改革，涉及了政治、经济和文化等多方面的深刻改革，这是一次特别具有争议的改革；王安石变法，是中国史上继商鞅变法之后又一次规模巨大的社会变革运动，以挽救宋朝政治危机为目的，涉及政治、经济、军事、社会、文化各个方面；张居正改革，为挽救明王朝，缓和社会经济矛盾，在政治、经济、国防等各方面进行的改革，其中尤以“一条鞭法”著名于世。

中国近现代的改革主要有：清末的洋务运动和戊戌变法，戊戌变法又称百日维新，是希望通过改革政治、教育等制度，发展农、工、商业等的政治改良运动，但最终遭到顽固派的激烈抵制和反对而失败；民国的币制改革，包括废止银本位制、实施法币政策和采用外汇本位制等制度和政策的变革；建国初期的土地改革运动，以党中央1946年5月4日《关于土地问题的指示》开始，到1947年10月10日的《中国土地法大纲》，再到1950年6月30日《中华人民共和国土地改革法》，至1952年底除新疆、西藏等少数民族地区外，中国大陆基本完成了土地改革；社会主义建设新时期的经济体制改革，经历了四个阶段，分别为计划经济体制内部引入市场机制改革、发展有计划商品经济阶段、建立社会主义市场经济体制阶段和完善社会主义市场经济阶段。

●我国改革开放以来改革的基本特点

我国从1978年实行改革开放，经过30多年的不断快速发展，取得了举世瞩目的成就，其改革的基本特点主要有以下方面。

一是区域层面上的先农村后城市的渐进式改革。先从农村开始，废除人民公社实行家庭联产承包责任制，从而激发了广大农民的积极性和主动性，迅速改变了农村的经济面貌，其改革的核心是使农村的生产资料所有权和经营权的分离。在农村经济改革获得成功的基础上再展开对城镇经济体制的改革，包括国有企业的改制改革等。

二是发展层面上的先增量后存量的渐进式改革。在实行市场经济过程中，允许新设立的各类经济实体实行多种经济形式，包括个体、私营和混合等所有制形式，其改革的核心是对单一的公有制形式进行改革。在此良好发展的基础上，再对存量的国有经济成分进行改制改组，包括国有企业的抓大放小等。

三是难易层面上的先容易后困难的渐进式改革。在具备条件和优势的地区首先实现对外开放，包括在沿海地区建立经济特区、开放沿海城市等，在此成功的基础上，再实行中西部地区的对外开放，实现了东部、中部和西部的梯度式经济发展战略。其核心是采用差别化的区域经济政策。

四是体制层面上的先经济后政治的渐进式改革。以经济体制改革为主、政治体制改革配合的策略推动中国社会全面的改革，确保经济活跃、政治稳定，避免了休克疗法改革给国家带来经济衰退、政治动荡等极端负面影响。

●改革的本质是制度变迁

综上所述，改革本质上是对法律的改变，即便是改革导致的事物改变也是因为法律的改变而改变，纯粹的事物改变或结构优化不能称为改革，改革的持续过程表现为一种制度变迁。

古今中外著名的改革都是法律的改变。国外的所有著名改革都是围绕法律的改变而进行的，从最早的乌鲁卡基那开始的维护平民利益的政治行动开始，经历了赫梯国王铁列平的王位继承制度的改革，古希腊的梭伦宪政的改革，习惯法到成文法、公民法到万民法的改革，美国的联邦制和英国议会制的改革，直到苏联、东欧的休克疗法，这一系列的改革都是法律的改变。中国也不例外，从春秋管仲改革开始，经历商鞅变法、王莽新政、孝文帝改革、一条鞭法、百日维新等，没有法律改变的任何变化就不是改革。

我国的改革开放历程也是法律改变的过程。首先开始的农村改革，废除了人民公社，在其后的1982年宪法中在我国行政区划划分的规定中得到了确认；土地的所有权和使用权分离、个体私营经济的发展在其后的1988年的宪法修正案中得到确认；社会主义市场经济、家庭联产承包为主的责任制在其后的1993年宪法修正案中予以确认；多种所有制经济形式并存在其后的1999年宪法修正案中得到确认；国家公民的合法私有财产保护在其后的2004年宪法修正案中得到明确。

对任何事物的改变或优化不是改革。在一般的改革概念中，事物的改变也可称为改革，但实际上在世界范围内，任何著名的改革都是一个变法的事件，而单纯的事物改变是没有称为改革的。尤其在当今世界，单纯的事物改变或优化，要么就称为创新，或者是破坏，或者是结构调整。

●不同改革对应不同层次的制度变迁

在历史上有记载并流传下来的一般都是著名的改革，具有深远历史意义的，但在实际社会发展过程中，各种改革大小不一，改革是始终在进行过程中的。在我国，特别是改革开放以来，各种改革一直没有停止过，改革成为社会发展的基本动力，但这些改革是有层次的，涉及的法律也有不同层次的区别。

其中基本性改革主要表现为全局性，特别重大的改革。例如，废除人民公社、农村实行联产承包责任制、允许个体私营经济发展等等。这些改革基本上涉及到对应的我国宪法的层面。局部性改革主要表现为部门性、一般性质的改革。例如，近期实施的营改增的税收制度改革，水资源费征收标准的调整等。这些改革涉及到对应的一般法律或规章条例。

基本性改革与局部性改革的影响和范围是有重大区别的。基本性改革影响深远，涉及面广泛，一般会导致我国宪法的修改；而局部性改革一般影响较小，涉及面有限，一般只会在一般法律或部门规章、条例中进行修改。

二、立法在改革范畴的意义

●关于法律的一般理解

新华字典将法律解释为由国家立法机关制定，具有一定文字形式，由国家政权保证执行，公民必须遵守的行为规则；汉典将法律解释为：古时指律令或刑法，由立法机关制定，国家政权保证执行的行为规则。我国出版的各类法律书籍对法律的表述也各有不同的侧重点，有广义的概念，也有狭义的表述，但基本相同的是一种“行为规则”，制定者则是“立法机构”。这种“行为规则”是可以变动的，具体表现为新的法律的建立或对老的法律的修改；“立法机构”也是有层次的不同，不同立法机构制定或修订的法律，具有不同的效力。

●从改革角度理解法律

已经实施的法律，就是对人们的行为形成了既定的约束或规制，成为行为规则，而改革就是对既定行为的约束或规制进行改变，推动行为规则的改变，因而是法律的改变。法律的改变有不同的形式，既有新的法律的建立，也有既有法律的局部调整；既有基本性法律的建立或调整，也有部门性法律的建立和调整。这些不同形式的改变都表现为不同的改革行为。

中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议于2005年3月14日通过的《反分裂国家法》，是新建的一部全新法律。这部新法的建立，是我国专门为反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益而制定的，也是一项重要的改革。近期实施的“营改增”就是税法局部的一项重要调整，就是对部分行业，包括建筑业、房地产、金融业和现代服务业等由原先征收营业税改为征收增值税。这也是党中央、国务院，根据经济社会发展新形势，为进一步减轻企业负税，从而调动各方积极性，促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性调整的一项改革。这是从深化改革的总体部署出发做出的重要决策，也是将有助于加快财税体制改革的一项重要改革。

基本性法律的建立和调整。如我国为顺利收回香港、澳门主权，于1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会规定”。这为“一国两制”的实施提供了法律依据。这是我国宪法的一项重要调整，也是一项具有历史意义的重要改革。由于我国坚持改革开放的基本政策，部门性法律的建立和调整就变得相对比较频繁。这些法律法规和条例上的变化也都反映到部门内部的一些具体的改革上。

●立法行为就是改革：不完全理性人的最优选择

关于立法，不仅包括新的法律的建立，也包括对既有法律法规的修改。这种立法行为本身就是对既有的行为规则进行修改或者是优化，因此都是制度变迁，也就是改革。这种行为是不完全理性人的最优选择。

理性是关于人在行为的因果关系上表述的一种逻辑状态，表现人们对事件发展因果的分析判断合乎事实的完整度。完全理性和不完全理性是两种不同逻辑表示。由于人们对自己的情绪控制不足或个人思维理性的有限性导致人们处于一种不完全理性的状态。理论上讲，一个人可以完全控制自己的情绪而做到完全理性，或者是一定时间内的完全理性，但相对于事物发展的动态性和无限性，人的思维理性永远是有限的，因此人是不完全理性的。

由于在人的不完全理性条件下建立了法律，因此法律也永远不可能是完美无缺的。但是人们在现有不完全理性条件下也没有更好的选择，建立这种不是“完美无缺”的法律也是人们的最好选择。因此，不管何时何地，人们建立的法律没有最好，只有通过改革实现进一步的立法，使得法律变得更好。

改革是推动既有法律体系的进一步立法。改革就是推动制度变迁，从而使现有的法律体系变得更好，而立法在改革中可以发挥两个方面的作用。一是对改革成果在法律上得到确认；二是规定或推动改革发展的方向、深度和广度。

2015年国家社会科学基金青年项目《税收立法模式实证研究（1977-2015）》（15CFX050）的阶段性成果。

张学博，中共中央党校政法部副教授，河北武邑县委副书记（挂职），法学博士，研究方向：财税法，经济法，法律经济学。李丞佑，中共中央党校研究生院2015级经济法硕士研究生，研究方向：财税法、经济法。

责任编辑 李冬梅

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10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.05.008