我国环境管理体制存在的问题及完善途径分析

伍绍政（湖南省永州市零陵区环境监测站，湖南零陵425006）

我国环境管理体制存在的问题及完善途径分析

伍绍政（湖南省永州市零陵区环境监测站，湖南零陵425006）

自然环境是人类生存和发展的重要基础，环境好坏将会对社会经济产生较大影响。因此，环境保护已经发展成为国家政府亟待解决的问题。对此，本文首先介绍了我国环境管理体制现状，然后对我国环境管理体制存在的问题以及完善措施进行了详细探究。

环境管理体制；问题；完善

1　引言

党的十八届三中全会以来，在加快建设生态文明的背景下，国家逐渐出台了一系列深化生态文明体制改革的战略部署，环境管理行政体制改革将逐渐加深，从改革的继承性角度，总结和回顾以往环境管理体制改革的经验与教训，对明确未来改革的切入点、提高改革建议的针对性具有重要意义。

2　我国环境管理体制现状

对我国环境管理体制总体形势的一个基本判断是，经过多年的改革发展，已经基本建立了相对较健全的环境管理体制。我国环境管理体制是随着国家经济社会发展和对环保工作认识的不断加深而逐步发展完善的，总体体现三点特征：①环境管理体制建设从无到有，随着经济发展与环境保护的矛盾不断深入而不断加强，事权不断扩大，能力建设不断强化，环保体制建设不断发展健全。②发展历程曲折，总体是一种被动式的、问题导向式的模式。③尽管环保体制建设在不断健全，但是仍难以适应我国快速变化的环境形势需要。在1974年之前，我国没有专门的环保部门，1974年成立国务院环境保护领导小组办公室，实现了环保部门从无到有的跨越，但是职能仍分散在水利、土地等资源管理部门以及有关经济部门；1982年国务院环境保护领导小组办公室与其他部门合并组建城乡建设环境保护部，环保部门能力建设有所弱化，与环境保护工作的需要还是难以适应；1988年独立设置国家环境保护局，作为国务院的直属机构和国务院环境保护委员会的办事机构，并逐步加强了环保部门生态保护职能；1998年将国家环境保护局升格为国家环境保护总局，2008年组建环境保护部，确立了污染防治、生态保护、核与辐射安全监管三大职能领域。总体而言，我国环保部门从无到有，从没有专设的环保部门，到目前的环境保护部，总体上呈现了一种渐进式发展规律，特别是自1988年以来，环保部门体制改革三级跳，环保事权、能力、水平等全面提升，环保部门系统性不断加强；尤其是党的十八届五中全会提出的实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，体现了中央对环境保护工作的高度关心和重视。

3　我国环境管理体制存在的问题

3.1环境管理体制运行缺少法律支撑

我国关于环境管理保护的法律虽在不断完善，但是具体到环境管理体制的法律规范还相对缺乏，对应的条款并不完善，这就导致在体制运行中出现了工作无依据的情况，影响环境管理工作的顺利进行。这体现在对环保机构和各行政部门及其人员的工作行为上的规范不完整、系统，也体现在各地方没有专门的环境管理机构设置和职权要求方面的立法上和对企业环保管理的立法上，影响地方环境管理体制的运行。

3.2环境管理体制碎片化问题突出

由于我国环保部门设立较晚等原因，生态环境保护职责分散在环保、发改、水利、国土、林业、建设、农业等部门中。据研究，中央政府53项生态环境保护职能中，涉及环保部的有21项职能，在这21项职能中，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%。水污染防治“环保不下水，水利不上岸”，人为割裂水质与水量的联系。一座自然价值较高的自然保护地挂自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多个牌子，环保、林业、住建、国土多头管理，造成地域上重叠、建设上重复、管理上多头。

3.3环境多元共治体系不健全

生态环境保护是一项系统工程，需要政府、企业和公众三个主体形成伙伴关系，各自发挥功能和作用才能有效改善生态环境质量。但目前我国的政府、企业、公众多元共治、善治体系尚不健全，三方还没有形成利益共同体，各个治理主体发挥作用不平衡。多数企业的环保行为还是一种政府管制约束下的“被动”行为，而不是将企业环境保护作为其应该履行的最基本的社会责任，企业守法意识差。公众参与能力不足，参与机制与平台欠缺，参与渠道不畅通，参与方式不健全，环境需求与自身环境行为存在严重脱节等现象。政府、企业、公众在生态环境治理中的结构性短缺，生态环境保护主要依靠政府一家单打独斗、孤军奋战，造成企业、公众的主观能动性难以发挥，政策实施摩擦力较大，环境实施成本较高，环境监管难以到位。

3.4缺乏必要的外部监管

环境管理需要外部监督，但是，现如今，公众对于环境保护和管理的参与度比较低，虽然近年来出现了一些环保团体，但是依然很难起到实质性作用。环境管理工作的主导依然是政府，缺乏必要的外部监督，这就会导致环境管理部门工作效率较低，环境问题无法得到切实改善。

4　我国环境管理体制完善途径

4.1加强环境管理的法规建设

党的十八届四中全会再次重申法治的重要性，强调依宪治国；四个全面提出“全面依法治国”，可见，党和国家对法治的重视。所以，地方环境管理首先在于立法，建立健全环境管理各项法律规范，为该项工作的开展提供法律依据，促进依法行政的实现。在地方环境管理立法上以宪法和环境保护法为依托，与地方环境的突出特点相结合，将地方环境涉及的水资源、空气质量、物种保护、垃圾分类处理、汽车尾气等内容都纳入其中，重点关注资源的使用立法、环境污染企业的责任立法、垃圾分类处理立法等，在原则上将重环境保护与污染治理相结合、变事后治理为预防优先。通过立法为环境管理部门的行政行为提供法律基础，对违反环境管理要求的具有危害的行为进行依法处理，促进地方环境管理体制的完善，取得良好的管理成效。

4.2健全环境与发展综合决策机制和责任机制

加强各部门间政策的统筹协调，并建立实体机构履行该职责。国家在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策过程中实行综合决策，要把资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，将区域环境禀赋作为决策制定的基本依据。

4.3完善生态环境治理主体责任制度

完善建立资源环境许可，明确企事业单位对治污减排的主体责任。企事业单位要按照排污许可实现稳定达标排放，自行监测或委托第三方监测。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制。加快推进主要排污指标的有偿使用和交易制度。建立环境损害赔偿和责任追究制度。完善损害鉴定评估机制和重大疑难案件咨询制度，对造成的损害依法严格赔偿。

4.4建立环境经济政策制度

健全自然资源产权和自然资源用途管制制度，对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。进一步实行环境资源有偿使用制度，加快环境资源价格改革，深入开展排污权交易；逐步建立一体化的水权、排污权、碳排放、节能、生态服务等环境资源交易市场；创建环境污染第三方治理模式，明确监管部门、排污企业和环境服务公司三者的责任和义务，明确排污企业和环境服务公司之间的法律关系。

4.5加强统一的监管和控制工作

为了有效开展环境管理工作，必须完善相关监督管理制度，所以，必须采取有效措施加强环境管理监管工作。环境保护监管工作必须立足于国家整体利益，尽量减少地方政府的干预，将环境保护、生态建设与企业经营和开发相分离，建立并完善区域环境保护政策，强化环境监督管理工作，及时发现问题，然后采取有效措施妥善解决，充分调动地方以及相关部分的工作积极性，提高环境管理工作效率。

5　结语

综上所述，现如今，我国在资源环境可持续管理、环境经济政策一体化管理等方面还远远没有建立起相应有效的管理制度、组织体系及其运行机制，环境与社会经济发展之间还存在一定的矛盾。对此，必须加强环境管理的法规建设，健全环境与发展综合决策机制和责任机制，完善生态环境治理主体责任制度，建立环境经济政策制度，同时还应该加强统一的监管和控制工作，这样才能够有效提升环境管理水平。

［1］许卫娟，张健美.我国环境管理体制存在问题及完善对策［J］.环境科学导刊，2010（06）：19～22.

［2］赵成.论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善［J］.中国矿业大学学报：社会科学版，2012（02）：38～43.

［3］刘德旺.我国地方环境行政管理体制存在的问题与对策［J］.资源节约与环保，2014（01）：33～35.

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A

2095-2066（2016）26-0005-02

2016-9-1

伍绍政（1971-），男，工程师，本科，主要从事环境监测、环境管理工作。