《2015年国防采办趋势：预算不确定时代的采办》概览

编译：中国航天系统科学与工程研究院 张楠楠



《2015年国防采办趋势：预算不确定时代的采办》概览

编译：中国航天系统科学与工程研究院 张楠楠

美国战略与国际研究中心（CSIS）2016年1月26日发布题为《2015年国防采办趋势：预算不确定时代的采办》。该报告是CSIS年度系列报告“国防展望：CSIS战略、预算、军队与采办系列报告”的一部分。该报告以CSIS之前发布的国防合同趋势报告为基础，利用合同数据信息，就采办的政策趋势进行了甄别和讨论，并对2015年美国国防采办的趋势进行了深入分析。该报告在研发、重要武器系统的采办途径、创新方法、采办改革、合同激励措施的使用、竞争、行业和行业整合的转变，以及重要国防零部件采购活动所呈现的主要趋势等方面的重点问题进行了深入研究。结合具体政策和数据分析，该报告对当前和未来的国防采办情况进行了全面阐述。

过去几年，对国防部采办趋势产生重要影响的主要因素包括战后预算紧缩、国防预算上限、自动减赤机制等。这些因素综合作用，导致国防工业合同显著减少，以及国防部资助的合同支出份额锐减。这种加速下降趋势处于2012年～2016年美国国防部和国会预算持续缩减时期，因此，这一时期也被称为采办预算约束期，其造成了严重的采办预算不稳定状态。这种预算的政策环境对重大采办项目的开展存在不利影响，因为重大采办项目需要对长达几十年的投资进行决策，并对长期预算具有准确估算能力。2015年两党预算法案通过后，国防采办的发展似乎达到了一个拐点，将逐渐趋于平稳。2015财年可能是合同支出的最低点，这取决于2016财年的预算转变成合同支出的速度。然而，有一点几乎是确定的，那就是国防采办复苏比国防预算复苏的速度要慢，幅度也较小，这是因为如果国防部和国会不试图改变原来的体制机制，增加的国防预算将用于覆盖人员开支、成熟度评估费用，以及其它国防部内部成本，国防采办在可预见的未来不可能显著逆转。

该报告将2015年国防采办中的关键问题归纳为4个主要部分，包括国防部采办的内容、国防部采办的流程、国防部采办的对象，以及国防部下属部门的采办内容等。

国防部采办的内容

国防部的最高采办权限是什么？这些权限是如何执行的？

2008年～2014年美国国防合同额情况

政策制定者认为，国防部可能会牺牲未来项目的研发以保护当前项目的研发进度。然而，在预算隔离政策及其影响下，基础研发比产业化发展将得到更多的保护。数据显示，2009年～2014年，国防部基础和应用研究的合同额降低了22%，约为国防部全部研发合同额下降速率的一半。因此，国防部基础和应用研究的研发合同额在全部研发合同额中的占比从2009年的27%增长到2014年的38%。也就是说，国防部在预算缩减的情况下将优先保护其“种子”，因此，用于基础研发的合同的支出比其它合同降低的较少。

国防预算缩减及预算上限对国防部采办内容的影响有哪些？

系统开发和验证资助合同额的大幅下降表明，在过去的几年中，与重大国防采办项目相关的研发项目或者被取消，或者已经成熟进入生产阶段，美国国防部在启动和维持新的开发项目方面缺乏能力，这一方面是由于预算压力，另一方面是因为项目的难度。国防部研发合同额的总体下降代表着在新的重大武器系统的采办过程中将会出现一个5年期的低谷。这种下降在陆军中表现尤为明显。陆军在未来战斗系统开发失败的冲击下，已无力启动并维持新的重大开发项目。

国防部采办的流程

美国正在实施哪些采办改革措施？

目前，美国正在实施两项采办改革措施，一项是国防部内部的更佳购买力3.0（BBP 3.0）计划，另一项是国会进行的改革工作。BBP 3.0是更佳购买力系列最新的计划，目标是在国防采办系统中实现“以较少的资源完成更多的工作”。BBP 3.0的新指南强调保持美国技术优势的措施，如充分利用国防部和商业部门已有的研发投入、采用模块化的开放系统方法，以及改进工业界和国防部的沟通等。

同时，国会正在采取一些措施，以实现自1994年《联邦采办简化法案》实施以来国防采办立法的重大变革。尤其是，2016年国防授权法案（NDAA）进一步强调了重大国防采办项目对军事服务的权利和责任，创建了新的管理机构，并强制建立新的流程以加速创新技术的采办过程。该法案还提出了优化人力资源管理，以及简化采办流程和管理机构、放宽对部分产品的采办限制等措施。参议员麦凯恩和众议员索恩伯里也承诺将在2017年国防授权法案中采取新的改革措施。

CSIS对于过去改革工作的效果的研究证明，这些改革措施的效果要经过几年的时间才开始显现，并且可能产生与预期不同的效果，不同时间或者对于不同军兵种的作用也可能不同。此外，单项改革措施可能无法引起系统表现的显著变化。同时，政策的变化也能够引发采办系统的一些重要的变化，有证据表明，某些政策的变化确实改善了系统的表现。

美国国防部合同类型的变化如何？其原因是什么？

最近的研究使得国防部更加强调复合合同结构的设计，而不是仅采用单一的合同类型。在国防预算缩减的大背景下，固定总价+激励费用（FPIF）合同类型的使用显著增加，而其它固定价格的合同类型有所减少。成本＋固定费用的合同类型的应用有所增长，而其它的基于成本的合同类型的应用有所减少。国防部不喜欢采用的激励类型如奖金激励显著减少。2014年9月，BBP 3.0强调采用具有目标激励结构的合同类型。2015财年，预计上述两种激励型合同将进一步增长，而成本+固定费用类型的合同将开始减少。

在国防预算缩减的情况下，尽管国防部在新版的更佳购买力计划中持续强调竞争，CSIS的研究发现，目前美国的国防工业基础的竞争力并未获得突破性的改变，但随着时间的推移，可能会持续产生一些小的变化。

分析合同数据信息所获得的哪些结论可能被忽略？

CSIS近期的工作突破了联邦采购数据系统（FPDS）的重要限制，即获得合同数据信息的限制。通过测量突破合同成本上限的频率和程度，CSIS的研究证明，采办系统的风险是非对称的。尽管大部分合同的金额较小、周期较短，大部分成本突破上限和被终止的合同是金额较大、周期较长的项目。合同的金额和周期是衡量合同复杂性的指标。数据显示，FPDS能够相对容易地处理较为简单的采办合同，而那些需要政策制定者考虑的实际上几乎全是较为复杂的采办合同。也就是说，在固定价格的合同中仍存在较大的风险，其被终止的几率是基于成本的合同的两倍。基于这些发现，任何彻底重建FPDS的尝试都可能是错误的，因为问题通常集中在挑战最大的地方。目前在特定金额阈值以下提供更大灵活性，并更加重视大合同管理的政策，被证明是合理的，因为这不仅是经费集中的部分，也是问题所在。

美国国防部的采办对象

在国防预算缩减时期，主承包商的结构发生了什么变化？原因是什么？

近年来，从承包商的规模上来讲，国防工业的结构呈现出相对比较稳定的状态。然而，2014年，情况发生了明显的变化，小企业所占的合同额比例从2013年的16%增长到了2014年的19%，这是从2000年到2014年间的最大比例。而且，尽管总的国防合同额在2014年减少了9%，小企业的合同额实际上却增加了11%。其增加的部分主要集中在电子和通信领域，在该领域中小企业合同所占的份额比其它领域大。这主要是因为电子和通信领域的小企业拥有国防工业所需的某些高技术创新成果，得到了国防部的关注。

国防工业的顶级承包商及企业兼并重组的情况和趋势如何？

虽然美国五大国防主承包商（洛克希德•马丁公司、波音公司、诺斯罗普•格鲁曼公司、雷声公司、通用动力公司）一直占据着美国国防市场上最大的份额，但近年来这些主承包商的市场份额却明显下降，从2006年的63%降低到了2014年的41%，达到了近几年来的最低值。这主要是因为近年来重大国防研发项目逐步被取消或完成，且没有新的重大国防研发项目启动。但是，对美国空军来说，未来几年这一趋势可能会转变，因为空军将启动几项重大武器系统项目合同。尽管像俄亥俄级核潜艇更换这样的重大项目延期减少了国防研发合同的增长预期，但是，美国海军也将开始推进其研发工作。对于美国陆军来说，这种反转趋势尚不明显，因为缺乏重大研发采办项目。但是，预算限制可能会使2020年后增加研发项目的计划变得不具操作性。2014年，主要的国防承包商中发生了几次重要的兼并重组活动。虽然目前的预算缩减尚未导致类似于后冷战时期的企业兼并重组态势的出现，尽管如此，国防承包商的兼并重组活动已经引起了国防部采购部门的注意。因为当前兼并重组活动的目的可能与前几年大不不同，那时兼并重组的目的主要是大企业剥离非核心业务，重新聚焦核心业务。

国防部与硅谷拓展合作的基础工作是什么？

国防部及其主要采办部门已经与硅谷开展了一些相对较小且不太重要的合作。一些大企业，如美国惠普公司和洛克希德•马丁公司等公司与国防部长期合作，而参与国防采办活动的小企业一直在变化。这种模式表明，硅谷的小企业不仅难以参与与国防部的合作，而且难以长期维持合作关系。在这种情况下，只有国防部出台支持政策，才能切实帮助硅谷的小企业持续参与国防工业科研生产。美国国防部部长推进国防部和硅谷进一步开展合作的计划关注三点。首先，改革聘用流程，提高国防部的竞争力。这是引入硅谷专家参与国防部工作的关键一步。其次，国防部必须持续对知识产权管理进行重大改进。这是硅谷与政府合作需关注的内容之一。最后，硅谷非常重视人际关系和网络的平等性，对此，美国国防部部长已经开展了多项重要工作，包括与多家硅谷企业的领导进行会谈，以加强人际关系。因此，进一步加强国防部和硅谷之间的关系应当成为新的管理工作的基础工作。

国防部下属部门的采办内容

预算缩减、隔离等措施如何影响国防部主要下属部门的合同支出？

近年来美国国防预算的缩减导致几乎所有的国防部下属部门的预算均被削减，其合同支出也显著减少。从2009年到2014年，国防部全部的合同额减少了31%。然而，国防部各部门的合同额的减少各不相同。其中，美国陆军在2009年～2014年间的合同额减少了52%，主要是由于美国陆军终止了对战争相关材料和支持服务的采办，并将部分节省的合同支出用于资助美国陆军预算中优先级较高的合同，如保持军队的结构等。但另一方面，美国陆军用于服务采办的合同支出所受的影响较小。美国海军在2009年～2014年间的合同额降幅小得多，仅为19%，其投资下降是由F/A-18、P-8等几个重大飞机投资项目主导的，而其造船项目的合同额基本保持稳定。美国空军在2009年～2014年间合同支出减少了24%，几乎完全是由于预算隔离造成的。空军的服务合同支出所受的影响较小，近期还启动了几项重大采办项目，似乎呈现出复苏的迹象。2009年～2014年间，美国国防后勤局的情况反映了战争活动的减少，其合同支出减少了22%。此外，美国导弹防御局的合同支出减少了1%，而其他国防部下属部门的合同支出增加了1%，基本保持稳定。

总结

该报告主要描述了由于战争活动减少、国防预算缩减和预算隔离，以及对持续改善国防采办系统效能的长期挑战所导致的重大采办问题。同时，该报告也指出，国防采办可能正处于拐点位置，其情况即将发生变化。国防采办系统正处于或接近5年国防预算缩减的底部，2016年后或将实现转折，国防投资或开始增长，虽然这一复苏过程可能是长期而缓慢的。近年来，在改善国防采办系统方面所作出的努力开始显现其作用，而其它方面的改善正在为未来的变化埋下伏笔。美国国防部及其工业界的合作伙伴明确了技术优势的优先权，并积极通过投资、扩展，以及改革等举措促进创新，大力支持重大投资项目。美国陆军是国防部遭受冲击最严重的部门，但其在实现武器装备现代化的进程中，在设计规划未来提升装备水平及相关服务的实现路径方面，也拥有独特的机遇。该报告还希望进一步挖掘数据驱动方法的潜力，以把握这些机遇，实现相关的目标。作为一份年度报告，其将为该项工作提供评估。

2008年～2014年美国国防合同额情况