《跨太平洋伙伴关系协定》新进展

叶波　梁咏

《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的谈判起源于早期“太平洋四国”的优惠贸易协定。在20世纪90年代的亚太经合组织非正式会议上，美国、澳大利亚、新加坡、智利和新西兰五国倡导将上述协定发展为新类型的自贸协定。2005年6月，初步形成了包括20章环境和劳工合作的两个谅解备忘录的协定文本草案，当时协定名称叫《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》，主要目标是缔结一个在亚太经济体间高质量的、广泛的自贸协定。

但由于在21个亚太经合组织成员间建立亚太自由贸易区的努力并没有成功，于是转而在部分经济体间试图缔结新的自贸协定。2008年9月，美国宣布加入TPP谈判，澳大利亚、秘鲁也迅速宣布加入，越南要求作为观察员参加，日本也表达了在将来参加谈判的愿望，于是原本只有4个国家参加的协定谈判迅速增加为7个国家。

第一轮TPP谈判在澳大利亚墨尔本举行，主要包括澳大利亚、新西兰、美国等7个成员，越南作为观察员参加。2014年2月，澳大利亚、加拿大、智利、日本、美国和越南等12个国家的贸易部长和代表们在新加坡举行了最近一轮谈判，认为在达成一个广泛和平衡的贸易协定方面迈出了坚实一步，并在市场准入方面取得了进展，承诺尽快结束TPP谈判。

目前，TPP谈判方包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南（越南于2010年11月宣布正式加入TPP谈判）12个成员。

协定的主要内容

（一）市场准入存争议

签订自贸协定的重要作用就是削减产品的关税和配额，据目前而言，12个TPP成员方的平均最惠国关税率从0%-10%不等，而TPP将就11000多种产品逐步取消关税，在协定生效时对部分产品取消关税，而对部分敏感产品逐步取消关税。就纺织品、鞋类而言，以美国为代表的发达国家和越南这样的发展中国家立场存在很大不同，美国在自贸协定中往往约定了很长时间逐步取消上述产品关税，并且规定了特殊保障措施和限制性原产地规则以保护本国生产商，而越南则要求降低关税以便进入美国市场。

就服务贸易而言，美国非常希望扩大服务业市场准入，希望在服务贸易领域的承诺能够超越WTO项下《服务贸易总协定》的承诺水平。

就跨境服务而言，TPP将采取否定列表的方式，要求对TPP成员方的服务提供者贯彻非歧视待遇。对服务提供者的数量、服务总额、雇佣的人数以及外资公司组织形式都没有限制，相互承认服务提供者的专业资质和允许资本自由流动。在美韩自贸协定中，美国将快递服务的市场准入视为重点，上述做法应也延续至TPP谈判中。

有关金融服务，TPP一开始准备将金融服务单独作为一章加以规定。就美韩自贸协定有关金融服务的规定而言，区分了以跨境服务形式提供的金融服务和以商业存在形式提供的金融服务。如果金融服务以商业存在形式提供，采取了否定列表的方式；在以跨境服务提供金融服务的情况下，仅限于特定类型的银行和保险服务。

美国还要求TPP成员方开放海事服务市场以及在服务业市场准入方面采取人员临时进入提供服务的模式。除了美国与新加坡、智利的自贸协定之外，并没有其他自贸协定纳入有关人员临时流动的条款。

综上，就服务业的市场准入谈判而言，发达国家和发展中国家始终存在差异。美国、澳大利亚、加拿大、日本等发达国家一定会要求扩大服务业的市场准入，而发展中国家则对服务业市场准入态度谨慎，上述态度上的差异也必然反映在TPP谈判中。

（二）农业谈判有障碍

农业谈判的关注焦点就是农产品以何种条件进入其他经济体的市场，具体就美国农产品的市场准入而言，美国在TPP农业谈判问题上兼具进攻和防守利益。

在进攻利益方面，美国的很多农业和食品生产商寄希望于TPP带来的市场准入机会，尤其是目前日本、马来西亚和越南这三个TPP谈判方与美国并没有签订自贸协定。以日本为例，日本虽然是美国第四大农产品出口市场，但对敏感农产品采取了高关税和配额措施。随着人口增长和收入的提高，马来西亚和越南也将对美国的农产品和食品有旺盛的需求，美国的棉花也可会因为越南比较发达的纺织业而出口到越南。美国的农产品和食品加工业非常欢迎加拿大、墨西哥和日本加入TPP谈判，认为可以进一步打开加拿大的奶制品市场，解决墨西哥对进口农产品采取的非关税措施，进一步开放日本受高度保护的本国农产品市场。

在防守利益方面，美国的乳制品产业一方面希望进入若干TPP成员的国内市场，但同时也面临着来自新西兰同类产品的市场竞争。美国糖产业则反对开放本国市场。

在农业谈判中还存在下列比较显著的问题，相对于制成品比较低的平均关税，一些TPP参加方对农产品和食品的平均关税率就比较高，而且采取了配额限制进口数量。在目前的TPP谈判中，就存在取消对上述敏感产品的保护以实现贸易自由化和加强服务业市场准入、加强保护知识产权等目标的权衡，这都是TPP谈判各方当前面临的问题。以日本为例，日本在多大程度上可以放弃对敏感产品的保护，将在很大程度上决定了最终TPP的涵盖范围有多广。2013年1月，日本仍然主张对大米和其他敏感农产品采取配额措施，美国希望日本取消配额之外产品的高关税，但日本依然坚持了自己的立场。在上述情况下，其他TPP成员方也谨慎地关注形势的变化。总的来说，其他TPP成员方在农产品问题上的立场与日本相似，都希望保护本国的农产品免受来自其他国家农产品的市场竞争，例如美国的奶制品和糖生产商也不希望美国开放本国市场。

（三）国有企业受关注

国有企业是TPP谈判中的新议题。国有企业一般是指由政府直接或间接拥有或影响的企业，政府一般对国有企业给予了很多优惠，例如补贴、低成本信贷、在政府采购中享有优先地位以及贸易保护等，私人企业一般都不会享有上述竞争优势，所以也阻碍了竞争。基于对上述阻碍竞争行为的关注，美国形成了TPP中的国有企业条款。就TPP成员方而言，国有企业在越南国民经济中占据了约40%的比例，而国有企业在马来西亚和新加坡中也占据了重要地位，TPP中目前有关国有企业的规定也可能成为未来亚太自贸协定和WTO相关谈判的基础，上述条款也有可能在将来对中国这样的拥有强大国有企业的经济体适用。

在美国已经签订的自贸协定中，已经有若干个自贸协定规定了国有企业的公平竞争问题。总的来说，在承认国有企业的存在和发展的同时，对国有企业要求贯彻国民待遇、非歧视和透明度要求。

具体就TPP中的国有企业条款而言，美国2011年首先提出了有关国有企业的条款，而其他国家要求美国对国有企业的认定不仅限于联邦层面，还应将联邦以下的州和市的国有企业包括进来。2013年5月，澳大利亚也提出了有关国有企业的条款，澳大利亚本身就有旨在实现国有企业和私人企业竞争中立的国内法制度，提案也在很大程度上照搬了国内法规则。上述建议提出后，有关国家认为上述提案很难在国际层面实施，对国有企业和私人企业采取不同的监管标准未必见得合适。目前TPP中有关国有企业部分的谈判仍然在进行中。

（四）电子商务隐私议题有分歧

按照2011年11月的框架，TPP成员方将就以互联网和其他电子方式进行的产品和服务的贸易进行规则的谈判，主要涉及对贸易的障碍、海关税、数字环境、电子交易的认证、消费者保护、本地化要求以及确保信息自由流动的其他条款。

美国认为，随着全球经济中使用电子商务的不断增长，谈判上述条款是非常重要的。在TPP谈判中，美国的提案要求有关国家不能限制通过互联网进行的数据传输，如果采纳了上述条款，就可能会影响各国互联网审查的国内法律。美国的高科技公司当然主张跨境的数据传输应当是不受限制的，反对在数据储存方面的本地化要求，从而可以促进基于互联网的服务和云计算的发展。支持论者认为，在数据传输方面开放边境不会削弱对隐私的保护。但诸如澳大利亚、新西兰等TPP谈判方认为，不要求在当地储存数据与它们本国保护隐私的法律并不一致，澳大利亚认为私人部门并不足以保护隐私，各国政府在数据的跨境流动方面应当有行政裁量权。越南和马来西亚基于商业或者监管的理由，也要求采取当地含量限制。

TPP“前途未卜”

就目前TPP的前景而言，主要问题就是美国没有获得贸易促进授权，美国以政府拥有贸易促进授权来进行整个TPP的谈判，但实际上美国并没有获得与日本进行自贸协定谈判的国会授权，这就使得协定的谈判存在比较大的不确定性。

另外一个问题就是协定条款对潜在成员具有的影响问题。TPP谈判方都承认，目前谈判能获得的经济利益其实并不大，除非诸如中国这样的大型经济体加入协定。如果协定条款规定得过于严格或者产生的利益过少，那其他经济体就未必愿意加入TPP，所以谈判成员就不能只顾及自身利益，也必须为潜在加入协定的成员考虑。就协定条款而言，TPP虽然允许其他经济体加入协定，但基本上不会重新再进行谈判，一旦形成协定文本，其他经济体就只能从整体上接受协定条款。

就目前协定的最新谈判进展而言，美国当然也有自己的国家利益。TPP是奥巴马加强同亚洲关系的支柱，美国希望这些亚洲国家向美国出口商和投资者进一步开放市场，以促进美国的经济增长和就业增加。具体而言，美国希望日本减少农产品进口关税，但目前双方意见分歧很大。韩国政府表示将深度分析加入TPP对农、牧、水产业等敏感领域造成的影响，并积极听取利害关系各方和专家的意见，也是“顾左右而言他”。总之，上述亚洲国家并不打算在TPP上让步，TPP谈判预计不会很快结束。（作者叶波为上海对外经贸大学副教授；梁咏为复旦大学法学院副教授）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net