竞争中立：中国的实践与展望

一、竞争中立的提出背景

所谓“竞争中立”，是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和私营企业一视同仁。根据竞争中立的理念而构建的“竞争中立政策”，则是确保经营者不因所有制而产生竞争优势的一系列制度工具。构建竞争中立政策的根本目的，在于消除国有企业与私营企业之间不平等的资源分配机制，确保国有企业和私营企业在一个“公平的竞争环境”中展开竞争。

自竞争中立概念及其制度架构于上世纪90年代在澳大利亚最早提出并付诸实施，竞争中立已经成为风靡世界的重要词汇。虽然此理念是发达国家为完善公平竞争环境而提出的，但是对于绝大部分发展中国家和转型经济国家而言，该理念在克服国家干预经济的惯性和推进经济体制改革方面无疑具有积极意义。但是，竞争中立也在一定程度上被利用为过度评价发展中国家政府在经济发展中的作用，成为指责这些国家影响国际贸易和公平竞争的理由之一。

近年来，竞争中立更是成为西方责难我国国有经济享有不公平竞争优势的基本理论立足点，也是西方对我国参与国际经贸规则治理发起挑战的主要论点之一。如何解释和应对这一问题，不仅影响我国在多双边经贸领域的谈判，也会对我国进一步深化经济体制改革和未来经济发展产生重大影响。

二、竞争中立的不同立场与制度

尽管竞争中立在西方已经被普遍接受并成为衡量一个国家是否具有公平竞争与自由贸易经济环境的重要尺度，但是不同的国家在竞争中立问题上所持立场以及具体制度仍存在诸多差异。

1.澳大利亚：竞争中立政策是澳大利亚于1995年发起的“全国竞争政策”（National Competition Policy）的一部分。根据该政策，澳大利亚联邦政府与六个州和两个领地签署了三项政府间协议：《竞争原则协议》、《行为规范协议》和《执行全国竞争政策和相关改革协议》。根据这些协议，澳大利亚各级政府都必须实施竞争中立政策，包括税收中立、信贷中立、规制中立等，即国有企业不得在税收、信贷和政府规制等各方面享受政府给予的优惠。任何受到不平等待遇的企业，都可以借助“投诉机制”对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立政策的指控。澳大利亚专门设立了竞争中立投诉办公室（Competitive Neutrality Complaints Office， CNCO）受理相关投诉。

2.欧盟：欧盟的竞争中立政策集中体现在《欧盟运行条约》（以下简称“条约”）第106条和第107条。根据条约第106条的规定，对于公共企业及成员国授予特别或专有权利的企业，成员国不得指定也不得保留与条约的竞争规则相抵触的任何措施。换句话说，所有的企业（不论是国有还是私有）都必须遵守欧盟层面的竞争规则。在必要的情况下，欧盟委员会还可以通过针对成员国的指令或决定的方式保证该条规定的实施。

3.美国：以澳大利亚和欧盟为代表的发达国家采纳竞争中立，在很大程度上是基于推动国有企业改革和维护统一市场的考虑。相比之下，美国不像澳大利亚有那么多国有企业，也不像欧盟需要建立“超国家”的统一市场，因此其在国际上推行竞争中立政策更多的具有主导国际经贸规则治理和变相实施“贸易保护主义”的诉求，而不是为了针对自身问题。最典型的例子莫过于美国主导的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）的谈判。美国试图在TPP中引入包括竞争中立在内的“高标准政策”，要求参与谈判的国家消除政府给予国有企业的各种优惠，进而在削弱这些国家参与国际竞争的能力的同时增加美国企业的竞争力。

4.其他诸多发展中国家：除了发达国家以外，诸多发展中国家也已经开始酝酿并实施竞争中立政策。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）在2012年以来启动了若干关于竞争中立的研究项目，其关注点更多的在于发展中国家和转型经济国家，如印度、马来西亚、巴拉圭等。对于这些国家而言，研究和制定竞争中立政策既是融入全球化并参与国际竞争的需要，也具有推动国内制度改革的内在需求。

通过比较竞争中立的不同立场和制度，可以发现，不同国家在不同的发展阶段具有不同的诉求。尽管竞争中立的理念具有共性，但是竞争中立的制度及其实施具有个性。认识中国在实施竞争中立政策方面的经验和特殊性，是中国进一步构建符合自身特色的竞争中立政策的前提。

三、竞争中立的中国实践和经验

对于中国而言，虽然尚未普及竞争中立的理念，更未正式提出竞争中立的制度框架，但是笔者认为，中国针对国有企业的一系列改革和监管措施本身就是竞争中立政策的一部分。从上世纪八十年代开始，中国在国有企业制度的改革中始终坚持“企业化”和“公司制”的改革道路，逐步地将国有企业推向市场，获得了巨大的成功。绝大部分竞争性行业的国有企业已经蜕变成为真正的市场主体，国有资产的监管体制也已经发生了根本性的变化。可以认为，一部中国经济体制改革的发展史，也是竞争中立政策在中国实施的过程。党的十八大之后进一步推进的国有企业改革，必然将推动中国竞争中立框架的正式确立。

（一）竞争中立理念与我国的体制改革目标是一致的

从根本上讲，中国经济体制改革的目标与竞争中立的内涵具有一致性。竞争中立的核心就是最大程度地确保市场主体的公平竞争。虽然中国没有正式提出竞争中立这一政策，但是在经济体制改革的实践中，具有竞争中立内涵的实质性改革措施早在20世纪90年代就已起步。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制和建立国有企业现代企业制度的目标，开始以产权制度和股份制改革为核心，实现国有企业所有权与经营权的分离，这可以说是实施竞争中立的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了对各行业的管制，引入民间资本和国外资本，推动国有资产的证券化，建立竞争机制。这可以看做是实施竞争中立的第二步。

2012年，党的十八大《报告》旗帜鲜明地指出要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。这是在第一次在如此重要的政治文件中提出竞争中立思想。由此引发的新一轮的国有企业改革，可以视为中国实施竞争中立的第三步。放宽市场准入、发展混合所有制经济、积极引入民间资本和战略投资者、全面推进国有企业公司制股份制改革、分类监管国有企业等，将成为本轮国有企业改革的核心内容。随着私人资本的进入、混合所有制的发展、国有企业分类监管的实施，竞争中立的政策势在必行。

以上历程充分表明，竞争中立与中国体制改革的目标具有协同性。竞争中立有助于进一步深化体制改革，为市场公平竞争提供有力的政策支撑。但由于传统体制的影响深重，中国在实现上述目标的过程中，必须克服的障碍也是客观存在的，其难度也是不容轻视的。

（二）竞争中立制度的设计要与一个国家的发展阶段相符合

竞争中立是一个政策工具，其规则和程序必须要为一国的公共利益和社会福利服务。对于发展中国家而言，一方面，通过提高本国产业竞争力，更好地融入“全球价值链”，才能分享全球化的惠益，实现经济的包容性发展和可持续性发展；另一方面，很多国家的实践又表明，全面自由化在发展中国家和转型经济国家的国内市场环境建设中并非最佳做法。

在一个全球价值链逐渐分化的国际市场上，发展中国家的定价能力非常薄弱，因而与发达国家难以实现真正意义上的公平竞争。要改善发展中国家国际贸易中的不利地位，就必须开放被区域或双边自由贸易协定限制了的国内政策空间，赋予国家为保护国内产业、提高本国竞争力、对跨国企业在本国市场上力量加以限制而实施产业政策的能力，包括灵活制定和运用竞争中立政策的能力。

因此，发展中国家和转型经济国家不仅需要通过实施竞争中立政策建立并完善本国公平竞争的市场环境，从而由竞争机制培育出代表高生产率的真正具有国际竞争力的企业，也有必要通过实施产业政策促进和推动企业（尤其是国有企业）生产率的提高，从而在国际贸易中获得最大利益。因此，如何对接产业政策、贸易政策和竞争政策，是竞争中立与国家的发展阶段实现协同的关键要素。

总之，出于“实质公平”和公共利益的考虑，发展中国家有必要在制定竞争中立政策时考虑符合自身发展阶段需求的“豁免”因素。这些因素可以包括但不限于：（1）在维持公共服务中国有企业的特殊保障义务；（2）国有企业作为产业政策的实施工具具有一定的特殊性；（3）国有企业作为一国“发展政策”的一部分必须加以优先考虑；（4）在确保财政收入的考虑中，国有经济是最大的保障。但是，在考虑上述政策因素时，应当以不会对市场竞争带来严重影响为前提。

（三）竞争中立制度的实施要与一个国家的法治背景相适应

竞争中立的制度设计及其实施不仅要考虑国际发展趋势，更要正视中国的基本经济社会制度和法律规定。以下因素在制度构建及其实施时值得加以考虑：

第一，《中华人民共和国宪法》中关于“社会主义公有制”和“国有经济”的基本规定是关系到竞争中立政策是否能够在中国实施的决定性因素。我国《宪法》第6条和第7条规定，我国“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体”，“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”。如果单纯将公有制理解为“国有制”，并将国有企业的优先发展作为一项宪法原则，那么竞争中立就没有发展空间；相反，如果从“社会所有”角度来看国有，并将《宪法》第15条“国家实行社会主义市场经济”的条款作为优先于“公有制条款”和“国有经济条款”的条款，那么竞争中立就具有发展空间。

第二，尽管政府相关政策明确提出要创造民营企业和国有企业公平竞争的市场环境，《反垄断法》的出台和实施也为竞争中立政策的实施创造了法律条件，但是中国的国有企业改革、垄断行业改革和政府管理体制改革等都还在探索和进行中，影响经济可持续发展的结构性矛盾和改革阻力仍然存在。在这种情况下，有必要将中国针对国有企业的一系列改革和监管措施看作是竞争中立政策的一部分，分阶段、分步骤地逐步推进竞争中立理念的宣传和竞争中立制度的建立。

第三，虽然中国目前还没有建立与竞争中立直接相关的投诉和监督机制，但是中国的人大代表、政协委员和民主党派人士通过“提案”的形式间接地建立了一条投诉渠道，可以针对国有企业的诸多问题展开议论，并推动形成立法文件。

可见，尽管当前的法律和制度似乎存在阻碍竞争中立发展的内容，但是通过恰当的法律解释和制度构建，仍然能够在总结经验的基础上发展出符合中国国情的竞争中立制度。

四、竞争中立的中国立场和展望

竞争中立的核心是最大程度地确保市场主体的公平竞争。对中国而言，当前的重点仍然是进一步推进国有企业的公司化改革和市场化改革，并通过分类监管在竞争性领域实现国有企业与私营企业的公平竞争。在此基础上，逐步建立竞争中立的配套措施，确保国有企业在竞争性领域的不当竞争受到制度约束。

（一）确定中国竞争中立的基本立场

中国应该以社会公共利益为基本出发点，以“公平竞争”理念为指导，围绕中国经济体制改革（特别是国有企业改革）的既定方针和实践，构建符合中国特色、满足中国自身需求、与国际接轨的竞争中立政策体系。这个体系可以不叫“竞争中立”，但是应体现竞争中立的基本内涵。

（二）构建中国竞争中立的基本制度

1.确定竞争中立的适用范围。竞争中立应当仅适用于从事“商业活动”的国有企业，而不适用履行公共职能或从事公益性活动的国有企业。一个国有企业可能同时存在公益性行为和营利性行为，在这种情况下，前者不适用竞争中立政策，但后者适用。在实际操作中，要在商业活动和非商业活动之间划一条明确的界线并不容易。

2.建立竞争中立的投诉机制。借助于投诉机制，受到不平等待遇的企业可以对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立政策的指控。投诉的对象既可以是国有企业，也可以是相关的公共部门；投诉的主体既可以是私营企业，也可以是与投诉对象存在竞争关系的其他国有企业。举证责任由投诉者承担，由其证明竞争对手存在有违竞争中立政策的情况。由专门的投诉机构对被投诉的国有企业是否具有“净竞争优势”进行分析，对有违竞争中立的国有企业采取一定的“矫正措施”。

3.确定竞争中立的实施机构。根据《反垄断法》的第9条的规定，国务院设立反垄断委员会，其首要职责是“研究拟定有关竞争政策”。这是中国首次以立法形式提出研究和拟定竞争政策的任务。作为维持和发展竞争性市场机制所采取的公共措施，竞争政策本身即具有竞争中立的内涵。若能将竞争中立相关事宜及相关的投诉监督机制赋予反垄断委员会来实施，那么不仅能发挥其协调竞争执法机关和各政府管制机关之间的关系，还能有力地推动国有企业与私营企业之间展开公平竞争，将国有企业的不公平竞争优势降到最低。

4.构建竞争中立的配套机制。竞争中立的有效实施还需相关配套制度的支持，这些制度主要包括：（1）与竞争中立政策的制定与实施直接相关的制度，如竞争政策的透明度问题，行业立法与产业政策的竞争性审查，国有垄断企业适用竞争法的问题等；（2）促进和影响竞争中立政策的制定与实施的制度，如国有资产和国有企业监管制度，涉及竞争中立的税收政策、政府补贴政策、环境政策、融资政策以及土地政策等。

（三）构建适合于发展中国家的竞争中立政策评价工具

一项政策的好坏很大程度上取决于其实施效果，因此有必要对竞争中立政策的实施效果予以评估。但是，处于不同发展阶段、面临不同政策问题的国家显然不应该适用同样的评价工具和指标。因此，应该根据中国面临的“问题”来设计评价中国竞争中立政策实施效果的指标和方法。（本文受上海高校智库项目、上海市高校“085工程”项目和国家社会科学基金项目（13CFX085）资助。作者：应品广，上海对外经贸大学WTO研究教育学院讲师，上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net