农民专业合作社承担涉农项目管理模式研究

吕 娜（北京农业职业学院经管系，北京00093；中国农业科学院农经所，北京0008）



农民专业合作社承担涉农项目管理模式研究

吕 娜1，2
（1北京农业职业学院经管系，北京100093；2中国农业科学院农经所，北京100081）

国家支持农民专业合作社承担涉农项目是支持合作社发展，支持农业和农民的重要方式。本研究通过对20个合作社承担涉农项目实践操作的深入探讨，总结归纳出4类合作社涉农项目管理模式，并对其进行评价。在此基础上，结合项目管理相关理论和涉农项目的特殊性，构建了农民专业合作社承担涉农项目建设科学合理的管理模式，对改进农民专业合作社承担涉农项目的建设管理水平和提高项目建设效果具有一定的现实意义。

农民专业合作社；涉农项目；项目管理；管理模式；理事长

0　引言

近年来，随着国家对农民专业合作社的大力支持和引导，国内农民专业合作社在建设数量和发展质量方面均取得较大进展。到2015年10月底，全国农民合作社数量达147.9万家，入社农户达到9997万户，覆盖全国41.7%的农户，各级示范社超过13.5万家［1］。实践证明，农民专业合作社的规范发展对于破解三农难题具有重要意义［2］，在创新农业经营体制、转变农村经济发展方式、发展生态农业、提高强农惠农政策效果、提高农民素质、促进农业科技推广、保障农产品质量安全等方面均发挥了重要作用［3-7］。农民专业合作社是农业产业中非常重要的组织，是一种兼有企业和共同体双重属性的社会经济组织［8］，它作为新型农业经营主体，适应国内现代农业的发展要求，符合农民的利益，能够弥补市场机制的缺陷以及补充政府部门的功能。

《农民专业合作社法》明确提出“国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。”2010年农业部等7个部委发布《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，该意见对农民专业合作社承担涉农项目的重大意义、总体要求和基本原则、支持范围、条件及方式等进行了规定。2015年8月国务院办公厅《关于加快转变农业发展方式的意见》明确“逐步扩大新型农业经营主体承担农业综合开发、中央基建投资等涉农项目规模。支持农民合作社建设农产品加工仓储冷链物流设施，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护。”2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》提出“进一步创新财政支持农民合作社发展机制，允许政府项目直接投向符合条件的合作社。”

国家支持有条件的农民专业合作社承担涉农项目，是支持农民专业合作社加快发展的重要举措［9］，对其参与市场竞争、加强经营管理、增强经济实力具有重大意义。但是，国内众多学者的调查研究也表明，目前国内农民专业合作社在建设发展中还存在诸多问题，如总体发展水平不高、效率较低、运作不规范、管理不够科学、普惠性政策变异、农户经营规模太小、经验较少、人才和资金技术匮乏、实力较弱等［10-13］，这些短板都对农民专业合作社能否顺利承接涉农项目、建设项目、管理项目提出了重大挑战、产生重大威胁。面对如此机遇和挑战，农民专业合作社需要抓住历史机遇，明确自身优势，加强自身建设，规范管理，增强实力，顺利完成涉农项目的建设。农业建设项目管理工作一直是各级农业项目管理人员多年来一直研究的重要课题，焦点主要集中在结合国内各类农业项目的特点进行的项目管理方法创新研究、农业项目可行性研究、农业项目经济评价及项目管理过程中存在的问题及政策建议探讨［14-17］。本研究通过对多个合作社承担涉农项目的实践操作的深入探讨，总结出几类合作社涉农项目管理模式，并对其进行评价。在此基础上结合项目管理的基本理论和实践要求，探索合作社建设涉农项目科学合理的管理模式。

1　农民专业合作社承担涉农项目建设管理模式及其评价

1.1合作社承担涉农项目基本情况

《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》指出支持农民专业合作社承担的涉农项目主要包括：支持农业生产、农业基础设施建设、农业装备保障能力建设和农村社会事业发展的有关财政资金项目和中央预算内投资项目。凡适合农民专业合作社承担的，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担。从2011年起，农业部蔬菜园艺作物标准园创建、畜禽规模化养殖场（小区）、水产健康养殖示范场创建、新一轮“菜篮子”工程、粮食高产创建、标准化示范项目、国家农业综合开发项目等相关涉农项目，均已开始委托有条件的有关农民专业合作社承担［18］。

1.2合作社承担涉农项目建设管理模式及其评价

项目管理活动牵涉到项目的前期建设管理以及后续的运营管理［19］，为了使研究对象更加具体、有针对性，本研究中的涉农项目管理活动仅讨论项目的建设管理。项目的建设是一个复杂的系统工程，农民专业合作社承担的涉农项目建设更是如此，它涉及到多方面的利益，如涉农项目主管部门、农民专业合作社、农民、村集体、承包商、银行等，同时，涉农项目的建设需要考虑经济效益、社会效益以及生态效益，因此说，涉农项目的建设要均衡各方利益和需求，尤其是要优先保证项目的主要需求者农民的利益，从宏观方面统筹规划，在细节方面科学管理，保证涉农项目的顺利建设。这就要求采用先进、合理的管理模式来开展涉农项目建设。为了解目前国内农民专业合作社承担涉农项目建设活动的管理情况，对20个合作社进行了调研，其中，种植类合作社5个、养殖类合作社9个、农机类1个；承担的项目涵盖农业产业化经营项目、农业基础设施建设项目、农业装备保障能力建设项目以及社会培训项目等；项目资金来源包括中央财政支持+地方政府补贴+自筹10个、中央财政支持+自筹4个、地方政府补贴+自筹4个、中央支持1个、自筹+银行贷款1个。在对这20个合作社承担的涉农项目建设管理方式进行深入分析的基础上，总结了4种具有代表性的管理模式，分别是合作社理事长负责管理模式、上级主管部门监管+合作社理事长负责模式、上级主管+合作社理事长负责模式、社员参与选举模式。

1.2.1合作社理事长负责管理模式 这种模式是指涉农项目的建设由合作社理事长负总责，项目建设的规划、实施、建设进度、资金安排、人员调度等均由理事长决策，同时设置相应的执行部门，各部门分工明确、相互配合，以具体负责项目活动的进行。如内蒙古赤峰市益兴种植合作社承担的蔬菜种植基地建设工程项目就采用合作社理事长负责制，下设相应的执行部门，负责项目的建设。工程指挥部负责工程实施的管理、计划、进度安排，物资流通部负责工程物资的采购与运输，财务管理部负责管理财务，技术服务部负责组织工程实施进程中的技术数据测量与监督，办公室负责日常事务管理［20］。这种模式由于其成本低、易操作，较为普遍，调查的20个合作社其中有8个采用这种管理模式。但是这种模式最大的缺点是权力集中于一人，缺乏监管，决策风险比较大，易滋生腐败现象，违背合作社服务农民、公平公正等原则。

1.2.2上级主管部门监管+合作社理事长负责模式 这种模式由合作社所在的区、县主管农业部门及相关部门人员组成项目建设领导小组，有的合作社理事长也加入作为其成员，一般由主管农业部门领导担任组长。项目建设领导小组对该项目负总责，指导项目规划，监督和检查项目的实施，监督项目资金的使用对项目建设过程中的重大问题进行决策，落实配套资金，协调各部门和单位之间的关系。在项目建设领导小组之下成立项目实施小组，由理事长担任组长，负责项目的具体实施，并根据需要成立相应的实施机构，分工明确，各司其职，推进项目开展。如甘肃省酒泉市瓜州县金蜜蜜瓜农民专业合作社承担国家农业综合开发产业化经营财政补助项目就采用这一模式，在项目建设阶段，由县财政局、农业局、农发办组成协调小组，指导项目规划建设，监督项目执行。合作社成立以理事长为组长，由技术、财务、生产专业人员参加的项目建设实施小组，负责项目的施工管理、质量、进度监督，及时解决协调施工中出现的各种问题，确保项目建设顺利。这种双层管理模式是对合作社理事长负责制模式的改进，由主管部门指导项目规划、监管项目执行，能够避免项目重大失误的发生，保证项目实施的科学性、规范性和严密性，因此，这一模式被广泛使用，在调查的20个合作社中有9个采用这种管理模式。但是，这种双层管理模式也存在一些问题，如管理层级多、管理成本高、执行效率低且容易产生权责不清的问题。

1.2.3上级主管部门+合作社理事长负责模式 这种模式是合作社所在的区、县农业主管部门和合作社理事长共同管理项目的建设，成立项目实施小组，一般由农业主管部门领导或合作社理事长任组长。如某地奶牛养殖农民专业合作社承担大型沼气综合利用工程项目，由当地农业局和合作社共同组建项目建设领导机构，项目建设领导机构对项目负主要管理责任，包括项目勘察、设计、选址、签订合同及协议，进行人员管理、财务管理、进度管理、采购管理等工作。这种模式最大的问题是权责不清，效率低下。因此被采用的比较少，调查的合作社中仅一例采用这一管理模式。

1.2.4社员参与选举建设小组模式 这种模式是成立一个项目建设领导小组，代表社员参与项目的建设和管理，项目建设小组及其组长由合作社社员公开推选。如吉林省榆树市牧源养殖专业合作社承担年存栏1000头奶牛养殖基地改造项目，为加强项目建设期管理，首先成立项目建设筹备组，筹备组人员由社员大会推荐或选举产生，对项目建设方式，资金举措方案争取全体社员意见，对项目筹备和建设期间的财务账目实行专人专账管理，对超过1000元以上支出交由筹备组讨论决定，对5000元以上支出交由社员大会讨论决定，以保证资金支出透明公开，合理使用。这种模式保证项目的规划、实施、资金的使用均在社员的监督、管理下进行，最能体现合作社“民办民管民受益”的原则。但是，管理中集体决策的缺点如成本高、低效率等问题难以避免。

通过对上面4种农民专业合作社承担涉农项目管理的分析，发现合作社理事长负责管理模式、上级主管部门监管+合作社理事长负责模式以及上级主管+合作社理事长负责模式的共同特点是在项目建设过程中由合作社理事长负责项目的具体实施，全面管理涉农项目的建设。这种管理方式存在的问题主要表现为：（1）合作社理事长身兼数职，既是合作社的法人和理事长，负责合作社日常事务的管理；又在涉农项目建设中扮演项目经理的角色，负责项目的建设管理。如遇合作社事务繁忙或项目工程浩大、时间紧、任务重，往往令理事长身心俱疲，顾此失彼，导致效率低下，甚至出现重大失误，影响合作社正常运转及其项目的顺利建设。（2）以合作社理事长为首成立的项目实施小组，小组成员可能来自合作社不同的职能部门，也兼有双重身份，职能部门有他们自己的日常工作，项目往往不能成为他们关心和考虑的重点，而这必然影响到项目的建设质量；而且各职能部门间协作较难，责任不明确。（3）在涉农项目的建设中较少有农民的参与。涉农项目建成后的主要用户或者服务对象是农民，应该说农民最了解自己的需求和愿望，他们适当参与项目的规划、实施能够保障项目真正满足农民的利益，然而在实践中他们的参与被忽视了。这些问题都会导致项目需求不明确、管理混乱、进度延误、资金利用低效率，因此，需要探索一种更加合理科学的项目管理方式。

2　基于项目管理的合作社承担涉农项目管理模式的构建

2.1项目管理相关理论

项目管理作为21世纪最先进的管理模式，正在不同行业、不同产业得到广泛的运用，为企业和各类社会组织带来了巨大的经济效益和社会效益。简单的说，项目管理是在特定的环境下，为满足和超越项目干系人对项目的需求和期望，以项目经理为核心的项目团队运用各种知识、工具、手段，对项目进行管理实现项目目标的过程。其宗旨是在运作方式和管理思维模式上最大限度的利用内外资源，从根本上改善管理人员的工作程序，提高效率，保证项目质量［21］。目前国际上最权威的项目管理知识体系是由美国项目管理协会（PMI）制定的一整套现代项目管理的程序、技术、工具和方法。现代项目管理理论强调项目在限定的范围、时间、成本、人力条件约束下，完成项目目标，满足干系人愿望；要成立专门的项目管理部门，组建以项目经理为核心的项目团队；要加强项目管理活动的过程监控，以保证按计划完成项目。从20世纪80年代开始，项目管理方法逐渐被应用到国内农业项目建设领域，如1982年世行贷款华北平原建设项目被认为是最早采用项目管理模式的农业项目，该项目在国内农业领域首先采用国际招标，实行项目监理和项目工程管理，缩短了工期，降低了成本，提高了项目质量，取得了良好的经济效益［22］。

2.2基于项目管理的合作社承担涉农项目管理模式的构建

随着“三农”问题日益被关注，农业、农村改革不断推进，国家以及社会团体将大量的资金持续投向农业、农村领域，以农业项目的形式支持农业和农村的发展。要使这些项目能以最经济的方式带来最大的经济效益和社会效益，加强农业项目管理是十分必要的［23］。农民专业合作社作为涉农项目建设的承担单位，有义务保证在资金预算范围内按时优质完成农业项目的建设任务。因此，建议农民专业合作社在实施农业项目的建设过程中采用项目管理的模式和方法，以缩短建设工期、降低建设成本、提高建设质量。

如前所述，合作社承担的涉农项目的特点主要包括项目需要考虑经济效益、社会效益以及生态效益；项目资金来源多渠道，既有中央扶持、地方财政配套，又有合作社自筹和银行贷款；项目的使用者主要是当地农民。将项目管理理论的要求和涉农项目的特点结合起来，笔者提出一种新的项目建设管理模式——上级主管部门监管+项目经理负责+农户参与模式。这种模式的内涵及其操作包括以下3个方面。

2.2.1上级主管部门监管 由合作社所在的区、县主管农业部门及相关部门人员组成项目建设监管小组，一般由主管农业部门领导担任组长，全程监管项目的建设实施。项目建设监管小组指导项目规划，监督和检查项目的实施，监督项目资金的使用，协调各部门和单位之间的关系。

2.2.2项目经理负责 合作社作为涉农项目的建设单位，成立项目管理部，选聘项目经理，组建项目团队。项目管理部在项目建设期内专门负责涉农项目的建设活动，它独立于合作社其他职能部门，同时根据项目的建设需求，可成立相应的执行机构，如设计规划部、施工管理部、财务管理部、物资采购部、技术服务部等，责任明确、各司其职。项目经理是项目的主要责任人，全面负责项目的启动、计划、执行、控制等工作，确保项目能够按预期优质完成并交付使用。因此，需要选聘具备一定项目管理经验、有能力、有素质的人担任项目经理，项目经理既可从合作社内部选聘，也可从社会公开招聘。根据项目建设的实际需求招聘项目团队其他人员，可从合作社内部调用，也可从社会公开招聘。

2.2.3农户参与 长期以来国内的农业项目基本是供给驱动型的，特别是政府投资兴建的项目，农户很少参与决策过程。致使很多项目不能满足农户的真正需求，这种供给和需求的错位，既不能使农业项目发挥应有的效应，也造成资源浪费［24］。涉农项目的建设归根结底要服务于农民，能够满足当地农民的需求、改善农民的生产生活状况是其重要目标和价值所在。为保障项目的有效性、实用性，在项目建设前期的可行性研究、项目评估、项目规划和项目范围确定、项目采购、项目培训等具体实施以及后期验收过程中，建议由农民代表参与其中，重视他们的意见和要求，尽可能满足他们的需求，以此提高涉农项目的效益。另外，农业项目建成交付使用后，由于信息的不对称，政府及各类社会团体也不能完全承担起项目运营和维护的责任，为此也需要加强农民的参与，以保证农业项目的正常运营。甘肃世界银行贷款扶贫项目就是采取了这种参与式的项目扶贫模式，从农户的角度设计项目，让农户参与项目决策、项目规划、项目采购等全过程［25］，不仅使得项目更加符合农户的利益，同时也增强了农户参与社会事务的意识。

3　结语

当前，农民专业合作社正在蓬勃发展，而涉农项目建设又是推动农村和农业经济发展的重要力量。让农民专业合作社承担涉农项目建设，既能较好地实现项目的建设运行，又能促进合作社的发展壮大。笔者对农民专业合作社承担涉农项目建设的管理模式进行研究，并重点从项目管理的视角进行分析讨论，为农民专业合作社更好更科学地开展涉农项目建设提供一定指导。国内对项目管理和农民专业合作社的相关研究都很多，但是从两者结合的视角，探讨涉农项目的建设管理活动还不多，笔者通过调研分析，总结归纳了现有的农民专业合作社承担涉农项目建设的主要管理模式，并对其进行评价。在此基础上，提出了农民专业合作社承担涉农项目建设管理的新模式，即“上级主管部门监管+项目经理负责+农户参与”模式，该模式既考虑了涉农项目的特殊性，又符合项目管理的基本原则和方法，具有一定的现实指导意义。对于该模式在不同项目建设中的具体操作流程和要求还需要进一步细化研究。此外，国外关于项目管理的新的方法理念也可以尽快引入到涉农项目的管理实践中，不断提高涉农项目建设效益和水平。

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Agricultural Project Management Mode of Farmers'Professional Cooperatives

Lv Na1，2
（1Department of Economics and Development，Beijing Vocational College of Agriculture，Beijing 100093，China；
2Institute of Agricultural Economics and Development，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Supporting farmers'professional cooperative to undertake agricultural project is to support the development of farmers'professional cooperatives，and also an important way to support agriculture development and farmers'income increase.Through investigating the practical operation of 20 agricultural projects undertaken by farmers'professional cooperatives，we sum up four types of cooperative agricultural project management model and evaluate all of them.Combining with project management related theories and the particularities of agricultural project，we build a new scientific project management mode，which has certain realistic guiding significance to improving the project management level of farmers'professional cooperatives and the effect of project construction.

Farmers'Professional Cooperatives；Agricultural Project；Project Management；Management Mode；Chairman of the Cooperatives

F32

B论文编号：cjas16010012

北京市教委社科项目“北京农民专业合作社项目化管理模式研究”（SM201412448004）。

吕娜，女，1980年出生，陕西咸阳人，讲师，硕士，研究方向是农业经济管理和生态农业。通信地址：100093北京市海淀区香山普安店29号北京农业职业学院经管系，E-mail：lvnazhishui@126.com。

2016-01-14，

2016-04-26。