新建本科院校内部治理研究

刘方林，洪頵，李宝庆

新建本科院校内部治理研究

刘方林，洪頵，李宝庆

新建本科院校的内部治理应坚持以理论和政策为依据，以构建利益平衡机制为宗旨，以价值引领和实现为目的。对当前新建本科院校内部治理存在的几个方面作了简要分析，就建立现代大学制度有针对性的提出解决对策：转变教育观念，借鉴优秀治理经验；改变党政“正正关系”为“正副关系”；给教师赋权增能，使之成为学校内部治理的动力；健全与完善新建本科院校治理现代化的支持系统。

新建本科院校；内部治理；治理现代化；对策

近年来，高校治理结构改革已成为公众热议的话题，然而高校内部治理还未取得实质性的进展。党的十八届三中全会再次明确，将“治理能力现代化”作为高校事业单位改革的方向，这对进一步深入领会高校治理结构改革的理念，宏观上把握未来高校治理结构改革的目标和走势，具有重要的理论价值与现实意义。

一、新建本科院校内部治理的经验

（一）以相关理论和政策为依据

新建本科院校是我国高等教育从精英化教育转向大众化教育的显著标志，也是我国高等教育从计划经济体制向市场体制多样化转换的产物。它始于1999年我国高校的扩招，是由专科学校升格或联合形成的、经教育部批准设立的地方本科院校。不可否认，新建本科院校在特定时期内为提高我国高等教育的入学率以及满足人们对高等教育的需求等方面做出了贡献，但同时伴随着自主治理的缺陷与不足，最为集中表现在新建本科院校的内部治理方面。由此可见，完善新建本科院校的内部治理结构，让高校快速地反映社会的需求。逐步推动高校内部治理的科学化与民主化是新建本科院校教育改革的重要内容和客观要求。

新建本科院校的内部治理有着坚实的政策基础。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一总目标必然要求高校在国家顶层设计治理的框架下，完善高校的内部治理结构，以适应教育治理体系现代化的诉求。十八届三中全会进一步强调“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。强调将“制度”与“能力”结合起来，高度重视治理体系与治理能力的现代化。因此，作为肩负实现国家战略历史使命的高校而言，加强治理体系与治理能力现代化的进程势在必行。袁贵仁部长在2014年全国教育工作会上作出题为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的讲话，明确提出了完善高校内部治理结构的任务。由此可见，高校的内部治理具有了相应的法律与政策基础。

（二）以构建利益平衡机制为宗旨

近年来，我国新建本科院校飞速发展，据有关数据显示［1］，截止2013年5月，我国新建本科院校已达到309所，占本科院校总数的36%，其在校生人数占本科院校学生数量的一半以上。由此“新建本科院校”现象引起社会的极大重视。优化其治理结构，构建其利益平衡机制是完善其治理现代化的核心要义。具体而言，可从3个层面着手。首先，构建相关利益者参与内部治理机制，形成政府、社会、学校、家长、师生等利益相关者共同参与或决策的大学治理模式，有利于平衡外部利益者与高校内部利益者的关系；其次，构建以学术发展为核心的权力体制，有利于平衡行政力、政治力与学术力的关系，最终形成党委领导、行政负责、教授治学三权协调合力的体制；再次，构建新建本科院校高效、稳健、持续的权力运行机制，平衡决策机制、执行权机制与监督权机制的相应关系，大力增强新建本科院校内部治理决策的科学化、民主化与专业化。

（三）以价值引领和实现为目的

1.建立现代大学制度

大学是以教学育人、培育人才尤其是创新人才为己任，它也是以培育学生为主线并与外界取得有机联系的社会机构。然而，在科层制、行政化主宰的高校，因袭政府部门的体制架构，高校对应设立部、处、科，“官本位”逐渐挤占了大学本该有的“学术本位”，相应就忽略了为学生服务、为教师教学服务的应有本义。随着新建本科院校的逐步发展，纠正偏离大学精神的行政化与扭曲的大学核心价值观等势在必行，重构大学内部治理机制，建立以学术自主性与学术活动自由性为基本特点的现代大学制度。

2.造就创新人才的时代诉求

众所周知，著名的“钱学森之问”发人深省、引人深思，“为什么我们的学校总是培养不出杰出创新人才？”实际上，创新人才模式是破解“钱学森之问”问题的关键。创新就是要与时俱进，敢于突破滞后观念的束缚，紧追时代发展的趋势。具体到高校治理，就是要建设较为宽松自由的学术氛围，为师生创建以学术能力为再生产能力的核心要素，要能够反映大学的自主、自由、包容、开放的基本特点。造就适应社会需求的高技能型、创新型人才是大学特别是新建本科院校育人的使命。

二、新建本科院校内部治理的困境

（一）概念模糊，影响品质

尽管我国对于新建本科院校内部治理的探究已经取得一些成就，但目前高校的内部治理仍然存在办学自主权严重缺失、忽视教师、学生参与管理的弊端，高校的内部治理仍然主要局限于教育行政部门、高校领导层范围内。由于体制的原因，新建本科院校产生了“体制依赖”的办学观念。实际上，新建本科院校面临着办学层次的定位与转型、办学质量提升与规模扩大等诸多问题的挑战，为了在未来高等教育市场竞争中抢占先机，务必改变传统、滞后的高校管理模式。如对新建本科院校的内部治理与治理的现代化不给予充分重视，也就在一定程度上限制了高校治理现代化的发展。

（二）权力定位冲突，存在逻辑悖论

我国于1999年颁布的《高等教育法》，设计了决策层面的政治领导权利、操作层面的行政执行权力、监督层面的民主约束权利和学术管理中的专业权利［2］。当然，高校若想高效运转，必须使各个层面的权利协调一致。就高校“领导”与“负责”的冲突而言，大学领导的“第一把手”是高校的“书记”或是“校长”，这个问题显然已经成为影响高校治理的关键问题。建国后，我国高校的内部领导体制主要经历了“校长负责制”、“党委领导下的校务委员会负责制”、“党委领导下的校长分工负责制”以及“党委领导下的校长负责制”等多次变化。为了明确校长与书记的关系，中共中央办公厅又于2014年颁布了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发［2014］55号，以下简称《意见》）。然而，就《意见》来看，党委与校长的关系仍不明确，权力定位含混。《意见》指出，书记主持党委全面工作，校长是学校法定代表人。然而在实践中，由于党委书记主持召开学校党委的各项会议、负责党委的各项工作事项，党委领导体制的管理模式在很大程度上或者在逻辑关系上可谓是负责人。又由于《高等教育法》规定高等学校是校长“全面负责”学校工作，这就导致校长的“全面负责”与党委的“统一领导”处于一种平行的状态。

事实上，按照《意见》规定，校长作为“高等学校的法定代表人”，是全面负责学校工作的第一责任人，是第一把手。然而，学校党委书记作为“高校法定政治领导的负责人”，显然也是第一把手。这样就出现了两位“第一把手”。书记与校长就会不时出现矛盾，经常会出现书记与校长被双双调离原单位的新闻报道［3］，对高校的稳健发展显然不利。不难看出，校长与党委书记关系不和谐是导致学校党政多头指挥、互相推诿的重要原因，当然对于大学治理的现代化、科学化与有效化弊大于利。

（三）教师参与内部治理的动力不足

长期以来，我国高校内部治理均是精英治理模式，无论是党委还是校长办公会决策，抑或是学术委员会、教授委员会审议等均是典型的精英治理，广大的教职员工参与学校治理严重不足。《现代汉语词典》将“治理”解释为控制管理；整治。事实上，与“管理”不同，“治理”着眼于利益相关者的内在需求，兼顾各利益方之间权力的有效整合与划分，照顾到各利益相关参与者对于事务事项的协同与参与治理。相对而言，“管理”则更强调上级对于下级的指导，为了达到既定的事务目标而采取的管理行为。由此可见，“治理”显然更符合当下新建本科院校的治理诉求，反映着“共治”的内在需求。因此，完善新建本科院校的内部治理，必然要求教师参与到学校“共治”机制中来，做好教师自身角色定位［4］，加强教师参与内部治理的多重动力。

（四）支持系统有待完善

新建本科院校的内部治理现代化需要建立起充分必要的社会支持系统。就目前而言，由于新建本科院校升本时间较短，无论是在学校先进办学经验还是在经费支持方面均略显不足。高等教育作为一项投入较大、见效相对较慢的公益事业，办学经费的富足或薄弱均会显著影响新建本科院校的发展势头。特别是我国西部地区的新建本科院校，办学力量不足的问题日益凸显，这严重影响了新建本科院校的治理现代化的进程。此外，我国高等教育的社会捐赠相对较少甚至为零，有数据显示我国高等教育的社会捐赠收入长期徘徊在高等教育总经费的2%左右［5］。相对而言，国外大学的办学经费例如美国的社区学院的经费投入有很大比例来源于校友或社会的捐赠。社会捐赠的办学经费是支持国外大学稳健向上发展的重要的物质动力。由此不难预见，要实现我国新建本科院校治理现代化，务必加强社会支持，构建支持体系。

三、加强新建本科院校内部治理的对策

（一）转变教育观念，借鉴优秀治理经验

新建本科院校生存与发展的根本在于建立并完善现代大学制度。现代大学制度是确保新建本科院校跨越式发展乃至实现高等教育治理现代化的前提与基础。为此，建立现代大学制度应是新建本科院校治理的头等大事。与传统的“人治”管理模式相对，建立科学规范化的现代大学制度势在必行。大学制度现代化主要涉及2个层面：一方面是用规范化的制度来管理学校内部，以此实现大学内部治理体系的现代化；另一方面是用制度来约束与制衡外部力量对于大学的治理，使得学校的外部治理呈现出治理体系的现代化。就新建本科院校的发展而言，完善与发展高校内部的治理结构，兼顾各利益相关者外部参与高校的治理，构建以大学章程、政策文件为主体的制度体系，从而推进新建本科院校治理能力的现代化。

用现代化制度治理学校。首先，就学校领导而言，高校领导是高等教育改革治理现代化的领导者、推动者。高校领导及领导班子应具有高瞻远瞩的国际视野、独特的教育理念、锐意进取的改革精神，依法治理是高校领导治理能力现代化的基本标志。其次，与时俱进，积极借鉴国外高校治理能力现代化的优秀经验。例如，美国、日本和英国等发达国家地方高校的内部治理成效显著，其主要采取董事会单会治理或双会治理、校内外双边治理或校内单边治理、“校—学院”双层级治理以及通过特定人员或管理机构进行治理协调等优秀经验［6］。此外，高校治理现代化的各利益相关者诸如教师、学生、家长等均可以参与到高校内部治理中来。

（二）改变党政“正正关系”为“正副关系”

长期以来，国家政治统治职能以及国家公共性的要求在高校领导体制中得到充分展示。就我国高等教育而言，这种国家政治统治功能充分反映在我国公立大学的教育领导体制内。随着高等教育国际化与信息化发展趋势的推进，优化和完善新建本科院校的领导组织制度，强化领导治理的效率与现行体制的优化组合，以解决高校实践过程中的诸多矛盾与问题势在必行。

为了解决高校党委与校长之间的矛盾，克服政治领导与行政执行之间的分离关系或“两张皮”的现象，提升高校领导内部治理的有效性，借鉴董书君的观点，将党政两个一把手的“正正关系”变为“正副关系”，使书记、校长一肩挑，配一个常务副书记兼常务副校长，级别仍是正的；将党政两个班子的“左右结构”变为“内外结构”；将校、院（系）的“一校两制”变为“一校一制”；将党政“两个班子”变为“一套人马”［7］等。这样既坚持了“党委领导下的校长负责制”，又以一种全新的视角来解读两个一把手的关系问题，使得新建本科院校能够实现高校领导班子的统一领导与高效运转，从而为新建本科院校的领导治理提供强有力的组织保障。

（三）给教师赋权增能，使之成为学校内部治理的动力

目前，我国高校尤其是新建本科院校行政化色彩浓厚，学术权力不彰、教师参与学校内部治理动机不足等现象普遍。“学而优则仕”价值取向仍然弥漫在高校岗位聘任与选拔上，因此，必须坚持学术研究是大学立足的根本，充分划分学术研究人员与行政人员治理的权限与范围，不可越俎代庖。与此同时，要避免行政人员利用职务职权的便利谋夺学术地位的情况。同样，也要尽量避免学术人员因学术成就突出而被调离原单位从事教育管理的情况发生。行政人员与学术研究人员应各负其责。

发展与完善教师参与的内部治理，赋予教师相应的权力。为此，要深化高等教育教学改革力度、建立教师参与学校治理的政策，从制度上提供教师参与新建本科院校的法定权利。同时也要与育人任务相结合，加强师生之间的沟通［8］，坚持将育人作为新建本科院校的根本任务。具体而言，新建本科院校可在教师参与学校事务、人才培养、教学安排、教学评价及教师专业发展、终身学习与进修以及学生学习质量、生活服务等方面作出相应的制度设计与改进，使得教师作为高校的主人能够对于高校的发展具有较多的发言权和选择空间，充分激发教师作为高校治理主人的积极性，赋予他们相应的参与权力，进而促进新建本科院校内部治理的科学化与民主化。

（四）健全新建本科院校治理现代化的支持系统

美国著名学者弗里曼（Freeman）于1984年在其著作《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中明确提出“利益相关者理论”。该理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。与传统的股东至上主义相比，该理论认为企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。具体到新建本科院校的治理现代化而言，新建本科院校的生存与发展同样离不开利益相关者的支持。新建本科院校的相关利益者包括政府、高校、社会、企业、、师生、家长等等。例如，国外大学的支持系统较为完善，英国牛津大学建立了一个联合评议机构，由校内外人员2 000余人组成，校长是主席却无实权。不同意学校理事会决策的成员均可提出异议，若超过20人附议，由教务长审批同意，可在此机构中展开辩论，实行少数服从多数的原则。当然，作为高校的负责人和执行人会更加重视高校内部治理决策的科学化与民主化，尽量减少决策的失误与不当。

为此，一方面应当给予社会公开参与高校内部治理机制改革的机会，让社会起到舆论支持及监督作用；另一方面，社会应当积极参与到新建本科院校治理现代化的机制中来，学校可以通过借助社会多渠道筹措经费办学，充足的经费是高校自主办学的前提。在这方面，新建本科院校可以充分借鉴先进的企业经营管理模式，企业积极主动参与到高校培育人才的过程中，使新建本科院校培养的毕业生契合社会需求与企业的内在诉求，从而进一步促使企业与高校的强强联合，促使两者共同聚焦于学生这一特殊对象上，两者的治理模式可以互通有无，共同为地方的社会经济发展服务。

［1］陈林彬.城镇化进程中新建本科院校的新型定位及发展策略［J］.中国高等教育，2015（2）.

［2］秦惠民.我国大学内部治理中的权利制衡与协调［J］.中国高教研究，2009（8）.

［3］温红彦.某高校书记与校长不和 党委常委会停开一年［N］.人民日报，2015-8-22（6）.

［4］刘方林，乔莉莉.慕课：我国基础教育均衡发展的出路［J］.教育探索，2015（7）.

［5］牛志英.美国社区学院研究及对我国高等教育的启示［D］.大连：辽宁师范大学硕士论文，2009.

［6］姚加惠.美国、日本、英国地方高校内部治理及其启示［J］.西南交通大学学报（社会科学版），2011（1）.

［7］董书君.“党委领导下的校长负责制”组织格局新探［N］.学习时报，2008-09-08（8）.

［8］刘方林，刘婧.全日制教育硕士专业认同的现状调查［J］.河南科技学院学报，2015（6）.

（编辑：张齐）

G647

A

1673-1999（2016）06-0100-04

刘方林（1984-），男，硕士，铜仁学院（贵州铜仁 554300）讲师，研究方向为课程论；洪頵（1963-），男，博士，铜仁学院教育科学学院教授，研究方向为课程与教学论；李宝庆（1976-），男，博士，西南大学（重庆 400715）教育学部副教授，研究方向为课程与教学论。

2016-03-17

铜仁学院省级重点支持学科教育学资助（黔学位合字ZDXK［2015］28）；2015年度贵州省教育科学规划青年课题 “西南地区职业教育政策执行研究——以贵州省为例”（2015C040）；2014年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“统筹城乡义务教育政策执行研究——以重庆市试验区为个案”（14YJA880030）；铜仁学院省级重点职业技术教育学支持学科资助（黔学位合字ZDXK［2014］27）。