“中美高等教育捐赠制度比较研究”成果报告

全国教育科学规划领导小组办公室

由中国教育科学研究院张小萍副研究员主持完成的国家社科基金教育学一般项目“中美高等教育捐赠制度比较研究”（课题批准号：EFA110346），日前通过了全国教育科学规划领导小组办公室组织的结题鉴定，现将成果报告如下。

一、研究内容与方法

（一）研究内容

该课题在比较研究的基础上，对中、美高等教育捐赠收入的财税政策、捐赠文化与募捐方式、捐赠收入法律法规以及捐赠资金管理运营等方面进行比较，来分析美国高等教育捐赠成功的原因。以系统性、科学性、实用性和广泛适应性为目标，对具有不同文化传统、不同政治、经济体制的中、美两国高等教育捐赠制度进行比较，尝试建立符合中国国情的高等教育捐赠新模式，提出了完善中国高等教育捐赠的政策建议。研究内容包括：

1. 高等教育捐赠的理论及现状分析

从高等教育经费的来源、教育捐赠的概念与形式以及研究高等教育捐赠的必要性入手进行梳理与评析，从理论上探寻“教育捐赠”的理论基础。梳理美国高等教育捐赠历史发展、中国高等教育捐赠的现状，从中美两国高校接受社会捐赠规模出发，以美国部分公立、私立高校为例，对中美两国高校接受社会捐赠的规模、形式与结构的异同进行比较。

2. 中、美高等教育捐赠制度比较研究

在上述理论分析和现状分析的基础上，综合运用定性分析、定量分析、比较分析等方法，分别考察中美两国捐赠收入的财税政策、捐赠文化与募捐方式、捐赠收入法律法规的异同。

第一，中、美高等教育捐赠收入的财税政策比较。主要涉及美国的免税政策，美国对投资或捐赠教育事业的企业和个人免征相应的企业税、个人所得税、遗产税，并制定相应的政策鼓励社会团体或大众向高等院校捐赠。在比较研究的基础上，探索中国高等教育捐赠尚未开征的财产税、遗产税、赠予税，税收部门对教育捐赠方的减免优惠政策等，从完善税制角度促进我国高等教育捐赠的发展。

第二，中、美高等教育捐赠文化与募捐方式比较。从美国文化的核心思想出发，探讨一个基督教盛行国家的公众热衷于捐赠事业的思想基础，对比我国公众在“血缘道德”传统文化支配下，宁愿为自己子孙后代积累财富，而不愿意从事教育捐赠的思想基础。国家应如何通过宣传媒介的作用提高公众的捐赠意识,以及中、美高等教育捐赠的形式、捐赠范围与基金运作的差异比较等。

第三，中、美高等教育捐赠收入法律法规比较。美国与高等教育捐赠相关的法律法规相当成熟与完善，使民众向高等院校捐赠每个环节都有法可依。我国相关法律法规不够清楚与完善，探索适合中国国情的高等教育捐赠收入法律法规，以保证高等院校捐赠的顺利进行。

第四，中、美高等教育捐赠管理与运作研究。美国高等教育捐赠管理制度系统化，筹措教育捐赠机构的管理科学化，为美国捐赠筹措动力体制的完善奠定基础。探索我国筹措教育捐赠机构的管理与运作方式。

3. 完善高等教育捐赠的政策建议

教育捐赠作为高等教育经费来源的重要构成部分，高等院校应积极利用国家法律手段多吸引社会捐赠，完善高校捐赠制度，加强高校与社会工商企业联系，充分利用高校的资源优势吸引来自企业的投入，大力发展各大基金会，并使其走向国际化，吸引更多的海外资金。完善我国高校捐赠税收的激励机制措施包括：提高所得税捐赠税前扣除比例，实行捐赠结转，适时开征遗产税和赠与税，提高边际税率，健全对高校教育基金会的税收优惠，加强税务部门与高校协调，实现捐赠信息的网络共享，简化税前扣除的认可手续，为纳税人提供便捷通道等。

（二）研究方法

该课题将综合多种学科的分析方法和手段，采取多层面、多视角、多维度的研究思路，将理论研究、实证分析及比较研究相结合，定性分析与定量分析相结合，综合研究与专题研究相结合，采用文献调研、数据统计分析、专题调研、问卷调查、个别访谈、案例分析和专家咨询等方法，选择不同类型的高校进行实践研究，确保课题的科学性并努力有所创新。

1. 文献研究法

通过阅读各类教育核心期刊以及图书资料，浏览相关的媒体网站，查阅美国高等教育捐赠有关论文及信息。同时阅读文化学、宗教学、社会学、经济学、高等教育学等方面的专著，从理论上提升论文的深度和广度。

2. 案例分析法

对美国多所公立和私立高校、中国部分“211工程”高校进行个案研究，分析中美两国高校接受社会捐赠的规模、形式与结构的异同。探究美国高校捐赠及运行机制的成功经验，对我国高校捐赠制度的完善与实践运行提供有益思索与启示。

3. 比较研究法

对中美两国高校教育捐赠规模、形式、主体进行对比，如高校教育捐赠收入数据、与教育捐赠有关的法律法规的比较等，得出有益经验和启示以促进我国高校教育捐赠的进一步发展。

二、结论

教育捐赠为美国高校提供了大量经费支持。中美高校接受的捐赠差距较大，其主要原因在于中美两国教育捐赠的制度不同，体现为中美两国高校接受社会捐赠规模、捐赠的税收、法律制度的异同。因此，在借鉴美国成功经验的基础上，应完善我国高校捐赠税收的激励机制措施，包括：提高所得税捐赠税前扣除比例，实行捐赠结转，适时开征遗产税和赠与税，提高边际税率，健全对高校教育基金会的税收优惠，加强税务部门与高校协调，实现捐赠信息的网络共享，简化税前扣除的认可手续，为纳税人提供便捷通道等。

（一）美国高校接受社会捐赠的规模较大、形式多样，而我国规模小、形式单一

在美国，由于高校公私性质不同，源自不同渠道的资金在教育经费中所占比例存在一定差异，但无论公立高校还是私立高校，来自社会各界的捐款收入都是其最主要的经费来源。美国教育经费支出中平均约有25%的资金来自社会捐赠。据美国教育扶持委员会（Council of Aid to Education）报告，2010年美国高校共接受慈善捐款280亿美元，其中来自基金会的赠款占30.0%、校友捐款占25.4%、非校友捐款占17.6%、企业捐款占16.9%，其他机构捐款占10.2%。尤其是著名的私立高校，其高校捐赠基金投资收益已成为学校经费收入的重要来源。2013年，美国大学获社会捐赠总额达338亿元，其中校友捐赠90亿元，占捐赠总收入的26.6%；来自非校友个人、基金会和企业的捐赠对大学也非常重要。2013年，美国公立和私立大学的经费来源变得更加依赖捐赠和学费收入，这两项收入占高校总收入的三成左右。其中，约翰·霍普金斯大学的捐赠收入占学校总收入27%。哈佛大学、斯坦福大学、西北大学、康奈尔大学等经费来源中，15%左右来自捐赠，10%—26%来自学费收入，20%—60%来自大学自己的营业收入；弗吉尼亚大学、芝加哥大学、宾夕法尼亚州立大学、加州大学伯克利分校等来自私人捐赠占8%以上，学费收入占16%，政府拨款占30%。捐赠和大学的投资收益两项收入占美国私立大学 50%以上的办学经费，成为这些大学赖以生存和发展的关键性资源。美国高等教育接受的捐赠中，来自基金会的捐赠所占比例最高。许多高校基金会资产规模超过10亿美元，有的高校甚至达到几百亿美元的规模。除此之外，美国的个人及家庭也积极捐赠于教育事业。根据《2011年美国慈善报告》公布的数据，2011年度美国前50名慈善家中有19位向高校捐赠，金额累计达58亿美元；有65%的家庭都参与慈善捐赠，其中慈善捐款大部分用于教育，远高于人类服务、健康、青年发展和环境、艺术文化人权和公共社会利益等捐赠项目。

美国高等教育接受社会捐赠的形式多样。按照捐赠的对象来分，不仅包括现金捐赠，还包括固定资产和个人财产等各种形式的非现金及有价证券、信托捐赠及遗赠等捐赠类别。按照捐赠的方式不同，又分为“直接捐赠”和“计划或延期捐赠”，前者是指捐款人在短期内兑现对高等教育的捐款承诺，后者则指捐款人承诺在一段时间后捐献，类似于分期付款方式。在捐赠途径上，设立了多种多样的基金和捐赠机会，捐赠者根据自己捐赠的偏好和目的，自由选择捐赠途径。这些形式多样的捐赠方式，有助于拓宽捐赠渠道和满足不同偏好的捐赠者，可以有效增加高等教育捐赠收入。

我国高等教育的社会捐赠起步较晚，发展缓慢。改革开放前，我国98%的高校办学经费来自于财政拨款。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”经过多年发展，尽管高等教育的社会捐赠总量持续上升，但社会捐赠占高等教育经费比重和教育捐赠用于高等教育比重这两个指标均偏低。

社会捐赠收入占高等教育经费的比例逐年下降。1997—2009年，高校社会捐赠占高等教育经费比例依然偏少，最高时才达到两个百分点，2009年高校社会捐赠占高等教育经费比例仅为0.55%，年平均递减接近八个百分点。美国高校捐赠收入在整个高校经费中的比例甚至超过10%。因此，与发达国家相比，我国高校社会捐赠数量和规模依然较小，尚处于发育阶段，无论在投入比重上还是在规模数量上都难以形成较大的社会影响力。可见，社会捐赠还仅仅是我国高等教育经费的一种补充形式，并不能成为高等教育经费的重要来源。

社会捐赠收入占教育捐赠总收入的比例不高。2004—2009年，高校社会捐赠占教育捐赠总收入的比例有所起伏，保持在22%—29%。由于我国社会参与教育捐赠的普及性较低，在已获得的捐赠中大额捐赠少。在2011年5月份公布的《福布斯2011我国慈善家排行榜》中，上榜的100位企业家中仅有9位捐赠了高等教育，而且捐赠额较小，企业捐赠最多的是步步高电子集团的段永平、刘昕夫妇捐赠给人民大学3,000万美金，其次是日照钢铁集团杜双华捐赠北京大学歌剧研究院8,500万元。可见，大学捐赠投资所获得的收益已成为学校经费收入的重要来源。

我国高等教育获得捐赠的主要方式是现金和实物，这两种方式均属于专项募集。与美国相比较，我国的捐赠形式相对单一，导致捐款渠道不畅，可能会存在有人希望支持高等教育事业，但找不到合适的捐赠渠道，结果失去了潜在募捐机会。我国高校主要接收来自港澳台同胞、华人华侨以及来自国际组织和发达国家的捐赠。从2000年到2006年，港澳台地区对我国大陆高校教育捐赠已经占到其总捐赠的近10%。李嘉诚、邵逸夫、霍英东等著名港澳企业家更是这其中的重要力量。中国社科院发布的2012 年《慈善蓝皮书》指出，全国接收国内外社会各界的款物捐赠总额占我国GDP的0.16%，人均捐款60.4元。在款物捐赠的基础上，加上我国筹集彩票公益金和志愿服务价值这两项，国内外社会各界向中国公益慈善事业的各类捐赠总价值占我国GDP比重为0.3%。社会捐赠还仅仅是我国高等教育经费的一种补充形式，并不能成为高等教育经费的重要来源。

（二）美国高校教育捐赠法律法规较为完备，我国缺乏完备的法律法规

为了鼓励激发大众捐赠及顺利开展捐赠活动，美国教育捐赠方面建立了一系列法律法规法典，如《统一普通信托基金法》《美国非营利法人示范法》《美国慈善捐赠法》等。自1909年起，美国对在宗教、文化、教育、社会救济方面有过慈善捐赠经历的企业公司减免所得税。1917年，美国政府出台了免税措施来鼓励捐赠。在高等教育捐赠的税收制度方面，美国联邦政府规定：个人对教育事业进行捐赠，在计算一个纳税年度内的个人所得税时，不超过调整后毛收入50%的部分可以扣除，超过部分可在5年内结转扣除；公司对教育事业的捐赠不超过应税所得额10%的部分可在计算企业所得税时扣除，超过部分可在以后5 年结转扣除。捐赠给高校或符合规定的研究机构，用于生物、物理和应用科学的教育、研究和科学实验可超限额。2002 年《财经法》（Finance Bill）第 96 条和第 97 条分别规定了对不动产捐赠和捐赠中个人所得税的优惠政策，对总遗产扣除教育捐赠等所有捐赠项目后的余额计征遗产税，即对用于教育捐赠的遗产免税，且没有任何比例限制。高额的遗产税利于人们做出捐赠的选择，而捐赠纳税制度的减半优惠又起到引导和调节作用。2003年个人所得税法修正案（Income Tax Amendment Bill）把个人可调节的收入税率分为6档（依次为10%、15%、27%、30%、35%、38.6%），联邦还限定个人每年捐献的可减税慈善赠款最高比例不得超过其收人的50%。公民个人向大学等非盈利机构捐款时，捐赠数额在收入所得税的计税金额中扣除，税率根据扣减后的基数确定。

我国教育捐赠的法律政策主要体现在《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》这三部法律，以及《关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）、《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》（财税 [2007]6号）等相关政策中。2008年执行的《中华人民共和国企业所得税法》第9条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准于在计算应纳税所得额时扣除”。此外中国还有全额扣除的税收优惠项目。2010 年，国家发布《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，其中规定高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。完善捐赠教育激励机制，落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定。表2-1是美国和中国有关教育捐赠的法律、法规比较。

表2-1 美国和中国有关教育捐赠的法律、法规比较

（续表）

（三）美国具有完备的教育捐赠的税收激励机制，我国税收激励机制不健全

教育捐赠不仅能给捐赠者带来额外收益，也能够解决教育经费投入不足的问题，实行捐赠税收优惠后，捐赠成本下降会激励捐赠者的捐赠行为，而且税收优惠的抵扣情况不同，其激励的效应也不同。因此，对教育捐赠免税可以降低捐赠价格，从而有利于鼓励捐赠者的捐赠行为。美国充分发挥税收杠杆作用以促进捐赠行为, 如对非盈利组织的捐赠不征税,且将捐赠额从个人所得税应纳税所得额中予以扣除, 并同时对遗产征收高额税收。这一政策使得纳税人在捐赠和纳税之间进行权衡，选择效用最大化行为，最终增加捐赠决策。中美两国对高等教育捐赠的税收制度安排存在以下方面的不同。

1. 实物捐赠方面，美国可以享受税前扣除，而中国暂无规定

美国税法规定，可在税前扣除的捐赠形式有三种，除了现金之外，还包括带有长期资本增益或称长期资本利得性质的财物和带有普通所得性质的财物。美国对现金和实物确定了区别对待原则，并对实物捐赠税收优惠做了具体规定。如果被捐赠财产属于该财产出售时产生普通所得收入或短期内资本所得的类型，那么捐赠额被限定为下述两者中数量较小的一类，一是财产调整后的基值，二是在捐赠当天该财产的市场价格。如果捐赠财产出售时会产生长期资本利得，捐赠者捐赠该财产时可以按照其市场价格进行税前扣除。此外，如果捐赠人捐赠存货，则捐赠额确定标准为该存货调整后的基值。

在我国，实物捐赠比较普遍，但目前绝大多数社会捐赠的税收法规中，只对个人或企业的现金捐赠做了具体规定。个人和企业等社会力量捐赠的生产设备、个人捐赠的衣物等实物，在缴纳所得税前扣除时，需要涉及价值换算。2008年颁布实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》中明确了基于捐赠方式取得的固定资产、生产性生物资产和无形资产“以该资产的公允价值和支付的相关税费为计税基础”。这虽然明确了实物捐赠的计税基础，但是没有规范评估公允价值的方法，而且因估价数额发生异议后如何处理实物捐赠需要利用专业机构来评估实际价值，操作起来非常不便。我国税法规定纳税人捐赠的实物视同为销售，不能享受增值税等相关的税收减免政策，甚至还要为捐赠的资产缴税。教育捐赠资产价值额越大，缴纳的税收越多，这种税收制度抑制了捐赠者的实物捐赠行为。税法还规定教育捐赠者自行提供确定对于实物捐赠的捐赠价值，其结果可能导致捐赠者虚报捐赠物金额，高估捐赠物价值，造成税收收入流失的风险，而且规定还增加了捐赠者的申请程序，增加了捐赠者的时间成本和捐赠成本。

2. 个人所得捐赠扣除方面，美国采用综合所得扣除法，而中国采用分类所得扣除法

美国个人所得税属于综合模式的个人所得税，即对纳税人全年各种不同来源的应税所得综合起来，扣除相应的不予计列项目、分项扣除项目和个人宽免额，就其余额按累进税率计征所得税。美国通过高收入累进税制，鼓励中产阶级和富人阶层向高等教育捐赠。美国政府从1913年开始征收个人所得税，4年后美国国会就通过法案，规定捐款或实物捐赠可用来抵税，所得税可抵税部分最高达15%，借此来鼓励民众捐赠行善。2002年制定的“财经法案”对不动产捐赠和捐赠中的个人所得税优惠政策作了司法解释。2003年个人所得税法修正案（Income Tax Amendment Bill）第27条对私人捐赠也有明确的减税政策，并把个人可调节的收入税率分为六档（依次为10%、15%、27%、30%、35%、38.6%），联邦还限定个人每年捐献的可减税慈善赠款最高比例不得超过其收人的50%。对于中产阶级和高收入人士来说，收入水平越高，税率越高，而一定数额的捐赠可将其从较高税率降低到低档税率。公民个人向高校等非盈利机构捐赠时，在收入所得税的计税金额中扣除捐赠数额，并且根据扣减后的基数确定税率。因此，捐赠人不仅减少计税的数额，而且也有可能降低了税率档次。

我国个人所得税实行分类所得税制，一般以某项所得的应纳税所得额作为扣除限额的计算依据，所得税法中对捐赠者在税前扣除30%的最高比例限制，提高了高额捐赠者的成本，不利于鼓励高收入者的捐赠行为。虽然我国个人所得税法中规定捐赠高等教育的资金可税前全额扣除，但由于我国个人所得税实行分类所得税制，一般以某项所得的应税所得额作为扣除限额的计算依据，造成了教育捐赠扣除的计算复杂化，且巨额捐赠在分类所得税制下比综合所得税制下可享受税前扣除的数量较少。同时，税法中没有明确规定纳税人某日发生的捐赠能够在哪一个纳税期抵扣、对巨额捐赠能否跨期抵扣、同一纳税人有多个纳税地点情况下的捐赠扣除如何办理等问题，导致对捐赠支出的扣除在操作上不够规范，不利于保护纳税人的合法权益。新颁布的《中华人民共和国个人所得税法》中尽管把工薪所得9级超额累进税率修改为7级，但是就激励纳税人通过高等教育捐赠来进行合理纳税筹划的积极性而言，仍然不够。

3. 企业所得捐赠方面，美国规定超出比例的捐赠可以向后结转，而中国无此规定

美国联邦政府规定，公司对公益性事业的捐赠扣除不能超过应税所得的10%。同时，捐赠给高校或符合规定的研究机构，用于生物、物理和应用科学的教育、研究和科学实验，可超限额，但同时规定超出比例的捐赠，可以向后结转，在不超过5个纳税年度内予以扣除。结转的捐赠扣除要优先于当年的捐赠扣除。又即，企业即使当年亏损，也可以就以前纳税年度的所得额进行税前扣除。

我国现行企业所得税法将公益性捐赠扣除标准提升到年度利润总额的12%，允许将用于教育事业的公益性捐赠从年度利润总额中全额扣除，且规定企业单位、事业单位、社会团体用于对非关联的科研机构和高校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发经费资助的，在缴纳企业所得税时，经主管税务机关审核确定，其资助支出可以全额在当年应税所得额中扣除。仅单纯就扣除比例而言，美国似乎比我国低，但美国同时规定超出扣除比例的捐赠，可以向后结转5年，且结转的捐赠扣除要优先于当年的捐赠扣除。而我国税法明文规定，属于纳税人纳税申报当期的应税所得当期扣除不完的捐赠余额，不得转到其他应税所得项目以及纳税申报期的应税所得中继续扣除，也不允许将当期捐赠在属于以前纳税申报期的应税所得中追溯扣除。在我国，诸如企业发生的广告费用和业务宣传费用、职工教育经费支出等，都允许超过当年扣除限额的部分向以后的纳税年度进行结转扣除。显然，对于教育捐赠支出超过部分不能结转的规定是既不合理，也不符合国际税收惯例的。另外，企业可享受捐赠税收优惠的前提是在当年有利润可纳税，如果企业是亏损，则无法享受捐赠的税收优惠政策。这种方式对当年捐赠的亏损企业极为不公平，严重影响了企业捐赠的积极性。例如，某企业2014年度实现利润100万元，企业所得税税率为25%，如果不进行捐赠活动，其应纳所得税税额为25万元。假如企业公益性捐赠额度为12万元，这部分可以免税，但如果捐赠超过12万元，也仍然只有12万元可以免税。

4. 财产税设计方面，美国开征遗产税，而中国还未设置此税种

从美国开征遗产税情况看，由于公益性捐赠额可以在税前扣除，对公益性捐赠确实起到了很好的刺激作用。美国遗产税于1797年首次开征。1916年联邦政府为防止通过生前赠予以及将遗产以信托的方式转让给子女的下一代或几代，从而逃避遗产税，联邦政府又相继开征赠予税和隔代遗产转让税。从1916至1976年，美国遗产税的个人豁免额都很低，最低的时期为4万美元，最高的时期为10万美元。从2001年开始，联邦政府对67.5万美元至300万美元之间的遗产征税税率为37.5%，对超过300万美元部分遗产征收的税率高达55%。根据联邦遗产税法的规定，将财产遗赠给子女，子女则要交纳高额遗产税，但捐赠给教育机构的遗产可以不受限制地免除遗产税。2013年美国联邦遗产税的起征点猛增至525万美元。超出起征点财产的税率每年也都在变化，税率从2001年的55%降至2013年的40%。从美国开征遗产与赠与税的情况看，由于公益性捐赠额可以在税前扣除，对公益性捐赠确实起到了很好的刺激作用。高额的遗产税使美国富人们大都放弃了把财产留给后代的做法，而代之以将财富投入基金会。

中国迄今为止没有立法开征遗产税和赠与税。随着改革开放 30多年来经济社会的不断发展，一部分人先富裕起来，社会贫富差距加大，这为开征遗产税、赠与税提供了有利的社会条件。美国的遗产税对教育捐赠事业的发展起了很大的促进作用，我国没有开征遗产与赠与税，使得遗产继承没有任何成本，这不利于社会的稳定发展，对富人阶层的慈善捐助没有任何激励作用。

5. 捐赠税收减免规定方面，美国可享受直接捐赠税前扣除，而中国不能享受

美国《国内收入法典》501(C)(3)条款依据各个非营利性组织的活动宗旨，对25种可享受所得税豁免的组织进行区分细化，并最终归结为公益性组织和会员服务性组织两类，明确其法律地位。法典中规定了对免税组织的优惠分为两种，一是对免税组织自身的优惠；二是给予向免税组织捐赠的机构和个人以税收优惠。501(C)(3)条款下的公益组织包括宗教组织、慈善组织、教育机构。高校属于教育机构，自身在享受国家免税政策的同时，对学校捐赠过的个人和团体同样享有相应的免税优惠政策。如美国规定，直接向高校基金会的捐赠可以税前扣除。

我国的高等教育捐赠有一个非常重要的特点，即如果直接向捐赠对象（受益人）进行捐赠，则不能享受任何税前扣除，只有向国家机关和事先得到国家批准的少数基金会等社会团体捐款才能得到税收减免优惠。截止到2009年，我国只有宋庆龄基金会等16家非营利组织是捐赠全额免税的慈善组织。而目前我国境内的社会团体存在着筹集资金的主动性不够、透明度不高、公信力不足等诸多弊端，是我国高等教育税收激励政策中最不畅通的环节。由于税收激励覆盖面较窄，部分捐赠难以获得减免税凭证，如大批量、小金额和社区性的捐赠，直接制约了个人、中小企业和社区性公益机构的捐赠和募捐行为。

6. 税收减免程序方面，美国捐赠税收减免程序较简化，而中国较繁杂

美国具有丰富的税收征管经验，强调要为慈善捐赠提供简化的税收减免程序，具体操作方法比较便捷，只需要纳税人在年底的报税单上附上慈善机构的抵税发票即可。另外，美国人纳税法治意识较强，能够积极履行自己的权利和义务，对于捐赠行为的税收减免也是如此。美国的计算机征管网络已贯穿于从纳税申报到税款征收、税源监控、税收违法处罚等税收征管的全过程，先进的科技手段也普遍应用于税收征管领域，大大提高了税收征管的效率、质量和效益。美国税收征管机构“人机对话”技术的运用，极大地方便了纳税人，使得捐赠税收减免的手续更加简捷、便利和经济。此外，在美国，会计师事务所、独立执业会计师、律师事务所等社会中介服务机构较多，且严格遵照法律办理业务，恪守为客户保密原则，收费合理，又因美国税法种类繁多，且条文多而细，美国的税务代理比较普遍，在一定程度上简化了捐赠者的税收减免手续，提高了捐赠者办理税收减免的积极性。

我国税收减免程序繁琐，并且要求捐赠者只有凭政府机关或非营利组织开具的合法、有效的收据才可以申请税前减免。减免税的手续繁琐成为了申请免税的阻碍，也是个人公益性捐赠一项“看不见的庞大成本”，很少有人办理减免税手续。如果捐赠者在一年中多次捐赠，为了享受税收优惠待遇，就需要多次办理捐赠减免税，因此繁琐的减免税程序必然会让很多人望而却步。

三、对策

（一）完善教育捐赠税收法律法规，加大对高校社会捐赠的激励力度

教育捐赠是一种需要给予法律法规和政策关注和扶持的、大有作为的教育筹资方式。制定和完善有利于促进教育捐赠相关的税收法律法规，对捐赠者进行税收方面的减免，为教育捐赠提供税收激励机制。实证研究表明，捐赠的“税收价格”越低，公司捐赠数额越多。税收是调节教育捐赠的有效手段，我国应重视税收对于教育捐赠的激励作用，学习国外的先进经验，及时完善相应的税收制度，增加对于教育捐赠的税收优惠力度，提高捐赠者进行教育捐赠的积极性，促进社会对于教育捐赠的热情。针对我国目前免税政策比较模糊、优惠额度偏低、程序繁琐等问题，应尽快健全和完善相关的税收减免、登记监管、法律保护、政策扶持等制度，提高免税额度，简化免税程序，为教育捐赠提供激励机制，鼓励并积极发展教育捐赠事业。具体体现在：

1. 提高所得税捐赠税前扣除的比例，实行捐赠结转

我国公益慈善捐赠税前扣除比例偏低，因此很多人对公益事业不积极，不理解这种“捐款还要纳税”的政策，影响了捐款的积极性。我国近年来慈善捐款发展较快，但2008年最高也只有1,070亿元（包括汶川地震捐助款项570亿元），这仅相当于美国的4.88%。目前，我国对于个人的公益性捐赠的扣除比例为30%，这是偏低的，建议提高到50%左右，也可参照对农村义务教育捐赠的规定，企业、个人对高等教育的捐赠，符合条件的可全额税前扣除，从而提高纳税人进行高等教育捐赠的积极性。而对于企业的捐赠优惠限额仅为全年利润总额的12%，而美国则是毛所得的10%。与美国比，我国总体税收优惠水平较低，因此，还应继续提高捐赠扣除的比例。

现行税法中，对于超额捐赠并没有结转的规定，而国外对于超额捐赠，大多都实行结转，结转期限一般为5年。例如，美国超限额部分允许向后5年内结转，这样既不会给当年税收造成负担，又有利于公益性捐赠事业的发展。参照美国做法，我国也可实行超额部分5年结转制，即企业捐赠超过扣除限额的部分，允许在以后的年度内进行扣除。这样，对于微利或亏损企业实行公益捐赠，也可以享受到税收的优惠政策，但是这个结转规定在个人捐赠税前扣除中不易操作。我国个人所得税的征缴方式采用代扣代缴，个人实施捐赠之后根本无法扣除，结转更是无从谈及。所以，个人所得税的扣缴义务人有义务提示纳税人进行捐赠扣除的申报，同时对于超额部分可以结转至以后的纳税周期。现行税法规定年收入12万以上的高收入人群采用自行申报，这样可以保证纳税人捐赠扣除的及时性，但是也应该加强对于实际捐赠额的认定，以免纳税人恶意逃税。

2. 适时开征遗产税和赠与税

遗产税和赠与税是个人慈善捐赠税收激励政策体系不可或缺的重要组成部分，对于富裕阶层的捐赠具有极强的“倒逼机制”。从美国开征遗产与赠与税的情况看，由于公益性捐赠额可以在税前扣除，对公益性捐赠确实起到了很好的刺激作用。许多国家的经验表明，当经济发展到一定水平，调整收入差距成为国家税收的主要职能时，开征遗产税和赠与税，通过较高的边际税率，同时对捐赠辅以税收优惠有助于促进捐赠。

我国曾拟订了《中华人民共和国遗产税暂行条例（草案）》，但后因种种原因未能开征。遗产与赠与税作为调节贫富不均的重要手段，适时开征遗产税有利于缩小收入分配差距。在具体设计时可参照台湾地区经验，把遗产税与赠与税合二为一，即开征遗产及赠与税。开征该税后，若纳税人把财产用于高校捐赠，允许在税前全部扣除。在目前个人所得税规模偏小且居民收入差距过大的情况下，适时开征遗产税和赠与税可以解决我国对累积财富捐赠无明确规定的制度缺陷，对于促进个人慈善捐赠具有重要意义。

3. 健全对高校教育基金会的税收优惠

借鉴美国经验，设计良好的税收激励机制，把高校设立的专门机构，如大学发展基金会、基金会管理公司、校友会等作为受赠方。截至2008年末，我国共有106所高校成立了基金会。成立于1994年的清华大学教育基金会就是一个很好的模式，截至2010年底，基金会累计收到社会捐赠逾6.8亿元人民币亿元，累计项目支出逾3.6亿元。[3]基金会对捐赠资产进行了稳健有效的管理，在保证基金本金安全的前提下，基金收益保持平稳增长。建议现阶段政府应鼓励具备条件的高校逐步尝试设立类似的教育基金会作为受赠机构。

同时，应健全对高校教育基金会的税收优惠等政策支持。2009年财政部和教育部联合颁布的《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，旨在引导和鼓励社会各界向高等学校捐赠，拓宽高等学校筹资渠道。《办法》规定，2009年起中央财政设立配比资金，对中央级普通高校接受的捐赠收入实行奖励补助。这一政策出台，鼓励了高校募集资金的积极性，一定程度上缓解了高校经费不足的压力，但是文件只涉及中央级普通高校，范围太窄，并且由于我国现阶段法律规定的可享受税收优惠的捐赠类别较少，还是阻碍了一些捐赠者的捐赠行为。因此，建议各级地方政府对所属高校也应当出台相应政策，全面启动捐赠配套资金工程，促进高校捐赠事业的发展。我国今后应增加免税的捐赠类别，对于捐赠现金、证券、固定资产等不同捐赠类别，都应明确相应的税收减免额度，使捐赠者能够根据自己的收入和税收减免额度的规定选择捐赠方式。对高校基金会获得税前扣除资格给予倾斜政策支持。建立绿色通道，鼓励纳税人直接向高校捐赠。加强税务部门与高校的沟通协调，实现捐赠信息的网络共享，为纳税人提供便捷通道。

4. 简化税前扣除的认可手续

尽管国家对于公益性捐赠给与减免税政策，但申请扣除时程序繁琐，信息的透明度不高，不利于发挥纳税人积极性。如要求受捐赠人出具合法、有效的收据才有机会申请税前扣除。在实际执行中，减税手续非常繁琐，相关数据要经过税务、财政部门的确认，耗费时间很长。如此复杂的操作会使得很多人望而却步，即使捐了款也不愿到税务局去办理税收抵免，这样又在一定程度上削弱了捐款人的公益性捐赠积极性。税务部门应合理简化公益捐赠申请税收抵扣的办理程序，降低因程序繁琐导致的效率损失，提高纳税人捐赠的积极性。建议统一公益性捐赠发票，给予更多符合要求的非营利组织开出捐赠发票的资格，这样既可以简化企业和个人申请公益性捐赠抵扣的手续，也便于税务机关核实企业和个人的实际捐赠数额，避免有人虚报捐赠数额，以达到偷逃税款的目的。

（二）推进公民捐赠意识，鼓励社会积极捐赠

我国传统文化中拥有很多有利于慈善捐赠的思想，发扬优秀传统文化和美德将对社会捐赠起到鼓励和促进作用。在教育捐赠文化氛围的形成过程中，政府应加大力度引导公民，通过多种形式的奖励，如政府表彰、新闻媒体宣传，营造教育捐赠的良好文化氛围。高校作为受赠方应制定一套有吸引力的捐赠回报激励机制，以保证社会对高校捐赠的兴趣。美国高校在吸引社会各界捐资时，会给捐赠企业或者个人以相应的荣誉，如以捐赠企业或个人的名字命名学校内的某项建筑、机构或某种奖学金，或者给捐赠人相应的名誉，如客座教授、名誉教授、名誉博士等荣誉称号，或者颁发教育贡献奖等，这些方式都取得了良好的效果。借鉴国外的做法，制定一套激励捐赠的配套措施，给捐赠者以适当的回报，如授予客座教授、名誉教授等称号，或者颁发教育贡献奖等；对捐赠数额较大者，可以任命为学校董事会成员，参与学校部分决策并监督实施，使其对学校的发展有较清晰的了解。另外学校也可以向捐赠者提供信息共享、科研成果的优先转让权以及对人才优先挑选的权利，让他们切实感受到捐赠的好处。这样，可以促使资金捐赠者与高校形成长期稳定的合作关系，促进捐赠的可持续发展，使其成为高等教育投资的重要来源之一。

（三）完善教育捐赠管理制度建设

完善教育捐赠管理制度，规范教育捐赠管理行为，对于引导教育捐赠快速、高效、健康发展具有重要意义。在完善教育捐赠管理制度的过程中，政府应定位于监管者和服务者的角色。国家和地方政府要进一步建立和健全关于教育捐赠的制度性文件。教育捐赠涉及的有关各方主体包括：捐赠者、基金理事会、投资管理人、使用管理人、基金保管人、受赠者，等等。捐赠人与受赠者之间的非特定关系，使得对教育捐赠的监管显得比较困难。政府可以凭借制定相关法律和制度，对教育基金会等非营利组织的免税资格进行审查和监督，制定教育捐赠基金设立程序，使其有章可循，纠正设立基金的随意性行为。根据美国联邦税法规定，非营利组织要想获得免税地位，每年都必须填写内容详尽的年度报表，以接受免税资格审查。联邦税法还授权国内税务局对这些组织的账目和纪律进行审计，如果发现有违规操作，轻则给予处罚，重则吊销其免税资格。政府应当加强相关监督制度的建设，要对教育捐赠及其管理进行全程监督，捐赠项目的设立、捐赠基金的管理与运作、投资和使用、教育捐赠基金接受的程序等都要有相应的制度使之规范化。各级教育行政部门和接受教育捐赠的上级部门要设立或明确专门机构，建立健全监督机制，对教育捐赠工作进行监督。捐赠者拥有知情权、监督权和建议权，当发现受赠者有故意挪用、截留、私分捐款等行为时，捐赠者有权行使撤销捐赠权并索求赔偿权。受捐赠单位和组织要建立有效的信息披露制度，确保捐赠者和社会公众对于教育捐赠的使用状况有“知情权”。受赠者应根据捐赠人的意愿及时开展相关工作，努力把项目做好，专款专用，并将资金使用情况和取得的成效告知捐赠者，让捐赠者感觉到学校的态度和能力，从而增强募捐者对学校的信心，让捐赠者觉得自己的付出非常值得，为获得后续捐赠打下良好的基础。

总之，高等教育经费投入结构中，政府的财政拨款已经不能满足大众化高等教育的需要，随着中国社会捐赠外部环境和条件的日益成熟，社会捐赠必将是中国高校教育经费筹集的重要方向。高校的社会捐赠不仅为高校带来了大量的有形资产，而且教育捐赠培养了捐赠者的无私精神、高尚品质，有利于促进社会的和谐发展。高校应该认真借鉴和学习西方高校成功开展社会募捐的经验，以期推动我国高等教育事业不断发展壮大。

注释：

[1] Internal Revenue Service.http://www.irs.gov/.

[2]中华人民共和国国家税务总局网站.http://www.chinatax.gov.cn/.

[3]数据来源于《清华大学教育基金会理事长致辞》.http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8d8b010102dutb.html.