城乡统一土地市场建设制度改革路径及对策建议

张家丽　夏　莲

（安徽建筑大学，安徽合肥230601）

城乡统一土地市场建设制度改革路径及对策建议

张家丽夏莲

（安徽建筑大学，安徽合肥230601）

该文简述了我国土地市场政策制度改革路径，分析了城乡统一土地市场建设面临的障碍，并提出构建城乡土地市场建设对策。主要包括：明晰集体土地产权，确立合理的土地征收补偿标准，健全土地市场机制，规范政府的行为，培养农民的现代意识等。为构建城乡土地统一市场提供参考。

城乡统一；土地市场；建设；对策

城乡二元结构是我国顺应社会发展产生的一种体制，在典型的二元特征背景下，一方面，城乡土地使用权及所有权具有各自的主体且彼此之间不允许自由交换［1］。另一方面，城市土地用于城市建设，农村土地用于农地使用，这两者用途的差异形成了不同的价格体系［2］。目前，我国城市土地市场已比较完善，农村土地市场因为缺少法律支持与有效的行政管理，涉及市场交易的土地流转是无法参与正常的土地市场交易体系的。对于土地征收，政府因绩效考评“以地生财”的现象明显［3］，政府对土地财政的过分依赖，使得政府违法地采取以租代征的方式，强拆农民房屋，强占农民集体用地；政府与投资商联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业［4］现象屡有发生。这种不合理的土地征收极大地损害了农民的权益，干扰了土地市场机制。说明了城乡土地市场和地价体系是割裂的。

此外，政府“重城忽乡”的规划理念［5］，进一步导致农村土地规划与管理的薄弱与无力，城乡发展的极度不均衡。城乡二元结构割裂了城市与农村土地市场。城乡土地市场的割裂，一方面忽略了市场机制的作用；另一方面促使了政府过度的谋取利益［6］。这2个方面都导致了土地的粗放利用，浪费了大量的土地资源。与此同时，也拉大了城乡差距，降低了政府的正常行政效率，极大地损害了农民的权益，加深了农民与政府之间的矛盾。因此，打破城乡土地市场割裂的局面，规范政府行为，达到城乡经济统筹发展的目的，实现城乡土地市场的统一建设是十分必要的。

1　城乡统一土地市场建设制度改革路径

1986年《土地管理法》将建设用地区分为“城市建设用地”和“农村建设用地”，但并未对“农村建设用地”的概念做出解释。1998年《土地管理法》修改后提出：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设依法批准使用的农村集体所有的土地除外”。由此可以看出，我国农村集体建设用地的界定是优先于公共利益需要的土地。

1999年《土地管理法》对土地征用制度作出重大修订，在此之前实施的是协议征地制，除国家规定的用于公共建设用途的土地外“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这种政府单方面的土地定价机制，使得政府低价征收集体土地，在二级市场上以招标、拍卖、挂牌等方式高价出让，谋取高额的土地收益价差，严重损害了农民的合法权益。可以看出我国的城乡土地市场是存在差别，处于一种割裂的状态［7］。

2005年广东省发布了《广东省集体建设用地使用权管理办法（草案）》，参照国有土地的相关办法，立法将农村集体土地按照“同地、同价、同权”的原则纳入城乡统一的土地市场。在此之前，重庆、安徽、浙江和广州等地早已有试点开展，为城乡统一建设用地市场积累了宝贵的经验。

2013年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”并且，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一文件精神为我国城乡建设用地市场由割裂走向统一实现“集体土地与国有土地同地、同价、同权”提供了政策依据，也为相关领域的发展提供了改革方向。在这种背景下，城乡统一土地市场的构建成为社会发展的必然趋势。

2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，准备在33个试点县暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中关于集体土地出让等问题，这标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。至此，城乡统一土地市场构建正式拉开帷幕。

2　城乡统一土地市场建设面临的障碍

城乡土地产权、用途以及价格二元化从根本上阻碍了城乡土地市场的一体化。城乡土地用途的不同，使得在土地交易过程中产生了较低的征用土地补偿与较高的国有建设用地转让收益矛盾；城市建设用地能自由的进行抵押等交易，而农村建设用地只有在符合土地利用总体规划的前提下才可以进行流转。此外，城市建设用地可以通过招标、拍卖以及挂牌等形式进行市场交易定价，而农村建设用地只能通过国家征收，变更土地所有权权属，从而根据市场交易定价［8］。

征地制度导致集体建设用地所有权不明确限制了城乡土地市场一体化的发展。国家一方面享有对城市土地所有权的支配权，另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者，他们无法享有土地的实际支配权［9］。近几年来农民对于征收补偿标准尤为不满，实际的补偿标准远远的低于市场价值，农民的生活无法得到有效的保障，农民的权益受到极大损害。

城乡建设用地市场机制不完善滞缓了城乡土地市场一体化。根据经济学原理可知，价格由市场供需情况决定可推断建设用地的供需决定其市场价格。然而，由于缺乏相应的法律法规，我国农村集体建设用地未能形成合法的市场体系，从而农村集体建设用地的价格也无法真实的反映到市场中，土地的价值更无从体现。根据科斯的交易成本理论，如果交易费用能够达到零，那么市场机制将会抛开产权界定的束缚而自动最优化配置资源；如果交易费用是正值，那么产权的界定会直接影响到市场配置资源的效率［10］。而我国农村集体建设用地产权界定的模糊与不完整，导致了交易成本的增多，从而使得市场资源配置的效率低下。与此同时，“隐形市场”的存在，进一步干扰了正常的市场体制，这与社会主义市场体制的发展是格格不入的。

在传统计划体制的影响下，政府在土地资源配置中的过度干预是普遍存在的，这不仅人为的损害了土地市场供求机制和竞争机制，严重扭曲了土地价格，更造成土地资源的大量浪费。同时，有些地方政府为了地方经济的快速发展，利用信息优势欺上瞒下，以土地作为诱饵大力招商引资。为了降低各种资本流入的成本，各个地区相互压低建设用地的价格，有的地区甚至以零低价转让，造成大量违规项目的涌现［11］，致使土地利用严重浪费。改革开放以来，我国广大农村经济获得快速发展，但一些偏远地区，特别是中西部农村还是十分落后的，农民的文化水平不高，法律意识淡薄，组织能力薄弱，基本上处于弱势的状态。导致农民应有的权益无法获取，农民自身的利益受到严重侵害［12］。

3　构建城乡统一土地市场的对策建议

（1）打破土地制度的二元结构。首先，逐渐的取消城乡二元制度中的各种不合理、不公平的制度政策，实现城乡土地的“同地、同价、同权”。其次，要加快农村基础设施的建设，发展农村的特色产业，组织安排对农民进行农业技术培训。再者，要树立以人为本的可持续发展观，促进社会、经济和文化等的全方面发展。

（2）明晰集体土地产权，确立合理的土地征收补偿标准。一方面，实行土地统一登记的政策，做好土地登记工作，确定集体土地所有权的归属［13］。建设用地在符合相关规划并且批准使用的前提下，可以鼓励农民通过土地入股等方式参与建设开发，在法律层次上对其进行认可。另一方面，将市场价值作为土地征收合理补偿的重要内容，根据征地后的不同用途确定不同的补偿标准，同时还应补偿农民因失去土地而损失的额外费用。

（3）健全土地市场机制。首先要建立起完整的农村集体建设用地产权体系；其次，要健全城乡地价评估和基准地价制度。国家相关的专业团队应该深入城乡开展地价评估工作，以减少土地交易的非公开、非契约现状［14］。由土地市场收益来确定土地市场开发的地域指向，从而实现城乡地价一体化。

（4）规范政府行为。政府作为我国的行政机关，在城乡统一土地市场构建中，政府应减少行政干预，借助市场的力量，培育市场化的流转机制；政府应充分的尊重农地流转市场的主体，在农户依法、平等、自愿和有偿的前提下，积极引导土地流转，行使政府的宏观调控职能［15］。此外，把土地流转中介组织作为独立的市场主体进行培育和完善，可以客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为集体建设用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，避免市场交易主体利益受到侵犯，同时也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础［16］。

（5）积极宣传现代思想观念，培养农民的现代意识。一方面，政府要加大对农村教育资源的投资力度，继续巩固“九年义务教育”的成果，逐渐的普及高中教育和中等职业教育，提高农村青年的文化水平。另一方面，农民自身要有改变现状，提升自己的综合素质的意识，认真努力的学习先进的知识，掌握一定的法律知识。这样才能接纳新的正确的现代思想，提升自身的生活水平，切实保护自身的合法权益。

［1］张合林，都寿义，城乡统一土地市场制度创新及政策建议［J］.中国软科学.2007.2.

［2］崔学才.建立城乡统一土地市场的思考，前沿探索，2014.01.

［3］唐燕，许景权.建立城乡统一的建设用地市场的困境分析与思路突围--集体土地”农转非”的是是非非［J］.城市发展研究.2014.5.

［4］付光辉，刘友兆，吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建［J］.中国土地科学，2008，（02）：36-41.

［5］于艳华.城乡统一建设用地市场下土地规划编制的思路与方法研究［J］.内蒙古师范大学学报，2015.1，44-1.

［6］倪永杰.集体建设用地直接入市流转相关利益者博弈分析［J］.经济与管理，2012，5，26-5

［7］刘愿，打破土地市场政府垄断及双轨制建设城乡统一的建设用地市场［J］.农业经济，2011.22-7.

［8］张合林，贾晶晶.我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究［J］.地域研究与发，2013，10，32-5.

［9］林晓男.建立城乡统一的建设用地市场与农民土地权益的保障［J］.经济研究导刊.2014.23.

［10］贾晶晶.中国城乡统一建设用地市场构建研究［D］.郑州：郑州大学，2012.

［11］赵亚莉，吴群.基于政府失灵视角的农村集体建设用地流转研究［J］.农村经济，2008，（8）：22-24.

［12］李春，张玮.关于建立城乡统一建设用地市场的思考与研究［J］.劳动保障世界，2015.02-20.

［13］李景刚，张效军，高艳梅，刘小玲.我国城乡二元经济结构与一体化土地市场制度改革及政策建议［J］.2011.5，32-3.

［14］马凯，中国城乡建设用地市场的统一趋势研究［J］.资源与产业.2006.6：8-3

［15］刘青利，郭利民，徐世杰.统一城乡建设用地市场构建的思考［J］.济源职业技术学院学报，2013.6：12-2.

［16］喻文莉，陈利根.困境与出路：城市化背景下的集体建设用地使用权流转制度［J］.当代法学，2008.

（责编：徐焕斗）

Reform and Countermeasures of Urban and Rural Land Market Construction System

Zhang Jiali et al.
（Anhui Jianzhu University，Hefei 230601，China）

This paper briefly describes the reform of land market policy system in China，analyzes the obstacles to the construction of urban and rural land market，and puts forward the countermeasures for the construction of urban and rural land market，including determining collective land ownership，establishing a reasonable compensation standard for land requisition，perfecting the land-market mechanism，standardizing the government behavior and training the modern consciousness of the farmers and so on.It will provide a reference for the construction of urban and rural land unified market.

Unified urban and rural areas；Land-market；Construction；Countermeasure

F311

A

1007-7731（2016）09-14-03

本文为大学生创新项目省级之城乡一体化背景下土地市场建设研究（2015070）。

张家丽（1995-），女，安徽人，学生。

2016-04-25