“三一”在美打官司 赢在程序而非实体

余盛兴

美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院7月15日裁定，中国三一重工集团在美国的关联公司罗尔斯公司在起诉奥巴马总统和美国外国在美投资委员会（CFIUS）一案中胜诉。这是中国公司首次发起类似起诉并获得胜利。这让行事高调的三一集团董事向文波又火了一把。2年前当他宣布通过其美国关联公司状告美国海外投资委员会（简称CFIUS），随后将美国总统奥巴马也一并拉上被告席的时候，人们并不看好其前景，认为这不过是他的又一次爱国主义宣传秀，甚至可能成为一场闹剧。但日前美国做出对其有利的裁决多少有些令人感到意外，其意义也不容小视。

案件经过

此次诉讼源起于2012年2月。三一重工通过其两名高管在美国设立的关联公司罗尔斯公司与另外一家美国企业——Terna US签订协议，收购后者位于美国俄勒冈州西南12英里处的4个10兆风力发电项目。据“三一”方面称，该项目已获得并网协议、FAA等所有的合法手续。随后，公司开始施工准备。6月14日，罗尔斯公司收到通知，称该项目受到CFIUS关注。据此，罗尔斯公司根据规定对项目进行披露，提供了项目交易相关报告，并参加听证会。同年7月25日，CFIUS发布临时禁令，要求罗尔斯立即停工、移走全部设备，同时禁止任何人进入相关项目场地。8月2日，CFIUS进一步要求，在没有获得美国政府许可的情况下，罗尔斯不得出售风电场及建设风场所需设备。

在沟通无果、投诉无门之后，罗尔斯不得不选择司法救济。9月12日，罗尔斯向美国哥伦比亚特区联邦地方分区法院（联邦地区法院）提起诉讼，将CFIUS诉诸法庭。9月28日，奥巴马总统以该项目“涉嫌威胁美国国家安全”为由，签发总统禁令。鉴于此，罗尔斯将奥巴马本人也追加为被告。

同年11月28日，联邦地区法院法官举行首次听证会。2013年2月22日，联邦地方法院法官埃米·杰克逊做出裁决，认为法院对罗尔斯就奥巴马以“国家安全”名义要求其停止项目计划的命令提起的诉讼没有管辖权。不过，法院受理了罗尔斯公司应获知奥巴马和CFIUS中止该项目的具体原因和理由的正当权力，即愿意审查CFIUS的做法是否侵犯了罗尔斯公司根据美国宪法赋予的权利。

2013年10月16日，联邦地方法院作出初审判决：美国政府禁止俄勒冈ButterCreek风电场项目没有违反美国宪法。对此，三一集团及关联公司罗尔斯公司认为上述判决不公平，并立即提出上诉。2014年7月15日，联邦上诉法院做出判决，认为CFIUS在程序上违反了罗尔斯公司根据宪法享有的权利。

联邦上诉法院的判决

联邦上诉法院由汉得逊大法官、布朗大法官和维金斯大法官组成合议庭，就罗尔斯因俄勒冈州风电项目被禁止诉CFIUS和奥巴马总统案进行审理。在长达47页的判决书中，合议庭推翻联邦地区法院的认定。

在管辖权方面，联邦上诉法院不同意其没有管辖权的意见。法院认为，根据最高法院的实践，只有在有“明确而且令人信服的”证据证明国会明确禁止司法机关进行合宪审查的时候，司法机关才失去管辖权。在外国投资安全审查方面，尽管相关法律规定CFIUS和美国总统的审查决定不受司法审查，但它并不能排斥法院就其是否侵犯了公民或法人根据美国宪法第五修正案所享有的权利进行审查。被上诉人还提出，对外国投资的安全审查属于外交和国家安全事务，因此应当免受司法审查。对此，法院不予认可。

联邦巡回法院同意地区法院的结论，认为罗尔斯公司根据所在州法律合法获得财产。但是，联邦法院并不认为罗尔斯公司根据州法取得的财产权受制于宪法保护。在上诉法院法官看来，在交易安全时，罗尔斯公司根据州法律已经完全取得了财产权。此外，初审法院认为，罗尔斯公司没有在交易完成之前主动申请CFIUS批准，因此已经豁免了其财产保护权。对此，联邦巡回法院同样不予认可：法律只是规定交易方可以进行主动披露，而披露可以是事前，也可以在事后进行。

什么是正当程序？初审法院认为，在审查过程中，CFIUS通知罗尔斯公司，给予其机会提供相关证据，并举行了听证会，因此已经构成了正当程序。上诉法院认为，正当程序至少应当给予利害关系方其官方行动，让其接触据以采取行动的非保密信息，并给予其机会对该证据进行反驳。但是，在本案中，总统令没有根据法律正当程序剥夺了罗尔斯公司根据宪法所享有的财产权。

联邦巡回上诉法院认为，奥巴马总统下达的禁止罗尔斯公司俄勒冈州BC风电项目的总统令违反程序正义，剥夺了罗尔斯公司在涉诉风电项目中受宪法保护的财产权。据此，法院指出，美国政府需要向罗尔斯公司提供相应的程序正义，包括CFIUS/总统做出相关决定所依赖的非保密信息和在了解相关信息后回应的机会。与此同时，初审法院应就罗尔斯公司对CFIUS各项命令的挑战和诉求进行实质审查。

律师评论

对于三一重工在美赢了官司，国内外评论众多。笔者认为，应当肯定罗尔斯诉CFIUS等案的积极和重要意义。首先，这是自1990年以来，美国总统第一次根据《国防产品法》第721条的授权，基于可能危害美国国家安全的理由，正式否决外国投资者在美并购交易，也是其首次因此被诉至美国法院，因此具有标志性意义。其次，罗尔斯公司利用美国权力制衡的机制寻求法律保护，这不仅初步维护了其自身利益，而且显示宪法权利保护和权利制衡是何等重要。最后，三一重工不服输并坚持抗争的精神，为在美投资频繁受阻或者对美国投资审查心有余悸的中资企业提供了榜样。

另一方面，我们必须冷静地看到，历时近2年之后，上诉法院7月15日的判决没有解决三一重工的所有所求，也远未满足其“合理赔偿”的要求。换言之，联邦巡回法院只是解决了两个程序问题：第一，CFIUS和美国总统剥夺罗尔斯公司根据宪法第五修正案享有的权利的决定不符合程序正义的要求；第二，关于其它实体问题，应当发回初审法院审理。从这个意义上说，笔者认为，三一重工方面所赢得的不过是初步的程序性胜利。

但是不可否认，这种初步的程序性胜利也是来之不易的。它可能促使这件棘手的案件峰回路转甚至起死回生。接下来怎么发展？一方面，CFIUS应根据法院的指令和美国法律、实践对“程序正义”要求，重新审查其决定，尤其是向罗尔斯公司披露其决定的依据，并给予罗尔斯公司进行辩驳的机会。另一方面，联邦地区法院需要根据上诉法院的判决重新审查罗尔斯公司的请求，包括实体请求部分。从这个意义上说，仅仅就这个案件而言，三一重工也还有很长的路要走。

我们必须看到，罗尔斯诉CFIUS和美国总统案是单个企业挑战美国政府乃至其整个行政体系的典型案例。我们应当充分认识到其长期性和可能面临更多的艰巨。与其说三一重工是在为企业经济利益而抗争，倒不如说是为了众多外国投资人，为了法律正义而战斗。因此，一些具有国际战略眼光的企业、行业协会等除了冷静地观察和在初现曙光之时鼓与呼之外，是否能够以适当的形式加入，至少坚定地站在旁听席上？我们拭目以待。（作者为上海市海华永泰律师事务所高级合伙人）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net