浅谈建设占用耕地表土剥离存在的问题和对策

王帮胜（宁化县国土资源局）



浅谈建设占用耕地表土剥离存在的问题和对策

王帮胜（宁化县国土资源局）

本文详细分析了当前建设占用耕地表土剥离存在的问题，并针对问题症结所在，从加强耕地保护意识、完善相关政策法规、科学合理规划、规范技术标准以及资金保障五个方面提出了解决对策，以去除建设占用耕地表土剥离乱象，达成实现资源合理高效利用、降低土地复垦成本的目标。

建设占用耕地；表土剥离；问题；对策

切实保护耕地，确保粮食安全，一直是我国的基本国策。面对日益严峻的耕地保护形势，若在建设占用耕地时，未采取有效的措施保护珍贵的耕作层资源，是对耕作层资源的极大浪费，是一种不可持续的发展行为。党的十八大、十八届三中全会、2014年中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议和2015年中央一号文件，以及习近平总书记和李克强总理的多次讲话中，都强调耕地保护的重要性，要求加强耕地保护，坚守耕地红线，保障粮食安全，将中国人的饭碗牢牢端在自己的手上。本文从资源保护意识、法律制定、规划指导、技术规范等多个方面，归纳总结表土剥离再利用工作全面推进过程中可能遇到的问题，并提出相应的对策，力求为全面推广建设占用耕地表土剥离再利用提供参考与借鉴。

1　内涵

表土剥离（Topsoil stripping）是指将建设用地或露天开采用地（包括临时性或永久性用地）所涉及到的适合耕种的表层土壤剥离出来，用于原地或异地土地复垦、土壤改良、造地及其它用途的剥离、存放、搬运、耕层构造与检测等一系列相关技术。这种技术具有以下优点：①有效保护地表熟土资源不流失、不浪费；②减少复垦造地时外调土产生的额外资金投入；③剥离的表土进行造地复垦，土壤肥力充足，作物产量高；④减少造地外调土的熟化费用和时间，增效显著；⑤保证了建设使用土地面积。一般形成1cm表土腐殖质层需要200～400年的时间，因此优质耕地表土层是难以再生的宝贵资源。如果能将建设所占优质耕地的表土有计划的剥离，用于土地复垦、土壤改良、造地及景观用土等用途，无疑是保护耕地数量、提高耕地质量，实现耕地占补平衡目标的有效途径之一。

从复垦对象上划分，表土剥离的类型包括：①对水灾、地质灾害及其它自然灾害引起的灾后土地复垦；②对矿山开采引起的矿地复垦；③对各种污染引起的污染土地复垦；④对交通水利等已废弃的建设用地复垦。

从占地性质划分，表土剥离的类型包括：①永久用地表土剥离，例如公路建设，运河建设，露天采矿用地等，即耕地将被永久占用；②临时用地表土剥离，例如建设工程用土取土场、石油钻井泥浆处理场等，施工完成后，表土可回填于原址。

2　存在的问题

2.1资源保护意识欠缺

目前，政府在测算占用耕地补偿标准时，一般考虑的是耕地的生产价值与区位，其他价值并没有考虑，低估了耕地的真正价值，进而影响耕作层在群众心中的保护价值。政府与企业占用耕地时，也往往只考虑土地的开发价值，而没有重视耕作层的保护价值，保护意识欠缺。

2.2法律法规修订滞后

我国目前实施的《土地管理法》规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”此项关于开展表土剥离再利用的规定仅是推荐性的，缺乏硬性要求，强制开展表土剥离再利用无法可依。

2.3规划指导缺乏

表土剥离再利用涉及剥离区划定、覆土区选择、存储点布局、土地整治项目实施衔接等内容，工程量大，资金投入多，需要进行统筹安排与科学规划，以降低资金成本，提高资源利用效率与效益。

2.4相关技术规范缺失

①表土剥离再利用投入资金成本高，而开展工作所需的资金来源与投入标准尚不明确。②技术标准与规范缺失。表土剥离与再利用工作，涉及调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储和覆土等技术环节以及立项、监理、招投标和验收等项目管理环节，不同环节工作要求不同，需要制定相应的标准与规范进行引导。

3　对策措施

3.1提高耕地保护意识

①加强宣传，强化监督，提高耕作层资源保护意识。通过电视台、移动网络等媒体，公益宣传耕地耕作层的重要性。同时提供举报电话，鼓励广大群众举报破坏耕作层行为；②加快永久基本农田划定工作。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确实无法避让的外，其他任何建设禁止占用永久基本农田；③用地政策方面，应要求线性工程选址时尽量避开耕地，城镇建设项目禁止占用优质耕地，鼓励将耕地作为城市开放空间进行保护；④划定城市边界，控制城市发展规模。在划定城市周边永久基本农田的基础上，尽快修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，以控制城市无序扩张的现象。

3.2加强法律顶层设计和地方政策配套

国家应及时修改法律，强制要求开展建设占用耕地表土剥离再利用活动，从顶层进行设计，规定资金来源、用地单位和各级政府的职责。地方人大要出台配套的实施办法，进一步细化并明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。其中需要着重明确以下三点：①明确责任主体与资金来源。表土剥离再利用要按照“谁占用、谁剥离、谁出资”的原则，明确剥离责任主体与资金来源。占用优质耕地的，尤其是基本农田，用地单位需要投入或缴纳更多的资金成本用于建造与占用耕地质量相当的耕地，其中包含表土剥离再利用费用。②明确剥离范围。不论何种类型的项目，包括国家重点项目和一般建设项目，占用耕地的耕作层符合剥离要求的，都要进行剥离，并将费用纳入项目建设成本。适宜剥离的表土不单单局限于耕地，还可以包括符合条件的其他农用地。③明确法律责任。对于未按规定进行表土剥离或剥离的数量、位置不符合要求的用地单位，需要责令其整改并停止办理用地审批手续，破坏耕作层的要进行严厉的经济处罚，破坏超过一定面积的甚至可追究用地单位相关人员的刑事责任；对于未起到监督管理职责的各级政府，可采用暂停当地农转用审批手续等行政措施进行处罚。

3.3做好规划与计划方案编制工作

各级政府要积极组织相关部门，依据土地利用总体规划、城镇规划、土地年度利用计划、土地整治规划和农业综合开发规划等相关规划与计划，科学编制建设占用耕地表土剥离再利用专项规划与计划方案，统筹安排表土剥离再利用活动。编制方案之前，首先要对建设占用耕地表土进行详细的土壤肥力与健康环境调查评价，科学剔除受污染无法再利用以及贫瘠的耕地，为制定科学合理的剥离方案奠定基础。编制的方案要达到以下要求：①平均运距要合理，成本要可接受。②剥离计划安排要与土地开发、旧村复垦、中低产田改良等造地或土壤改良项目有机结合，做到供需平衡，时序衔接，尽量减少耕作层存储。

3.4规范表土剥离程序和标准

我国表土剥离和再利用目前不仅没有可以遵循的规范程序，具体的技术标准也有待制定，而国外已有的成功做法给我们提供了相关经验启示。国内有些地方已经根据先前的尝试初步总结出一套完整做法，但这些试点总结的经验不一定具有普适性。为了使这方面工作更具有针对性和操作性，必须根据表土剥离和再利用实践的应用对象和主要目标进行合理规范。在流程设计上，总体上可划分为准备、剥离、存贮和回填四个阶段，但在每一环节上都要针对不同的工作对象确定不同的行为规范，并在此基础上进行普适性的技术标准提炼。在继续灵活运用行政手段同时，强化经济、法律手段，并加强相关技术研究和成果应用。除了根据形势发展及时发布相关文件外，要适时建立健全相关制度，如完善建设项目审批制度和采矿许可证申请制度，规定建设项目用地申请书和采矿许可证申请书中必须包含表土剥离、存储、回填和土壤生产力重建的方案等。在经济手段上，在公益性事业上确保国家投资的主导作用，更重要的是建立健全相关制度，如建设占用农地表土剥离或者矿山土地复垦保证金制度，将按照标准完成表土剥离或者土地复垦情况作为确定保证金返还比例的依据；切实按照有关要求，将表土剥离和再利用所需费用列入建设项目投资预算并加强监管等。在法律手段运用上，可参照其他国家的普遍做法，在相关法律里增加表土剥离和再利用的描述，并附上严格而详细的惩处措施。在技术手段运用上，除了要尽快建立相关技术标准，还要增加这方面技术研究和应用的投资。

3.5拓宽资金渠道

按照耕地数质量占补平衡的难度，分区域、有差别性地提高耕地开垦费标准，占用耕地质量越高，收缴的开垦费也越高；新增耕地有偿使用费实行差异化征收政策，按占用耕地分类差异征收新增建设用地土地有偿使用费，占用基本农田的新增建设用地有偿使用费要比占用一般耕地和其他农用地的要高，占用其他地类的可以更低，差异性要足以遏制占用耕地冲动；探索并引入市场化运作机制，拓宽思路，商品化土壤资源，引入有耕作层需求的个人或企事业单位等市场主体，构建资源交易平台，增强市场需求，倒逼表土剥离再利用的积极性。

4　结语

我国人多地少的资源国情和处于经济社会发展关键时期的客观事实，使各方面日益增大的土地需求对我国耕地保护施加越来越大的压力，土地供需矛盾呈现尖锐化态势。今后我们开展表土剥离和再利用，应从提高保护意识、加强顶层设计、做好方案编制、规范技术标准、拓宽资金渠道等几个方面着手，既要确保增加耕地数量，也要不断提高耕地质量，并将不破坏和改善土地生态功能贯穿始终，努力追求综合效益的最大化。

2016-3-8

F301

A

2095-2066（2016）09-0093-02