轨道交通项目上盖开发的实践与创新

上海申通地铁集团有限公司总裁顾伟华

轨道交通项目上盖开发的实践与创新

上海申通地铁集团有限公司总裁顾伟华

随着国内各城市轨道交通的快速建设发展，将沿线土地开发与轨道交通建设结合起来已经成为一种相当普遍的做法。

一方面，这是各城市政府为解决轨道交通建设所面临的资金难题的一个办法。另一方面，作为重要的基础性交通设施，轨道交通建设与城市整体的规划建设息息相关。从2号线开始，上海就开始探索将轨道交通车站建设与周边区域的综合开发建设结合起来。进入21世纪以来，随着城市经济社会的快速发展，人口规模持续增长，建设用地资源迅速消耗。市委、市政府提出要实施最严格的节约用地制度，相关部门提出了“双增双减”、“建设用地零增长”等更加严格的土地管控政策。在此背景下，上海开始积极探索轨道交通停车场站的上盖开发。

2005年开始，上海开始尝试在轨道交通停车场站周边进行上盖项目的开发。目前，集团开发或参与项目共12个，总计合作开发面积近260万平方米(申通按股权比例持有面积约70万平方米)。目前，在建项目3个、150万平方米，前期方案研究项目10个，预计开发总量200万平方米。上盖项目开发给地铁企业带来了可观的收益。

在10号线吴中路停车场的上盖开发中，上盖开发直接减少了停车场全额动迁支出，约14亿元，占地铁全线建设总投资的8%左右；在项目股权转让时获取股权溢价4亿元人民币；通过与品牌开发商的合作运营，销售部分物业消化了项目全部的土地成本、土建成本和财务成本；双方持有的商业物业从16年开始，每年可产生净利润2亿元。

综合地看，对于轨道交通企业来说，上盖开发既减少了轨道交通一次性的建设投资，同时也补充了长期的运营亏损。更重要的是，大体量的物业开发与轨道交通的结合，是TOD开发理念在地铁专项规划和土地利用规划中的应用，将大大增加地铁客流，增加票务收入，促进轨道交通的可持续发展，并使地铁站点周边成为产城融合的最佳形式。

碰到的问题和挑战

一是项目开发面临政策环境的不匹配。地铁上盖与地铁设施高度复合，在结构上是一体化项目，但在项目的政府管理上是性质截然不同的两种类型项目，一类是公益性的基础设施项目，一类是市场化的商业性项目。因此，两类项目在审批管理的目标、时序、适用标准完全不同，并很容易造成项目规划脱节、推进时序脱离、审批标准矛盾的尴尬局面。

二是上盖项目的开发时序与地铁建设难同步。目前的状况是，地铁开工建设时地铁专项规划早已完成，大约半年左右就能完成所需要的国有土地划拨，一年左右完成动迁，在此期间地铁建设方可以进行地铁建设设计工作，因此，地铁一年半左右就可进入实质性开工。而地铁上盖综合开发的地块控制性详细规划可能需要一年才能完成，由于属于经营性土地，还需要经过一年左右时间才能确定开发主体，开发主体根据规划进行方案稳定和设计时间至少还有一年，因此上盖开发方案的稳定和落实应该在三年以后。如此，轨道交通项目与上盖开发项目就无法做到同步规划、同步设计、同步建设。

三是项目开发面临建设规范和技术规范的空白。上盖开发技术复杂、与地铁设施反复交织，对于结构抗震超限、消防、环保以及市政配套等专业来说，国内技术规范的适用性不够，在专业与专业之间不相容，形成审批的技术瓶颈。

四是地铁企业作为开发主体面临开发资金的短缺。地铁上盖开发前期需要大量的资金投入，对于本身已经承担巨额地铁投资的地铁公司而言，这无疑进一步增加了自身的融资负担。

五是地铁企业面临人才资源的短缺。地铁上盖开发本质上是房地产开发，如果要拿出对得起城市历史、对得起土地资源的完美开发作品，客观地说，地铁公司缺乏这方面的专业人才。

相关实践与创新

一是构建鼓励轨道交通场站开发的政策环境。为了破解监管面临的政策难题，2014年上海市政府出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，在规划编制、土地出让等方面做出了创新，明确上海市轨道交通停车场周边土地综合开发利用专项规划和轨道交通选项专项规划“两规合一”、土地可以以协议方式出让、充分发挥轨道交通建设主体的优势、鼓励参与开发、场站周边开发收益用于支持轨道交通可持续发展。

二是出台建设技术规范。在金桥停车场上盖项目设计和规划期间，发现有许多技术要求与现行规范、标准、管理规定不配套，政府审批也难以突破。

为此，上海市政府相关部门与上海地铁一起到北京、香港、深圳等城市进行调研，经过与相关政府职能部门的审慎创新。2014年，上海市建委、交通、规土局联合签发了《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则》，明确轨道交通停车场上盖开发建设要求，在现行规范、标准、管理规定的基础上，针对轨道交通车场上盖开发的特殊性，在规划、建筑、交通、市政设施、建设管理等多方面给出了针对性具体的技术标准。

三是创新开发资金筹措渠道。上海轨道交通的建设资金与上盖物业的开发资金是相互独立的。轨道交通建设的资金不能直接用于上盖项目开发。因此，上盖开发的巨额资金来源还必须另辟蹊径。

四是寻找最好最专业的合作伙伴，并规范国有资产股权的转让。在通过整合轨道交通场站及周边土地资源，并且获取土地之后，为弥补自身在综合开发能力、资金、运营等方面的差距，提升综合开发效率、提升综合开发物业的品质，我们提出，一定要寻找最专业最优秀的优质开发企业，形成双赢。同时，在土地资产转让过程中，我们强调一定要严格按照国有资产管理办法，通过公开、公平、公正的第三方产权交易平台，寻找合作伙伴，公开竞争形成交易价格，在取得土地收益的同时，完成更好的城市综合体作品。

（根据顾伟华在城市轨道交通投融资机制创新研讨会的发言录音整理，本文为节选）