审计：法治反腐的重要角色

曾亚波

2015年12月，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，这是对现行审计体制的重大改革，审计机关在反腐败斗争中的地位得到前所未有的巩固和加强，而党的纪律和审计纪律也贯穿框架意见始终。及至今日，审计成为了建立健全惩治和预防腐败体系的重要生力军，走出了一条具有中国特色的审计反腐之路。

第一阶段（1949年～1977年）：依托财政监察，巡查违法乱规

这一阶段主要是探索建立审计制度。期间没有设立独立的审计机关，依托财政部门成立的审计机构也只有短短两年，但已初步确立了巡视检查违法乱规的基本目标。

1950年12月，政务院发布《为加强国家财政管理严格执行财政纪律令》，明确规定设置审计机构：“对一切预算、计算、决算实行事先、事中、事后的审核与检查。”东北、华北等6大行政区财政部门和大多数省级政府的财政部门内，以及一些省以下政府财政部门也设置了专门审计机构。但随着全国财政部门财政监察机构的统一建立，1952年前后，各级审计机构相继撤并。

“大跃进”及“文革”时期，经济发展畸形、法治体系崩溃，导致国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏，结合财政管理开展的审计工作也无法开展，各地档案资料中审计身影鲜见。

第二阶段（1978年～1997年）：宪法确认设立，初建监督体系

这一阶段主要是初建审计机关，并逐步发挥审计在严肃财经法纪、纠正账目差错等方面的作用，并已明确与监察机关及有关部门、司法机关的对接处理。

1982年12月，新的《中华人民共和国宪法》规定设立审计监督制度。中华人民共和国审计署于1983年9月15日正式成立，之后各级审计机关陆续成立。

1989年1月1日，《中华人民共和国审计条例》施行，审计执法开始有明确的法规依据。1991年9月，国务院发出《关于加强审计执法几个问题的通知》，主要明确了审计机关的两项权力。一是依法独立行使审计监督权；二是审计机关为检查被审计单位非法转移国家资金、侵占国家资产的行为，可查核有关单位以及单位以个人名义在银行或其他金融机构存款。

随着改革开放的进一步深化，中国逐步从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，并实行依法治国方略。审计监督在严肃财经法纪，惩治贪污腐化等方面开始发挥重要作用。

1994年8月31日，第八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国审计法》。涉及反腐的条文主要在第四十九条：“被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。”对审计人员的规定在第五十二条：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

1996年，审计署首次向全国人大常委会做审计工作报告，此后形成制度，每年的报告都因披露违规违法等腐败问题而引起震动。

1997年，《中华人民共和国审计法实施条例》颁行。该条例与审计法配套实施，在使审计工作初步实现法制化、制度化、规范化的同时，也让审计查处和移送腐败问题线索有了更加明细的操作措施。此后审计查处的腐败案件成倍增长。

第三阶段（1998年～2012年）：监督制约权力，坚持科学发展

在这一时期，审计监督在维护经济秩序、促进经济发展、强化权力制约、推动民主法治等方面发挥了积极作用，审计工作的公信力、权威性和社会影响力进一步提高。

2005年1月，中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，将审计监督纳入了反腐倡廉的监督机制，要求强化审计监督，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。

2007年以来，审计机关确立了科学审计理念，更加注重突出对重点领域、重点资金和重点事项的审计监督；更加注重揭露和查处重大违法违规问题；更加注重反映体制机制制度方面的问题；更加注重在更高层面发挥审计监督的作用，充分发挥“免疫系统”功能，当好公共财政“卫士”，在加强廉政建设、推进依法治国等方面发挥了积极作用。

2010年12月，中办、国办颁行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，要求审计机关对地方各级政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级政府工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。迄今，全国审计机关已完成对50多万名领导干部的经济责任审计，处理了一大批违纪违法的干部。

审计中，注重研究新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节，有针对性地加强审计监督。注重分析案件背后反映出的制度建设及制度落实方面的漏洞，积极推进制度完善。为使发现的重大违法违规问题得到及时处理，还建立了与公安、检察、监察等有关部门的联席会议制度和协调会商机制，陆续向社会公告了审计移送案件的查处结果，充分发挥了审计的威慑作用。

第四阶段（2012年～2015年）：充当反腐尖兵，保障改革发展

这时期审计工作以党的十八大精神为指导，以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，依法履行审计监督职责，发挥了国家审计保障经济社会健康运转、推动完善国家治理的作用。伴随着党中央正风反腐的要求，审计的专业性作用日益显现。

3年来，审计机关持续关注中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求落实情况，特别是关注了清理办公用房中出现的大量空置、停止新建政府性楼堂馆所后出现的“烂尾楼”等新情况新问题，避免了大量损失浪费。

2013年，审计署成功查出原铁道部部长刘志军受贿案等重大线索，案件移送中纪委和最高检后引起极大反响。从2013年中期开始，审计署的报告开始和中纪委的通报一样，没有含糊其词、拐弯抹角，报告越来越直指违法违纪发生的部门和原因，注重揭示体制、机制等深层次问题。endprint

2014年1至11月，全国审计近10万个单位，提交审计报告和信息18万多篇，促进增收节支和挽回损失2400多亿元，移送违法违纪案件线索2300多件，还协助有关部门查处了一批重特大腐败案件。全国审计领导干部2万多人，查出相关领导干部负有直接责任的问题金额300多亿元，有200多人被移送司法、纪检监察机关处理。

而2015年的成绩单是，至2015年10月底，通过审计整改促进增收节支5794.94亿元。审计发现的895起违法违纪问题线索移送有关部门查处后，已有5598人被依法依纪处理。促进增收节支比上年翻了一番多，查处人数是上年的20多倍！虽然其中有跨年度统计的因素，但审计的反腐力度显著增强已成共识。

很显然，审计卓越的反腐功能已得到中央高层的肯定。但在制度反腐的大框架下，审计仍有很多有待挖掘的潜力，特别是基层审计机关的活力尚未被充分激发出来，审计如何全面融入反腐大格局也成为迫切需要解决的问题。

第五阶段（2016年初以来）：改革审计体制，全面科学反腐

这是一个面向未来的阶段。严格来讲，此阶段的审计工作方针仍然是贯彻十八大精神的体现。但从整个国家的反腐败工作体系及长远布局来看，无疑将迈入一个新时代。

2015年12月8日，中央下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。要求到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制。而反腐败工作，就是国家治理体系的重要组成部分。这份审计领域顶层设计式的文件，描绘出审计在未来反腐大格局中的壮美蓝图，也是对审计制度进行自建立以来力度最大、涉及范围最广的一次改革，使审计与纪检、司法一样，成为权力监督、反腐肃贪的重要力量。

法纪高悬。此次的框架意见在“总体要求”中，明确要求贯彻落实宪法、审计法等法律法规，要发挥好审计在促进依法治国、推进廉政建设等方面的重要作用，并强调既要破解改革难题，又要依法有序推进。这是对审计制度改革本身提出的纪律要求。

科学反腐。从全面履行审计监督职责的角度，提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这几个全覆盖，是框架意见的重要着力点，也是反腐败斗争科学化、制度化的重要特征。中央对审计的反腐角色要求加重还体现在审计机关改革的八项任务设计中，有三项直接提及廉政建设，两项涉及法纪追究。

综合运用。反腐败最忌条块分割。过去一些地方的反腐工作没有起色，重要原因之一就是没有充分运用好审计成果。框架意见要求，“把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。”

审计监督与党管干部结合，就是要把审计结果作为选人用人的重要依据，从审计视角坚决杜绝选用庸才以及问题干部，审计也有责任查清一个干部任上的经济责任。

审计监督与纪律检查相结合，一方面是要以纪律底线作为审计监督的底线；另一方面，对审计监督中发现的苗头性、倾向性问题也不能放过，要及时将有关违纪线索移送纪检监察机关，审计环节应当成为预防党员干部违法犯罪的重要节点，要切实防止养痈遗患，“苍蝇”变成“老虎”。

审计监督与追责问责结合，也要与组织人事、纪检监察、检察机关以及其他有关主管部门协作，对领导干部承担经济责任以及整改不力的责任人进行责任追究，从而彻底改变过去一些地方长期存在的不严格、不规矩的审计结果运用困境。结合审计全覆盖和领导干部任期必审的规定，加之整改情况“要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据”，更是把领导干部经济责任审计上升到以党纪国法严格要求的层次上来。

以问题为导向，以纪律为红线。新型审计体制充分体现了把纪律和规矩挺在前面的党纪要求，从源头上、体制上治理腐败、治理经济秩序。它绝不是一个单纯的审计工作方式的改革，也不是审计部门一家的事情，而是建立健全惩治和预防腐败体系的重要组成部分，是全面实现不敢腐、不能腐、不想腐的必由之路！

（责编 / 梁晓娟）endprint