家庭公共服务：内涵、问题与对策

刘中一

【摘要】家庭公共服务是由政府基于公共利益的需要，以满足广大家庭的生存和发展需求为目的，通过使用公权力和公共资源，向所有家庭直接或间接供给的公共产品和服务。在当前家庭功能发挥日益受到影响的背景下，家庭公共服务的价值尤为凸显。我国家庭公共服务现存的主要问题包括：产品供需不均衡、总体框架未建立、相关非政府组织发育不健全和人才队伍结构不合理。完善家庭公共服务，应该准确定位家庭公共服务方向、整合家庭公共服务资源、推动家庭公共服务社会化、培育家庭公共服务专业人才。

【关键词】家庭公共服务；家庭功能；公共服务资源

【中图分类号】D669.7【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）01—0108—05

进入21世纪以来，随着我国人口出生率的稳步下降，人口老龄化进程的加快，家庭规模不断减小，家庭模式越来越多元化等等，我国家庭的养老和抚幼功能逐步弱化。由此，原有以家庭自我服务为主的社会政策和制度安排己经无法适应形势变化。政府需要探索建立新的制度或出台新的政策，来应对家庭投射到公共服务层面的需求。与此同时，随着“家庭发展”和“家庭政策”概念在行政决策层面的运用以及原有人口和计划生育服务模式转型，如何加快建立健全符合国情的家庭公共服务体系和平台已成为实际工作部门广泛讨论和探索的问题。一定程度上也可以说，家庭与社会转型和以原人口和计划生育部门为主的实践探索给理论界提出了一项新课题——如何正确认识家庭公共服务。

一、家庭公共服务及其内涵

与人口和计划生育部门的大胆探索相比，理论界对于“家庭公共服务”这一概念的内涵和外延却没有明确的界定。在中国知网中检索主题为“家庭公共服务”的相关研究，显示结果以新闻报道类文章居多，内容以介绍家庭公共服务的创新实践和各地家庭公共服务信息为主。理论界从学术角度对家庭公共服务的研究还很少。

虽然“家庭公共服务”的概念在已有文献中很少被提及，但是相关文献中对此问题已经有一定的研究。比如，有研究者提出家庭福利服务的概念。[1]4-10在一定程度来讲，家庭公共服务基本等同于家庭福利服务，虽然两者本质上大有不同。家庭公共服务是由政府主导的，面向所有家庭提供的综合性社会服务，其内在的要求是让社会上各种类型的家庭都有机会公平地享有公共服务；而家庭福利服务主要是针对那些需要福利服务，但又不能或者不愿意入住福利设施接受服务的家庭和个人，为他们提供居家福利服务。在实践中，由于各种主客观方面的原因，现阶段我国的家庭福利服务有将家庭工具化的趋向。即名义上是为家庭服务，实质上是利用家庭来解决相关成员的困难，而没有考虑到这些家庭本身需要全方位的公共服务支持。

另外，家庭公共服务以强化家庭功能发挥为目标。这一点和家庭社会工作是一致的，两者都是以对家庭的支持和支撑为出发点，以使家庭更好地发挥功能。但是，两者的侧重点还是有一定的不同。家庭公共服务更倾向于“家庭问题”和“问题家庭”的预防，通过综合性和系统性的框架设计，来支持和帮助所有的家庭。相比较而言，家庭社会工作主要是以补救性策略为主，更倾向于“家庭问题”和“问题家庭”的救治。正如有研究者指出的那样，以解决家庭特殊困难为主要目标，其实践有效地解决了一些家庭中的困难， 但却难以实现对家庭的整体社会支持。[2]1-7简言之，与家庭公共服务相比，家庭社会工作缺乏明确的家庭政策目标和宏观战略规划。

再者，家庭公共服务本是家庭政策不可或缺的一部分。家庭政策本来由家庭经济安全保障和家庭公共服务两部分组成。[3]72-79但是由于我国正在建设的社会保障体系（家庭政策在我国主要的实施载体）偏重对家庭的经济支持，对于家庭公共服务相对忽视。因此，我们有必要根据我国家庭发展的具体现实，对家庭公共服务进行重点的分析和讨论。

从公共行政和公共管理学的角度讲，家庭公共服务是由政府基于公共利益的需要，以满足广大家庭的生存和发展需求为目的，通过使用公权力和公共资源，向所有家庭直接或间接供给的公共产品和服务。广义上的“家庭公共服务”还包括各种无偿或有偿的家庭公共服务平台。虽然家庭公共服务的内容、标准、覆盖面和优先事项安排是随着经济社会发展水平的提高而动态发展的。但其内容主要包括：家庭生存和发展服务、家政和家庭关系协调服务、家庭计划生育和家庭健康指导服务等。家庭发展服务既包括为一些有需要的家庭提供安全又方便的居住空间服务，也包括通过协助办理或技能培训等方式为有需要的家庭解决在经济生活中的困难，比如协助办理领取最低生活保障金的手续等。家政和家庭关系协调服务包括饮食提供、儿童和老人照料、购物、清扫等日常生活的服务以及家庭成员、亲属和邻里关系的协调服务等。家庭计划生育和家庭健康服务建立以生命阶段为基础的家庭计划生育和家庭健康指导服务模式，内容包括生殖健康指导、登门医疗和护理、康复训练、伴陪住院以及对照顾对象的家属进行医疗保健常识和护理知识培训等。

一般地讲，家庭公共服务形式有三种：第一种，支持性公共服务，即为支持或增强发挥家庭功能的公共服务。这也是最常见的家庭公共服务形式，包括了各种类型的家政服务。第二种，补充性公共服务是指用于补充家庭功能的家庭公共服务；比如，家庭基本所得维持（经济安全）和减轻家庭运行的压力或紧张的公共服务。第三种，替代性家庭公共服务，即代替家庭功能（部分或全部）的家庭公共服务。比如，托老或托幼家庭公共服务。这一服务是为减轻家庭照料负担而提供的服务，以使家庭获得休息的机会，同时也是为家庭因紧急情况而不能照料所提供的替代性服务。

二、家庭公共服务的价值和意义

由于家庭属于私人领域，关于政府在多大程度上提供公共服务供给一直存在争议。不过，在当前家庭问题数量和类型不断多发、家庭功能发挥日益受到影响的背景下，家庭公共服务问题已经引起了理论界和政府管理部门的高度关注，家庭公共服务的价值尤为凸显。

首先，家庭公共服务是家庭功能正常发挥的重要保障。目前，在家庭结构小型化的趋势下，来自于亲属的支援必然弱化，使得社会对家庭公共服务的需求不断增大。离婚率攀升，婚外情、啃老等社会问题日益凸显，家庭成员之间的凝聚力降低，家庭内部的代际关系向下倾斜，城乡家庭养老和照料问题陷入困境。此外，经济的迅速发展加速了劳动力的迁移和流动，导致了大量的家庭分散异地，形成了大量的留守老人、留守妻子、留守儿童家庭，这些家庭在家庭服务方面面临着更大的困境。上述因素交织在一起，使得家庭作为基本社会制度的地位已经逐渐丧失，无法为家庭成员提供传统意义上的有力支持。为了应对日益增加的家庭压力与日益弱化的家庭能力之间的失衡状态，需要通过家庭公共服务的政策设计和体系建设对家庭发展予以支持。家庭变迁及其弱化的趋势显然不是一个暂时的波动，在未来长期的变化中，家庭对社会政策和公共服务的需求是强烈且持久的。[4]23-37

其次，家庭公共服务是社会治理的有效补充。在现代社会中，政府对社会的控制能力在相当程度上取决于政府满足社会公共需求的能力。能否为社会提供适当的公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。随着家庭相关问题的范围不断扩大和复杂化，人们逐渐认识到，制定和实施社会政策时，家庭作为一种重要的环境和条件变量，直接影响着社会政策的成效。[5]12-15在社会结构转型过程中，家庭不仅通过影响人们消费的行为来对经济发展产生影响，而且家庭也会激励人们承担更多的社会责任，甚至成为国家控制政治秩序的一个操作性因素（比如通过家庭成员的政治连坐等方式）。[6]21-27因此，我们要反对政府在家庭事务上的漠不关心和无所作为。惟有对家庭提供相关预防性、支持性及补充性服务措施，以分担家庭照顾压力、提升家庭照顾能力，才能减少社会问题的发生，降低社会治理成本的支出。

再次，发展家庭公共服务是欧美社会风险应对的宝贵经验。家庭公共服务最早产生于西方社会。到了20世纪20年代，随着西方社会的经济大萧条，家庭成员失业导致的家庭暴力增多，离婚率飙升，以及单亲和空巢家庭越来越普遍等。这些问题在一定程度上促成了公共服务在西方家庭领域的拓展。目前，欧美各国采取了支持家庭或重返家庭的行动，纷纷加强家庭公共服务，试图实施以家庭为中心的家庭政策与家庭公共服务，进而为可持续生计与经济增长奠定基础。从西方国家福利政策的改革趋势来看，目前主要的政策取向呈现出从“去家庭化”到“再家庭化”的转变，家庭公共服务在其中扮演着极其重要的角色。我国政府应借鉴国际上的经验，立足本国文化传统和社会现实，推动家庭公共服务。

三、我国家庭公共服务现存的问题

由于社会历史的原因，我国在很长的一段历史时期内，几乎没有专门提供家庭公共服务的机构，单位、街道、工会、妇联、民政等组织往往承担了家庭公共服务的部分职能。随着城市“单位制”和农村集体经济制度的衰落，以前由城市单位和农村集体承担的很多家庭公共服务失去了依托。我国政府主动放弃了对于家庭领域公共责任的承担，国家重新把满足家庭服务需求的责任变成了私事，无论是在城市还是在农村都是如此。

近年来，随着经济社会转型，特别是老龄化社会的到来，人口和计划生育部门在基层广泛开展了各种以扶植家庭和弥补家庭功能不足为目标的家庭公共服务平台体系的创建和探索活动。江苏省根据当地的实际情况，建立了“世代服务体系”，将原有的“人口和计划生育公共服务”体系更名为“人口和家庭公共服务”体系，通过实施“世代服务—幸福家庭”工程，着眼于优质服务、优生促进、优育健康和家庭发展。这实际上是人口和计划生育家庭公共服务体系建设的先导。此后，天津、重庆、河北、河南、江西等地也陆续地建立了人口和计划生育家庭公共服务体系。目前各地区由于受经济、社会等多种原因的影响，家庭公共服务的内涵不尽相同，地区经济发展水平在很大程度上决定了该地区家庭公共服务需求的具体内容，同时也影响了政府在家庭公共服务探索方面所采取的措施。各地的探索虽然取得了一定的成绩，但是还存在一些不足。

（一）家庭公共服务产品供需不均衡

长久以来，我国的家庭公共服务供给体制在运营过程中实行的是自上而下的决策机制。家庭公共服务并不是根据家庭的实际需要，而是根据政府的偏好或功利原则来进行。这就容易导致家庭需要的公共服务存在缺失，而提供的公共服务却又存在无效供给的过剩。其突出表现为：家庭公共服务主要集中在婚姻避孕节育、妇幼保健托幼和妇幼计生技术服务方面。公共服务内容单一，公共服务设施数量不足，覆盖群体主要集中在一些计划生育家庭，覆盖家庭类型有限。此外，行政化的家庭公共服务运作机制往往屏蔽信息反馈渠道，导致家庭公共服务供给“一刀切”或供给错位。如近年来一些地方根据促进家庭发展的目标要求，设置了家庭综合服务中心，但人员却仍然由政府聘用和考核。这样一来，家庭综合服务中心实际上成为街道办事处等政府行政部门的下属单位，而非家庭公共服务供给中平等的合作主体。

（二）家庭公共服务总体框架未建立

我国在家庭公共服务资源的连结与服务的整体提供上仍显得相当零散，家庭公共服务涉及民政、妇联、人口与计划生育、残联、老龄委、文化等众多部门，缺乏完善的协调联系，更未能建立起体系。虽然政府希望整合官方与民间力量，藉由家庭、社区、民间机构、团体及政府力量，结合正式及非正式支持系统的资源，弥补专业人力物力的不足，但国内对于家庭公共服务的整体政策与服务模式仍相当缺乏了解，以致于在政策制定多年后仍未能完全落实。各个单位各行其事的状况下，始终不能形成一个经过整合的家庭公共服务网络或体系。

（三）家庭公共服务相关非政府组织发育不健全

由于我国民间组织市场发育不充分、公民自组织机制比较薄弱。目前，非政府组织与政府组织在彼此的关系、职能及监管等诸多问题上存在着很多不尽合理的方面，非政府组织在利益、权利的维护方面也缺少相应的制度保障，这些因素已经成为制约非政府组织进一步发展壮大的瓶颈。大量的社会资源和企业力量无法参与到家庭公共服务中，致使政府在试图向非政府组织购买家庭公共服务时，难以找到合适的非政府组织承接。

（四）家庭公共服务人才队伍结构不合理

家庭公共服务具有很强的专业性，而我国从事家庭公共服务工作的人员大多数是从原来的计划生育服务站转岗而来，家庭公共服务人才缺口大。与此同时，目前仅有的一些以“社会工作”为专业的培训和教学组织也脱离现实，学生的知识几乎都停留在书本上和纸面上，再加上缺乏综合能力，导致很多家庭公共服务人员既“专”不上去，又“通”不起来，在开展家庭公共服务时捉襟见肘。

四、完善我国家庭公共服务的策略思考

针对我国家庭公共服务中出现的问题，我们认为应该大力加强家庭公共服务及其体系的建设，可以在借鉴西方发达国家经验和总结国内先进地区做法的基础上，着力从以下几个方面入手。

（一）准确定位家庭公共服务方向

家庭公共服务不在于构建理想的家庭模式，而是通过一系列的公共服务“支持”家庭自身更好地行使职能。其目标群体不仅包括困境家庭，还包括一般家庭；不仅提供应急或修补性的服务，更应该提供预防和支持性的帮助。现在家庭模式多样化已经成为不可逆转的潮流，应该包容和认同多元的家庭模式，而不是仅仅支持传统的家庭。在制定家庭政策受益者的标准时，婚姻关系等不应该成为衡量的标准。应以平等的态度对待每个家庭，同时承认每个家庭都有潜在的能量和资源，家庭公共服务应协助家庭发展自身潜能，并适时对家庭给予社会性的支持，注重增强家庭自身解决问题的能力，而不是居高临下地指导困难家庭如何解决当前问题。

（二）整合家庭公共服务资源

如何使每个家庭平等共享有限的公共服务资源，这是家庭公共服务运作过程中至关重要的问题。而解决这一问题的关键所在是对各种公共服务资源的整合。公共服务整合是在单一机构中提供多元的服务；其目标则是整合公共服务体系以填补公共服务需求的落差，并透过无缝隙的公共服务来使既有的服务发挥最大效率。具体到家庭公共服务，就是政府要对家庭公共服务需求做出评估，然后由政府主导来连结各类家庭公共服务资源，进而将家庭与社会服务有效地联系起来，帮助有需要家庭在更大的社会范围内寻找并获得适合的服务。最终建立起一个基于政府信用的家庭公共服务体系或家庭公共服务平台。这不仅让家庭在服务内容和方式上拥有多元化选择与自主性空间，也有利于社区内部公共精神的培育。

（三）推动家庭公共服务社会化

家庭公共服务的运作方式有两种：一种方式是政府直接提供家庭公共服务；另一种方式是采取准市场的形式，政府不直接提供家庭公共服务，而是由政府出资向各种非政府组织购买，或向所有家庭发放数额不等的服务券，由其在市场上自主选择服务提供者。各国的实践表明，由政府购买家庭公共服务是改善家庭公共服务提供方式，满足不同家庭对多元化家庭公共服务需求的重要手段。我国的一些地方也已经进行了这方面的成功探索。[7]228-229各级政府可以考虑尝试将一些家庭公共服务项目具体化，通过招标，外包给较为成熟的非政府组织。如街道或者社区居委会在管理家庭公共服务供给时，可以通过合同外包的方式与各种民间社会组织建立起契约关系，向他们提供资金，并由这些组织向辖区内的所有家庭提供服务。

（四）培育家庭公共服务专业人才

家庭公共服务作为政府公共服务平台，是公益性事业，政府应从人才和资金两方面给予保障。各级政府要继续支持原有计划生育技术服务人员职业转型，同时，各级卫生和计生部门作为家庭公共服务的牵头部门，可与民政以及劳动人事部门合作，建立家庭公共服务师资培训体系，完善家庭服务咨询师资质评定、培训考核等管理服务。另外，要提升高校社会工作教学的理论和实践相结合的能力，发挥社会工作者家庭公共服务的优势，建立专家队伍、志愿者和社会工作者协同配合的家庭公共服务人才队伍。

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【责任编辑刘传磊】